Ефективність процесуальних механізмів, якими наділений адміністративний суд, в аспекті реалізації конституційних прав особи: огляд практики Верховного Суду

Текст документа

Берназюк Ян

доктор юридичних наук, професор

ЕФЕКТИВНІСТЬ ПРОЦЕСУАЛЬНИХ МЕХАНІЗМІВ, ЯКИМИ НАДІЛЕНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД,

В АСПЕКТІ РЕАЛІЗАЦІЇ КОНСТИТУЦІЙНИХ ПРАВ ОСОБИ:

ОГЛЯД ПРАКТИКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Базові та найголовніші конституційні положення, що закріплені у статті 3 Основного Закону України (людина, її життя і здоровʼя, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави), вимагають ефективних механізмів їх забезпечення.

До найважливіших інститутів, що спеціально створені для гарантування максимальної дієвості зазначених та значної кількості інших норм Конституції України, слід віднести адміністративні суди, які відповідно до статті 125 Основного Закону України безпосередньо зобовʼязані захищати права, свободи та інтереси особи у сфері публічно-правових відносинах.

Для виконання цієї конституційної функції адміністративні суди наділені значною кількістю процесуальних механізмів, ефективне застосування яких дозволяє досягнути поставленої мети.

Серед правових позицій Верховного Суду, які безпосередньо стосуються цих питань, окремо слід виділити наступні.

1.

Верховний Суд розглянув справу щодо реалізації громадянами гарантованого Конституцією України права на житло шляхом приватизації

Верховний Суд розглянув у касаційному порядку адміністративну справу за позовом групи фізичних осіб до Одеської міської ради (Одеська МР), виконавчого комітету Одеської міської ради (виконком Одеської МР), Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України (Мінекономрозвитку), Фонду державного майна України (ФДМУ), треті особи – Державне багатопрофільне підприємство «Урожай» (ДП «Урожай»), регіональне відділення Фонду державного майна України по Одеській та Миколаївській областях, Департамент міського господарства Одеської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.

Суть цієї справи полягає у тому, що позивачі та їх сім`ї багато років проживали у гуртожитку, який належить на праві державної власності Міністерству аграрної політики та продовольства, яке на момент розгляду справи перебувало у стадії ліквідації, а його правонаступником визначено Мінекономрозвитку, балансоутримувачем об’єкта нерухомого майна є ДП «Урожай». Протягом останніх кількох років позивачі неодноразово зверталися до ФДМУ з письмовими заявами щодо надання інформації стосовно житлового будинку, а також до Міністерства аграрної політики та продовольства України та у подальшому до Мінекономрозвитку щодо ініціювання безоплатної передачі житлового будинку у комунальну власність територіальної громади міста Одеса для його подальшої приватизації. На всі звернення та заяви позивачі отримували відповіді з безпідставними доводами, що тільки відтермінувало початок дій субʼєктів владних повноважень та реалізацію прав позивачів на приватизацію будинку.

Вважаючи тривалу бездіяльність відповідачів щодо невжиття відповідних заходів для передачі гуртожитка до комунальної власності протиправною та такою, що перешкоджає можливості реалізувати гарантоване статтею 47 Конституції України право на житло, позивачі – мешканці гуртожитка звернулися з позовом до адміністративного суду, в якому просили визнати протиправною бездіяльність Мінекономрозвитку щодо неприйняття рішення про передачу спірного будинку до комунальної власності та зобов`язати прийняти відповідне рішення; зобов`язати Одеську МР та виконком Одеської МР винести на голосування питання щодо прийняття у комунальну власність житлового будинку (гуртожитку).

Рішенням суду першої інстанції у задоволенні адміністративного позову відмовлено, у зв’язку з тим, що суд дійшов висновку про те, що органом управління майна – житлового будинку є Міністерство аграрної політики та продовольства України, а балансоутримувачем - ДП «Урожай». Мінагрополітики надавало відповіді по суті звернення позивачів. Будь-які звернення позивачів на адресу Мінекономрозвитку відсутні, зазначене Міністерство не є правонаступником Мінагрополітики, а відтак позивачами не доведений факт протиправної бездіяльності відповідача. Також, аргументуючи своє рішення, суд першої інстанції виходив із недоведення позивачами того, що спірний будинок має статус гуртожитку та фактів легального проживання позивачів у спірному будинку.

Постановою суду апеляційної інстанції апеляційні скарги позивачів задоволено, рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове рішення, яким позов задоволено частково: 1) визнано протиправною бездіяльність Мінекономрозвитку щодо неприйняття рішення про передачу спірного будинку до комунальної власності; 2) зобов`язано ФДМУ прийняти рішення про безоплатну передачу до комунальної власності територіальної громади міста Одеси об`єкта державного житлового фонду разом із об`єктами інженерної інфраструктури, що обслуговують цей будинок; 3) зобов`язано Одеську МР та виконавчий комітет Одеської МР вжити заходи, передбачені приписами пункту 51 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статями 4-1, 6, 7 Закону України «Про передачу об`єктів права державної та комунальної власності», направлені на виконання вимог чинного законодавства щодо прийняття у комунальну власність житлового будинку (гуртожитку).

Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що на час звернення до суду всі повноваження щодо розпорядження спірним гуртожитком отримало Мінекономрозвитку, а отже позивачі в цій частині позовних вимог правильно визначили у якості відповідача Мінекономрозвитку, оскільки, враховуючи особливість процедури правонаступництва в адміністративних справах, саме воно є правонаступником Міністерства аграрної політики та продовольства України у спірних правовідносинах. Також суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що протиправною бездіяльністю відповідачів порушено права позивачів на приватизацію державного житлового фонду.

Верховний Суд погодився з таким висновком суду апеляційної інстанції та залишив касаційну скаргу відповідачів без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції – без змін.

Суд врахував, що відповідно до статті 47 Конституції України кожен має право на житло. Громадянам, які потребують соціального захисту, житло надається державою та органами місцевого самоврядування безоплатно або за доступну для них плату відповідно до закону.

Аналогічне право закріплене статтею 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та статтею 17 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права.

При цьому відповідно до висновків Конституційного Суду України, викладених у рішенні від 10 червня 2010 року № 15-рп/2010 у справі за конституційним зверненням громадянки щодо офіційного тлумачення положення пункту 5 статті 5 Закону України «Про приватизацію державного житлового фонду» (справа про безоплатну приватизацію житла), одним із конституційних прав громадян є право на житло. Гарантіями здійснення цього права є обов`язок створення державою умов, за яких кожний громадянин матиме змогу побудувати житло, придбати його у власність або взяти в оренду; надання державою та органами місцевого самоврядування відповідно до закону житла безоплатно або за доступну плату (частини перша, друга статті 47 Конституція України).

З урахуванням вищезазначеного, а також положень Закону України «Про приватизацію державного житлового фонду», статей 1, 3, 7, 11 Закону України «Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків», статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Верховний Суд зазначив, що житлові права позивачів тривалий час не можуть бути реалізовані через протиправну бездіяльність зі сторони відповідачів, зокрема: неприйняття рішення про передачу об`єкта з державної до комунальної власності (Мінекономрозвитку та згодом - ФДМУ), ненадання згоди на прийняття гуртожитку у комунальну власність та нездійснення інших заходів, спрямованих на виконання вимог чинного законодавства щодо прийняття у комунальну власність житлового будинку (гуртожитку) (Одеська МР та виконком Одеської МР). У зв’язку з цим Верховний Суд погодився з тим, що обраний судом апеляційної інстанції спосіб судового захисту порушених прав позивачів є найбільш ефективним та таким, що спрямований на захист житлових прав позивачів.

Суд також врахував, що у позивачів виникли "легітимні очікування" на реалізацію свого права щодо приватизації гуртожитку. Відповідно до прецедентної практики Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) «легітимні очікування» визнаються невід`ємним складовим принципу юридичної визначеності, що корелює з такими принципами, як законність та пропорційність, та означає, що особа може обґрунтовано розраховувати на реалізацію певного права або вимоги за умови, що вони мають достатнє правове підґрунтя; легітимні очікування є предметом захисту в аспекті концепції майна, визначеного ст. 1 Першого протоколу до Конвенції; до легітимних очікувань ЄСПЛ відносить права та вимоги, що виникають на підставі достатнього правового підґрунтя, включаючи вимоги стосовно того, що певна правова норма буде застосована судами у передбачуваному порядку.

На цій підставі Верховним Судом сформульовано висновок про те, що ухвалення остаточного рішення, спрямованого на забезпечення права особи на житло, є результатом певної правової процедури. Вчинення дій суб`єктами владних повноважень у межах цієї процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання особою житла. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим. При цьому органи місцевого самоврядування - відповідні ради та виконавчі комітети у зазначеній процедурі також мають здійснити певні дії, спрямовані на прийняття відповідного об`єкта нерухомого майна до комунальної власності з подальшою передачею у визначених законом випадках у власність фізичних осіб.

Постанова Верховного Суду від 18 травня 2021 року у справі № 420/6019/19

2.

Верховний Суд розглянув справу про визнання протиправною бездіяльності виконавчого органу міської ради щодо нездійснення повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного контролю

Верховний Суд розглянув у касаційному порядку адміністративну справу за позовом фізичної особи до Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, Державна інспекція містобудування України, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання до вчинення дій.

Суть цієї справи полягає у тому, що з метою з`ясування обставин та перевірки законності здійснення капітальної реконструкції житлового будинку, що межує з будинком позивача, останній звертався із заявами до Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради. У відповідь відповідач зазначив про відсутність правових підстав для проведення позапланових перевірок з питань дотримання вимог містобудівного законодавства у зв`язку з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України № 219 від 13 березня 2020 року «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду».

Вважаючи відмову позивача у проведенні перевірки протиправною та такою, що порушує права позивача, останній звернувся до суду з адміністративним позовом.

Суд першої інстанції позов задовольнив, мотивуючи рішення тим, що відповідач належним чином не виконує функцій та заходів державного реагування (контролю) в межах компетенції, визначеної Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», та не вчиняє усіх дій для усунення порушень містобудівних умов та обмежень забудови, усунення порушень пожежних, санітарних та екологічних норм, в т. ч. при здійсненні самочинного будівництва (капітальної реконструкції) житлового будинку за вказаною адресою, яке несе загрозу життю та здоров`ю позивача та членам його сім`ї, заподіює йому матеріальних втрат.

Постановою суду апеляційної інстанції апеляційну скаргу відповідача задоволено, рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову відмовлено.

Ухвалюючи рішення про задоволення апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповіді на звернення позивача щодо неможливості проведення заходів перевірки є обґрунтованими та узгоджуються з тим, що здійснення державного архітектурно-будівельного контролю можливо лише після початку функціонування Державної інспекції містобудування України.

Однак Верховний Суд підтримав висновки суду першої інстанції, касаційну скаргу позивача задовольнив, постанову суду апеляційної інстанції скасував, а рішення суду першої інстанції залишив у силі.

Суд на підставі аналізу положень статей 7, 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дійшов висновку про те, що органом, уповноваженим здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль на території населених пунктів щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними (СС1) та середніми (СС2) наслідками, є, зокрема, виконавчий орган з питань державного архітектурно-будівельного контролю міської ради населеного пункту, який є адміністративним центрами області. У разі, якщо виконкомом відповідної міської ради такий орган не утворюється, то функції щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю покладаються на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Оскільки судами попередніх інстанцій було встановлено, що при виконавчому комітеті Івано-Франківської міської ради утворено Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради, яке наділене відповідними повноваженнями у сфері державного архітектурно-будівельного контролю, Верховний Суд зазначив, що правильним є висновок суду першої інстанції про те, що посилання відповідача на відсутність правових підстав для проведення позапланових перевірок з питань дотримання вимог містобудівного законодавства є необґрунтованим.

Суд також врахував, що для захисту своїх порушених інтересів позивач обрав позасудовий порядок, який передбачений частинами другою та третьою статті 17 ЦК України. У випадках, встановлених Конституцією України та законом, особа має право звернутися за захистом цивільного права та інтересу до органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування. Орган державної влади, орган влади Автономної Республіки Крим або орган місцевого самоврядування здійснюють захист цивільних прав та інтересів у межах, на підставах та у спосіб, що встановлені Конституцією України та законом. Рішення, прийняте зазначеними органами щодо захисту цивільних прав та інтересів, не є перешкодою для звернення за їх захистом до суду.

Позасудовий порядок захисту порушених прав та законних інтересів може бути ефективним, якщо відповідні органи державної влади або місцевого самоврядування діють добросовісно, належно та відповідно до закону.

У разі невиконання органом державного архітектурно-будівельного контролю його повноваження, передбаченого законом, особа, яка вважає, що така бездіяльність порушує її права або законні інтереси, має право звернутися до цього органу та вимагати вчинення відповідних дій. У разі відмови у задоволенні таких вимог, бездіяльність може бути оскаржено до суду.

Вирішуючи такий публічно-правовий спір, адміністративний суд перевіряє оскаржувану бездіяльність на предмет її відповідності вимогам частини другої статті 2 КАС України, а у разі встановлення протиправності такої бездіяльності, з метою ефективного захисту прав або законних інтересів фізичних осіб, юридичних осіб зобов`язує відповідача вчинити дії, які випливають з імперативних правових норм.

З огляду на вищезазначене, Верховний Суд зробив висновок, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється Державною інспекцією містобудування України з метою дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, в т. ч. виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності. При цьому ліквідація Державної архітектурно-будівельної інспекції України та утворення на його місці нового органу - Державної інспекції містобудування України не вплинуло на виконання органами місцевого самоврядування своїх повноважень у сфері здійснення державного архітектурно-будівельного контролю щодо відповідної категорії об`єктів.

Постанова Верховного Суду від 15 липня 2021 року у справі № 300/3178/20

3.

Верховний Суд розглянув справу про зобов’язання державного реєстратора здійснити реєстрацію припинення права оренди земельної ділянки

Верховний Суд переглянув у касаційному порядку адміністративну справу за позовом фізичної особи до Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) про зобов`язання вчинити певні дії.

Суть спору полягає в тому, що державний реєстратор зареєстрував право власності позивача на земельну ділянку, проте під час такої реєстрації одночасно не скасував запис про інше речове право, а саме – право оренди земельної ділянки за юридичною особою, що виникло на підставі договору оренди, укладеного між орендарем та орендодавцем – попереднім власником земельної ділянки.

Вважаючи дії відповідача щодо непроведення державної реєстрації припинення права оренди земельної ділянки одночасно з реєстрацією права власності на цю земельну ділянку за новим власником протиправними, позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив зобов’язати відповідача зареєструвати припинення права оренди земельної ділянки.

Рішенням суду першої інстанції, залишеним без змін постановою суду апеляційної інстанції, адміністративний позов задоволено. При цьому суди виходили з того, що державний реєстратор зареєстрував право власності позивача на земельну ділянку, що підтверджується відомостями з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, однак всупереч нормам законодавства державна реєстрація припинення права оренди, яка проводиться одночасно з державною реєстрацією права власності, здійснена не була.

Верховний Суд погодився з такими висновками судів попередніх інстанцій, залишив касаційну скаргу відповідача без задоволення, а судові рішення – без змін.

Суд виходив з аналізу положень ст. 30 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та ст. 13 Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)», на підставі якого дійшов висновку про те, що у спірних правовідносинах державна реєстрація припинення права оренди на земельну ділянку має проводиться одночасно з державною реєстрацією права власності на таку ділянку.

Судом враховано, що ст. 30 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» визначена особлива процедура реєстрації права на земельну ділянку, яка перебувала в оренді як невитребуваний пай. Зокрема, передбачено, що з моменту державної реєстрації права власності на таку земельну ділянку договір оренди припиняється, а державна реєстрація припинення права оренди проводиться одночасно з державною реєстрацією права власності. При цьому, подання окремої заяви для здійснення реєстрації припинення права оренди, чинним законодавством не передбачено.

У цій справі Верховним Судом зауважено, що спірні правовідносини стосуються обов`язку державного реєстратора здійснити реєстрацію припинення права оренди одночасно з державною реєстрацією права власності на відповідну земельну ділянку. При цьому спеціальною нормою – ст. 30 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» передбачено, що така реєстрація здійснюється без подання окремої заяви.

З урахуванням вищезазначеного та в аспекті забезпечення ефективного захисту прав позивача, тобто такого, який поновлює порушене право та є адекватним наявним обставинам, Суд дійшов висновку про те, що приймаючи рішення про задоволення позовних вимог та зобов`язання відповідача здійснити реєстрацію припинення права оренди на підставі ст. 30 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та ст. 13 Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)», суди попередніх інстанцій дотримались вимог ст. 2 та ст. 245 КАС України, оскільки таке рішення відповідає завданням адміністративного судочинства.

На цій підставі Верховний Суд сформував правову позицію про те, що покладення адміністративним судами на державного реєстратора зобов`язання здійснити державну реєстрацію припинення права оренди на земельну ділянку, що виникло на підставі умов договору, не є втручанням у дискреційні повноваження такого суб`єкта владних повноважень, оскільки таке зобов`язання виникає у державного реєстратора у силу вимог ст. 30 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень». При цьому, повинні бути виконані та враховані усі умови, визначені цією статтею, а саме, проведено правомірну державну реєстрацію права власності на земельну ділянку за позивачем та у відповідному договорі повинно бути визначено, що моментом його припинення є, зокрема державна реєстрація права власності на таку земельну ділянку за особою, яка має відповідне право.

Постанова Верховного Суду від 14 вересня 2021 року у справі № 320/5007/20

4.

Верховний Суд визначив критерії ефективного способу захисту порушеного права особи в адміністративному суді

Верховний Суд переглянув у касаційному порядку адміністративну справу за позовом фізичної особи до Головного управління Держгеокадастру про визнання протиправною та скасування відмови, зобов`язання вчинити дії.

У цій справі позивач просив визнати протиправною та скасувати відмову ГУ Держгеокадастру у наданні позивачу дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2.00 гектара за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів та зобов`язати ГУ Держгеокадастру надати позивачу відповідний дозвіл.

Рішенням суду першої інстанції, залишеним без змін постановою суду апеляційної інстанції, у задоволенні адміністративного позову відмовлено, оскільки суди дійшли висновку, що відповідач, надаючи відповідь на звернення позивача, дотримався вимог Земельного кодексу України.

Проте Верховний Суд не погодився з такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій, касаційну скаргу позивача задовольнив частково, скасував судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалив нове рішення, яким позов задовольним частково, а саме: визнав протиправною відмову ГУ Держгеокадастру у наданні позивачу дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2.00 гектара за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів та зобов`язав ГУ Держгеокадастру повторно розглянути клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2.00 гектара за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів з урахуванням висновків постанови Верховного Суду; в іншій частині позову відмовив.

Суд виходив з того, що відповідно до положень статті 118 ЗК України, а також пунктів 84 та 123 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15 жовтня 2015 року № 600, за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.

З огляду на це, Суд дійшов висновку, що рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу ГУ Держгеокадастру в області.

Суд також зазначив, що відсутність належним чином оформленого рішення ГУ Держгеокадастру про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

Отже, наданий відповідачем лист, в якому ГУ Держгеокадастру повідомило позивача про те, що бажана земельна ділянка знаходиться в межах земельної ділянки, яка передана в оренду іншій особі та право користування якої не припинено у встановленому законом порядку, а тому відповідач не може надати дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки, не може сприйматися як належна відмова у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою для відведення земельної ділянки. При цьому відповідачем не зазначено жодної з підстав, передбаченої частиною сьомою статті 118 ЗК України для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.

Разом з тим, Судом враховано, що зобов`язання відповідача надати дозвіл на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може мати місце лише у випадку, якщо судом встановлено відсутність таких підстав для відмови у видачі дозволу, які передбачені законом, а саме: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів; невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів; невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проєктів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У той же час, суд не уповноважений здійснювати перевірку наявності чи відсутності усіх названих підстав у випадку, якщо відповідач цього не здійснив, оскільки у такому разі це не входить до предмету судової перевірки.

На цій підставі Суд зазначив, що прийняття судом рішення про зобов`язання відповідача видати дозвіл на розробку проєкту землеустрою без перевірки наявності чи відсутності усіх названих підстав для відмови у видачі дозволу може бути необґрунтованим та призвести до видачі такого дозволу з порушенням закону.

Верховний Суд також сформулював висновок, відповідно до якого що ефективний спосіб захисту прав та інтересів особи в адміністративному суді має відповідати таким вимогам: забезпечувати максимально дієве поновлення порушених прав за існуючого законодавчого регулювання; бути адекватним фактичним обставинам справи; не суперечити суті позовних вимог, визначених особою, що звернулася до суду; узгоджуватися повною мірою з обов’язком суб’єкта владних повноважень діяти виключно у межах, порядку та способу, передбаченого законом.

Постанова Верховного Суду від 23 грудня 2021 року у справі № 480/4737/

5.

ВС визначив критерії ефективного захисту порушених прав позивача під час розгляду справи про держреєстрацію прав та їх обтяжень

Державний реєстратор районної державної адміністрації вніс до Єдиного реєстру заборон відчуження об’єктів нерухомого майна запис про обтяження всього нерухомого майна, належного громадянинові, вказавши, що підставою для цього стала ухвала районного суду міста. Однак громадянин на своє звернення до суду про надання копії цієї ухвали отримав відповідь про те, що у провадженні суду відповідна справа не перебувала і така ухвала не приймалася. Громадянин оскаржив до суду дії державного реєстратора РДА, просив скасувати рішення і державну реєстрацію обтяжень у вигляді арешту та заборони відчуження на все нерухоме майно.

Суди першої та апеляційної інстанцій позов задовольнили частково: визнали протиправними дії державного реєстратора щодо державної реєстрації обтяження у вигляді арешту та заборони відчуження на нерухоме майно – садовий будинок, належний позивачеві; визнали протиправним та скасували рішення державного реєстратора саме щодо державної реєстрації обтяження у вигляді арешту та заборони відчуження на садовий будинок, скасували й державну реєстрацію обтяження у вигляді арешту та заборони відчуження на садовий будинок. Суди частково задовольнили позовні вимоги, оскільки доказів обтяження іншого майна позивача, крім садового будинку, судам не було надано, а також у матеріалах справи немає відомостей з реєстрів про обтяження іншого майна позивача. Тому суди дійшли висновку, що права позивача стосовно іншого нерухомого майна не порушені.

Однак державний реєстратор відмовився скасувати арешт на садовий будинок на виконання судового рішення в цій справі, мотивуючи тим, що це виконати неможливо, оскільки рішення не відповідає фактичному запису: реєстрація обтяження «на все майно».

У зв’язку з цим позивач звернувся з касаційною скаргою, вважаючи рішення судів попередніх інстанцій про часткове задоволення позовних вимог безпідставними, зокрема, з огляду на те, що на момент внесення запису про арешт його майна запису про право власності на садовий будинок не існувало, тому оскаржуваний реєстраційний запис сформульовано «на все майно».

Суд встановив, що суди попередніх інстанцій обрали неефективний спосіб захисту прав позивача з огляду на приписи ч. 2 ст. 5 та ч. 2 ст. 245 КАС України, у яких вказано, що поновлення порушених прав суд може здійснювати у такий спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб’єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

Верховний Суд вказав на необґрунтованість висновків судів про те, що задоволення позову в частині скасування рішення державного реєстратора про накладення арешту «на все майно» суперечитиме вимогам абз. 3 ч. 3 ст. 26 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», відповідно до якої за рішенням суду можуть бути скасовані рішення державного реєстратора про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, а також державна реєстрація речових прав з одночасним визнанням, зміною чи припиненням речових прав, обтяжень речових прав, зареєстрованих відповідно до законодавства (за наявності таких прав).

Суд зауважив, що у цій справі позивач не просить вилучити або скасувати відомості про речові права, обтяження речових прав, внесені до Державного реєстру прав, а наполягає на визнанні протиправним та скасуванні конкретного рішення державного реєстратора – про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, у якому застосовано формулювання «на все майно», та скасування державної реєстрації обтяження «всього майна».

Тож Верховний Суд дійшов висновку, що для забезпечення ефективного поновлення у правах позивача у справах про державну реєстрацію речових прав та їх обтяжень, з урахуванням положень абз. 3 ч. 3 ст. 26 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», в судовому рішенні про скасування рішення державного реєстратора має бути чітко зазначено, яке саме рішення державного реєстратора слід скасувати, та одночасно визначено правові наслідки скасування такого рішення шляхом визнання, зміни чи припинення речових прав або обтяжень речових прав.

Ефективний спосіб захисту прав та інтересів особи в адміністративному суді має відповідати таким вимогам: забезпечувати максимально дієве поновлення порушених прав за існуючого законодавчого регулювання; бути адекватним фактичним обставинам справи; не суперечити суті позовних вимог, визначених особою, що звернулася до суду; узгоджуватися повною мірою з обов’язком суб’єкта владних повноважень діяти виключно у межах, порядку та способу, передбачених законом.

Постанова Верховного Суду від 8 лютого 2022 року у справі № 160/6762/21

6.

Позиція КАС ВС щодо сплати судового збору за звернення із заявою про встановлення контролю за виконанням судового рішення

Представник позивача оскаржив до Верховного Суду ухвалу суду апеляційної інстанції про повернення апеляційної скарги. Повертаючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що скаржник у встановлений судом у попередній ухвалі строк не усунув недоліки апеляційної скарги шляхом надання до суду документу про сплату судового збору чи доказів наявності пільг по його сплаті.

В обґрунтування касаційної скарги скаржник, зокрема, зазначив, що Законом України «Про судовий збір» не передбачено вимоги щодо сплати судового збору за звернення із заявою в порядку ст. 382 КАС України (щодо встановлення судового контролю за виконанням судового рішення).

Верховний Суд не погодився з висновком суду апеляційної інстанції про повернення апеляційної скарги, касаційну скаргу представника позивача задовольнив, ухвалу суду апеляційної інстанції скасував та направив справу до цього суду для продовження розгляду.

Суд зазначив, що вимоги щодо форми та змісту апеляційної скарги встановлені ст. 296 КАС України, а розміри ставок судового збору стосовно документів, за подання яких справляється судовий збір визначені ст. 4 Закону України «Про судовий збір».

Суд врахував, що зі змісту ст. 4 зазначеного Закону, вбачається, що розміри ставок судового збору залежать від характеристики об’єкта справляння – позовна заява, скарга чи інша заява (у деяких випадках – у поєднанні з характеристикою суб’єкта, який звертається до суду), однак, приписами цієї статті не передбачено ставки судового збору за звернення із заявою про встановлення контролю за виконанням судового рішення.

З огляду на це, Суд дійшов висновку, що за відсутності законодавчо встановлених ставок судового збору за звернення до суду із заявою про встановлення контролю за виконанням судового рішення, на позивача не поширюється обов’язок сплати судового збору за звернення до суду з такою заявою, а тому, відповідно, і з апеляційною скаргою на ухвалу суду першої інстанції, прийнятої за результатами її розгляду.

Верховний Суд нагадав, що особа, яка отримала на свою користь судове рішення, враховуючи конституційний принцип стосовно обов’язковості судового рішення, закріплений у п. 9 ч. 1 ст. 129-1 Основного Закону України звільняється від сплати судового збору за зверненням до суду з вимогою забезпечити виконання судового рішення (встановлення судового контролю), яке набрало законної сили, якщо законом прямо не встановлено обов’язок сплати такого збору.

При цьому, одним зі складових елементів вимоги щодо ефективного правосуддя є обов’язковість виконання судового рішення, що виражається, головним чином, у тому, що державні органи зобов’язані поважати судові рішення і якнайшвидше реалізувати їх «ex-officio» (в силу своєї посади та визначених законом повноважень); виконання рішення повинно бути справедливим, швидким, ефективним і пропорційним; для цього мають бути забезпечені необхідні кошти та чіткі правові норми, що визначають доступні ресурси, відповідальні органи та механізми повного виконання судового рішення, яке набрало законної сили.

Постанова Верховного Суду від 5 травня 2022 року у справі № 520/9769/19

7.

КАС ВС вирішив питання про права, свободи та інтереси особи, яка не брала участі в справі

Киянин, який не брав участі як сторона у справі щодо перспективної забудови території в м. Києві, але був переконаний, що суд першої інстанції ухвалив рішення, яке зачіпає його права, свободи та інтереси, оскаржив це рішення до апеляційного адміністративного суду. Але цей суд закрив провадження за скаргою, мотивуючи тим, що заявник не довів, що порушено його права та інтереси, а також роз’яснив, що оскаржуваним рішенням суду першої інстанції виключно надавалася оцінка правомірності індивідуальних актів суб’єкта владних повноважень, що стосується прав забудовника (позивача). Киянин не погодився з такою позицією апеляційного суду і звернувся до касаційної інстанції.

Предметом розгляду в судовій справі, до участі в якій хотів долучитися киянин, були позовні вимоги забудовника про визнання протиправним і скасування рішення Департаменту містобудування та архітектури Київської міської державної адміністрації про відмову в наданні містобудівних умов та обмежень для проєктування та будівництва житлово-офісно-торговельного комплексу з готелем і паркінгом через невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації. Суди першої та апеляційної інстанцій позов забудовника задовольнили: скасували відмову відповідача та зобов’язали його скласти й надати позивачеві містобудівні умови та обмеження.

Ці рішення киянин і оскаржив до апеляційного суду, пояснивши, що є мешканцем будинку, який безпосередньо зазнає впливу від будівництва, і переконаний, що реалізація такого проєкту без відповідності вимогам нормативних документів та Генеральному плану м. Києва впливатиме на геологічний стан суміжних земельних ділянок, посилить навантаження на інженерні мережі, збільшить транспортний рух на прилеглі вулиці. Крім цього, земельна ділянка перспективної забудови є зоною охоронюваного ландшафту, тож внаслідок видачі позивачеві містобудівних умов та обмежень порушуються його права на охорону культурної спадщини.

Верховний Суд погодився з позицією скаржника, скасував ухвалу апеляційного суду про закриття провадження за його скаргою, повернув справу для продовження розгляду.

Ухвалюючи таке рішення, Суд виходив з положень частин 1 та 4 ст. 293 КАС України, відповідно до яких учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов’язки, мають право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції.

На підставі аналізу статей 1, 17, 29, 26, 31 та 33 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» Верховний Суд зазначив, що видача містобудівних умов та обмежень безпосередньо впливає на інтереси відповідної територіальної громади, а тому судове рішення, яким зобов’язано надати містобудівні умови та обмеження для будівництва, експлуатації та обслуговування багатофункціонального комплексу, є таким, що вирішує питання про інтереси скаржника як мешканця будинку, розташованого на суміжній з будівництвом території.

З огляду на це Суд дійшов висновку, що факт невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівній документації на місцевому рівні очевидно створює загрозу суспільним (загальним) інтересам, оскільки це може завдати шкоди інтересам значної (необмеженої) кількості осіб, які будуть позбавлені (обмежені) умов відпочинку, занять фізкультурою з метою оздоровлення, дитячих ігор та розваг у межах прибудинкової території під наглядом її мешканців, створить перешкоди у сфері паркування та, відповідно, підвищить небезпеку виникнення дорожньо-транспортних пригод і може призвести до несприятливих наслідків завдання непоправної шкоди здоров’ю та життю людини.

Також Верховний Суд сформулював правову позицію про те, що адміністративні суди, у випадку необхідності перевірки дотримання суб’єктами владних повноважень гарантованих особі прав, зокрема наданих статтями 13, 23, 50, 54 Конституції України, у правовідносинах, пов’язаних із благоустроєм населених пунктів, плануванням та забудовою території, повинні застосовувати широке тлумачення поняття «охоронюваний інтерес». За загальним правилом, такий інтерес включає і захист права на безпечне для життя та здоров’я довкілля, створення умов для комфортного й безпечного проживання на території відповідного населеного пункту.

Постанова Верховного Суду від 18 травня 2022 року у справі № 826/12131/17

8.

Верховний Суд визначив поняття «ефективне правосуддя» та вказав на обов’язок суб’єкта владних повноважень поновлювати порушені права особи без звернення такої особи до адміністративного суду

Верховний Суд переглянув у касаційному порядку адміністративну справу за позовом фізичної особи до Міністерства внутрішніх справ України, третя особа – Головне управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області про визнання дій протиправними.

У цій справі позивач оскаржував дії відповідача щодо відмови у призначенні та виплаті йому одноразової грошової допомоги в розмірі 150-кратного прожиткового мінімуму, встановленого законом для працездатних осіб на дату встановлення інвалідності відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 850 та просив зобов`язати відповідача прийняти рішення про таке призначення та скерувати його до ГУ МВС України для здійснення виплати.

Суд першої інстанцій у задоволенні позову відмовив, виходячи з того, що правова природа спірних правовідносин вказує на наявність у КАС України спеціальних норм, спрямованих на забезпечення належного виконання судового рішення, що виключає можливість застосування загального судового порядку захисту прав та інтересів стягувача шляхом подання позову. При цьому суд встановив, що юридичну оцінку спірним правовідносинам щодо права позивача на прийняття рішення про виплату одноразової грошової допомоги відповідачем уже надавалася судом у іншій справі, а тому, у разі наявності ознак протиправності рішень, дій чи бездіяльності відповідача – суб`єкта владних повноважень, вчинених (допущених) ним при виконанні судового рішення в адміністративній справі, до адміністративного суду слід подавати відповідну заяву, а не новий адміністративний позов.

Постановою суду апеляційної інстанції апеляційну скаргу позивача задоволено, рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове рішення про задоволення позову. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що зміст спірних правовідносин, за результатами розгляду яких ухвалено судове рішення в іншій адміністративній справі, полягав у тому, що відповідачем у першому випадку повернуто заяву позивача та документи без розгляду та без прийняття жодного фактичного рішення, з якого вбачалось визначені законодавством підстави для відмови позивачу у призначенні названої допомоги. Водночас, у цій справі МВС України в особі Департаменту фінансової облікової політики МВС України розглянуто подану заяву та документи позивача по суті та за наслідками розгляду відмовлено у призначенні позивачу одноразової грошової допомоги, тому, за висновком суду апеляційної інстанції, зміст спірних правовідносин вийшов за межі судового контролю в іншій адміністративній справі, що дає право позивачу звернутися з новим адміністративним позовом.

По суті спірних правовідносин суд апеляційної інстанції, вирішуючи питання про найбільш ефективний спосіб захисту порушеного права позивача, керуючись положеннями статей 5 та 245 КАС України, дійшов висновку, що оскільки відповідач неодноразово вчиняв протиправні дії щодо призначення одноразової грошової допомоги у зв`язку із встановленням позивачу інвалідності, що підтверджено судовим рішенням у іншій адміністративній справі, яке набрало законної сили, та позивачем виконано всі умови, визначені законом, для затвердження МВС України висновку щодо призначення одноразової допомоги, то за таких обставин наявні підстави для задоволення позову у визначений позивачем спосіб, а саме – про зобов`язання відповідача прийняти рішення про призначення йому одноразової грошової допомоги у зв`язку із встановленням ІІІ групи інвалідності внаслідок захворювання, пов`язаного з проходженням служби в органах внутрішніх справ відповідно до Порядку № 850.

Верховний Суд погодився з такими висновками суду апеляційної інстанції, касаційну скаргу МВС України залишив без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції – без змін.

Суд виходив, зокрема, з аналізу положень статті 245 КАС України, на підставі якого дійшов висновку, що адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб`єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи; перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.

Верховний Суд також звернув увагу, що Конституційний Суд України в своєму рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив про те, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13). При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Так само, в Указі Президента України № 231/2021 «Про Стратегію розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021- 2023 роки», незалежне та неупереджене правосуддя є запорукою сталого розвитку суспільства і держави, гарантією додержання прав і свобод людини та громадянина, прав та законних інтересів юридичних осіб, інтересів держави, зростання добробуту та якості життя, створення привабливого інвестиційного клімату, своєчасного, ефективного і справедливого вирішення правових спорів на засадах верховенства права.

Крім того, Суд наголосив, що засада ефективності захисту прав та інтересів особи в адміністративному судочинстві знайшла своє безпосереднє закріплення у таких положеннях КАС України: частинах першій та другій статті 2 (завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень; у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, розсудливо); частині другій статті 5 (захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень); абзаці 2 частини другої статті 9 (суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень); частині четвертій статті 242 (судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень).

Враховуючи вищенаведене, Верховний Суд сформулював правовий висновок про те, що ефективно працююча система суб`єктів владних повноважень (головним чином, органів виконавчої гілки влади та органів місцевого самоврядування) є тим механізмом, який ефективно захищає права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, що мінімізує можливість виникнення спорів у публічно-правовій сфері та, відповідно, робить непотрібним звернення до адміністративного суду; частина друга статті 2 КАС України орієнтує відповідачів (суб`єктів владних повноважень) забезпечувати ефективний захист та зобов`язує, у разі порушення таких прав, свобод чи інтересів, поновити їх до моменту ініціювання особою судового провадження. При цьому ефективність судового захисту прав та інтересів особи в адміністративному судочинстві включає ефективність розгляду та вирішення справи, ефективність способу захисту, ефективність судового рішення та ефективність його виконання; всі ці складові можна охопити єдиним терміном «ефективне правосуддя», що виступає еталоном для оцінки судової гілки влади та є запорукою довіри до неї з боку громадян, а також інших суб`єктів. Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Постанова Верховного Суду від 22 вересня 2022 року у справі № 380/12913/21

9.

Верховний Суд визначив, у яких випадках спір про повернення коштів, сплачених за претензією про шкоду завдану навколишньому середовищу, належить розглядати у порядку адміністративного судочинства

Верховний Суд переглянув у касаційному порядку адміністративну справу за позовом компанії до Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), за участю третіх осіб: Товариства з обмеженою відповідальністю, Управління Державної казначейської служби України у м. Одесі Одеської області про визнання протиправними дій, скасування рішення та стягнення коштів.

Суть спірних правовідносин у цій справі полягала у тому, що Держекоінспекцією за наслідком відбору проб води та вимірювань показників складу та властивостей проб води позивачу було виставлено претензію з розрахунком завданих збитків внаслідок скиду з судна забрудненої води з перевищенням нормативів гранично допустимих концентрацій завислих речовин, заліза та нафтопродуктів. Разом із претензією відповідачем було встановлено заборону на вихід морського судна позивача з порту до сплати коштів за вказаною претензією. Для уникнення затримки судна позивачем через свого морського агента було сплачено суму коштів на виконання претензії. У подальшому, не погоджуючись з діями та рішеннями відповідача щодо нарахування збитків та пред’явлення претензії позивачу, а також для повернення необґрунтовано сплачених, на думку позивача, коштів за претензією, компанія судновласника звернулася з позовом до суду.

Судами першої та апеляційної інстанцій позов задоволено, а саме: визнано протиправними дії Держекоінспекції щодо розрахунку збитків та пред`явлення претензії; визнано протиправним та скасовано рішення Держекоінспекції про заборону на вихід судна з морського порту та стягнуто на користь позивача за рахунок Державного бюджету грошові кошти в розмірі збитків, визначених у претензії.

Звертаючись до Верховного Суду з касаційною скаргою, Держекоінспекція наголосила, що спір між сторонами не відноситься до юрисдикції адміністративних судів, оскільки підставою для виникнення спірних правовідносин стала виключно господарська діяльність позивача, провадження якої, на думку скаржника, завдає шкоди навколишньому природному середовищу. Скаржник також зазначив, що претензії про добровільну сплату шкоди складаються з метою досудового врегулювання спору та самі по собі не встановлюють обов`язків, тобто, претензія не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні статті 17 КАС України.

Проте Верховний Суд не погодився з такими доводами касаційної скарги, залишив її без задоволення, а судові рішення – без змін.

На підставі аналізу положень статті 20 ГПК України Суд дійшов висновку, що до юрисдикції господарських судів не належить розгляд справ про оскарження актів (рішень) суб`єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, у сфері організації та здійснення господарської діяльності. Такі спори відповідно до положень статті 19 КАС України належать до юрисдикції адміністративних судів.

Судом встановлено, що у справі, яка розглядається, предметом оскарження є рішення та дії Держекоінспекції у сфері здійснення контролю за охороною навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів; сторонами цього спору є компанія - суб`єкт господарювання та Держекоінспекція як суб`єкт владних повноважень, а тому за суб`єктним складом, предметом оскарження та суттю спірних правовідносин спір, що виник у цій справі, є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.

Верховний Суд також звернув увагу на те, що у цій справі сплата компанією судновласника коштів за пред’явленою відповідачем претензію здійснена вимушено з огляду на обмеження його господарської діяльності внаслідок неправомірних, на думку позивача, дій Держекоінспекції, а тому суди правильно розглянули цю справу у порядку адміністративного судочинства, перевірили правомірність нарахованої суми коштів за претензією та правомірність рішення відповідача про заборону виходу судна з морського порту.

Оскільки судами попередніх інстанцій встановлено, що морським агентом позивача здійснено оплату коштів за претензією, що підтверджується відповідним платіжним дорученням, та з огляду на встановлення протиправності нарахування цієї суми, Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій, що ефективним способом захисту прав позивача у цьому публічно-правовому спорі є стягнення на користь компанії за рахунок Державного бюджету України грошових коштів у відповідному розмірі.

З цього приводу Суд звернув увагу, що у пункті 2.1 Звіту про верховенство права 2020 року «Верховенство права в Європейському Союзі» (COM/2020/580) зазначено, що ефективні системи правосуддя необхідні для підтримання верховенства права; незалежність, якість та ефективність – це визначені параметри ефективної системи правосуддя, незалежно від моделі національної правової системи та традиції, в якій вона закріплена; хоча організація правосуддя в державах-членах належить до компетенції держав-членів, коли вони здійснюють цю компетенцію, держави-члени повинні забезпечити, щоб їх національні системи правосуддя забезпечували ефективний судовий захист; ефективні системи правосуддя також є основою взаємної довіри, яка є підґрунтям спільного простору свободи, справедливості та безпеки, сприятливе для інвестицій середовище, стійкість довгострокового зростання.

На цій підставі Верховний Суд сформулював правовий висновок, відповідно до якого спори про оскарження рішень та дій Держекоінспекції, прийнятих та вчинених на виконання цим органом своїх владних управлінських функцій щодо здійснення контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, включаючи дії та рішення, що стосуються нарахування суми збитків, завданих навколишньому природному середовищу, та пред’явлення претензії про сплату цих збитків є публічно-правовим спором.

У спорах про повернення за рахунок Державного бюджету сплачених за такою претензією коштів, якщо є підстави вважати, що така сплата здійснена вимушено внаслідок неправомірних дій та рішень суб’єкта владних повноважень, на виконання завдань адміністративного судочинства, визначених статтею 2 КАС України, для забезпечення ефективного захисту порушених прав суб’єкта приватного права, суди повинні перевірити правомірність нарахованої суми коштів за претензією, надати правову оцінку діям та рішенням суб’єкта владних повноважень та вирішити спір по суті.

Постанова Верховного Суду від 29 листопада 2022 року у справі № 420/2429/20

10.

Право жителя територіальної громади на оскарження до адміністративного суду рішення органу місцевого самоврядування про розпорядження майном: позиція Верховного Суду

Верховний Суд розглянув у касаційному порядку адміністративну справу за позовом фізичних осіб до селищної ради, третя особа: обласна рада, про визнання протиправним та скасування рішення селищної ради про передачу водолікувального і термального комплексів обласній раді для подальшого використання комунальним підприємством.

Судом першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, у задоволені позову відмовлено, оскільки суди дійшли висновку, що спірне рішення ніяким чином не впливає на права чи обов`язки позивачів, не спричиняє негативних наслідків на можливість реалізації прав чи законних інтересів позивачів майнового, екологічного чи будь-якого іншого характеру.

Однак, Верховний Суд не погодився з такими висновками судів попередніх інстанцій, частково задовольнив касаційну скаргу позивача, скасував рішення судів попередніх інстанцій та направив справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Суд на підставі аналізу положень статті 55 Конституції України, статей 2, 4, 5 та 160 КАС України та з урахуванням судової практики Верховного Суду зробив висновок, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду; порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Суд також врахував, що поняття «юридичного спору» має тлумачитися широко, виходячи з підходу Європейського суду з прав людини до тлумачення поняття «спір про право» (пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод).

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного порушеного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача (ефективний захист).

У цій справі в обґрунтування порушення своїх прав та законних інтересів позивачами зазначено, що таке порушення має місце у зв`язку з тим, що внаслідок прийняття селищною радою спірного рішення може бути заподіяно шкоди економічному добробуту територіальної громади, жителями якої є позивачі, оскільки передача об`єкта призведе до зменшення доходів місцевого бюджету з огляду на перехід об`єктів до відання обласної ради, а також може бути завдано шкоди іншим інтересам громади, що виражається в обмеженні доступу жителів до послуг, що надаються санаторно-курортним закладом, порушені трудових прав тощо. До того ж позивачі стверджували, що спірне рішення було прийняте без урахування думки жителів громади, зокрема, без проведення громадських слухань та, як наслідок, без надання можливості висловити представникам громади свої заперечення.

З огляду на таке обґрунтування та виходячи з положень пункту 30 частини першої статті 26 та статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Суд дійшов висновку, що спірне рішення селищної ради про передачу майна має конкретно виражені правові наслідки для територіальної громади та її жителів, пов`язані з переходом права власності на відповідні об`єкти санаторно-лікувального комплексу, а тому, у разі підтвердження неправомірності прийняття селищною радою такого рішення, права та інтереси територіальної громади мають бути захищені судом.

Верховний Суд також врахував Рекомендацію № R(87)16 Комітету міністрів Ради Європи щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб (прийнято Комітетом міністрів 17 вересня 1987 року; Recommendation № R(87)16 of the Committee of ministers to member states on administrative procedures affecting a large number of persons), що визначає такі принципи прийняття адміністративних актів, що мають вплив на велику кількість осіб, зокрема:

- пропозиція прийняття відповідного акта повинна бути донесена до зацікавлених осіб у доступній та відкритій формі і таким чином, щоб це забезпечувало поінформованість зацікавлених осіб про можливий вплив від прийняття акта на їх права, свободи та інтереси;

- беручи до уваги об`єкт та наслідки пропонованого адміністративного акта, статус або кількість зацікавлених осіб, компетентний орган може прийняти рішення про те, що процедура участі триватиме за однією або кількома з таких форм: a) письмові спостереження; b) приватні чи публічні слухання; c) представництво в дорадчому органі компетентного органу;

- адміністративний акт повинен бути доведений до відома громадськості та відповідне повідомлення повинно містити інформацію про основні висновки, що випливають із процедури прийняття акта; мотиви прийняття адміністративного акта; інформацію про способи заперечення проти прийняття адміністративного акта та строк, протягом якого вони повинні бути використаним.

Крім того, Рекомендація № R(87)16 визначає, що адміністративний акт, що має вплив на велику кількість осіб, повинен обов`язково підлягати судовому контролю, який здійснюється з належним урахуванням прав та інтересів зацікавлених осіб, зокрема, шляхом забезпечення участі представників таких осіб у судовому розгляді справи, її апеляційному перегляді, та повідомленням про розгляд справи шляхом публічного оголошення.

На цій підставі Верховний Суд сформулював правовий висновок, відповідно до якого кожна сільська, селищна та міська рада є підзвітною, підконтрольною та відповідальною перед територіальною громадою (її владні повноваження є вторинними, оскільки походять від влади народу - жителів відповідної територіальної громади, які обрали відповідні представницькі органи); під час прийняття будь-яких рішень орган місцевого самоврядування має керуватися та діяти, головним чином, в інтересах жителів територіальної громади, а тому прийняття рішення всупереч інтересам громади та вимог законодавства може бути підставою для його оскарження будь-яким жителем відповідної територіальної громади до адміністративного суду; органи місцевого самоврядування, гарантуючи, у першу чергу, дотримання принципів законності та транспарентності (прозорості) у своїй діяльності, повинні бути зацікавленими у тому, щоб підтримувати ініціативу щодо здійснення контролю за їх діяльність з боку адміністративного суду, збільшуючи довіру до своєї діяльності та прийнятих рішень.

Постанова Верховного Суду від 14 березня 2023 року у справі № 140/13065/21

11.

Верховний Суд визначив ефективний спосіб судового захисту порушеного права особи на розробку проекту технічної документації на встановлення меж земельної ділянки

Верховний Суд переглянув у касаційному порядку справу за позовом Приватного підприємства до Міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

У цій справі підприємство, звертаючись із зазначеним позовом до суду, просило визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо нерозгляду його заяви про погодження меж земельної ділянки та зобов`язати міськраду розглянути відповідну заяву позивача і прийняти на пленарному засіданні ради рішення про погодження меж земельної ділянки для обслуговування приміщення, яке належить підприємству на праві приватної власності.

Позивач вважав, що саме відмова міськради як власника земельної ділянки, на якій розміщено об’єкт нерухомого майна, у погодженні меж земельної ділянки у процесі розробки проекту технічної документації щодо розподілу території з метою визначення земельної частки для обслуговування відповідного об’єкта, належного позивачу, унеможливлює подальший розгляд та затвердження цього проекту, з огляду на що позивач обрав саме такий спосіб судового захисту.

Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанцій, адміністративний позов задовольнив частково: визнав протиправною бездіяльність міськради щодо нерозгляду в передбаченому Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» порядку заяви підприємства та зобов`язав відповідача розглянути відповідну заяву з дотриманням вимог цього Закону та з урахуванням висновків суду.

Суд виходив з наявності у міськради обов`язку у встановлений чинним законодавством строк винести заяву позивача про погодження меж земельної ділянки, на якій розташований об`єкт нерухомого майна підприємства, на розгляд сесії та ухвалити за наслідками її розгляду відповідне рішення.

Проте, Верховний Суд не погодився з такими висновками судів попередніх інстанцій, частково задовольнив касаційну скаргу міськради, скасував судові рішення та ухвалив нове рішення про відмову в задоволені позову.

Суд, на підставі аналізу положень статей 91, 106, 123 та 186 ЗК України, статей 20 та 55 Закону України «Про землеустрій», а також Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18 травня 2010 року № 376, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 16 червня 2010 року за № 391/17686, дійшов висновку, що одним із видів технічної документації із землеустрою є проект землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).

Процес встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) включає такі етапи розробки, погодження та затвердження проекту землеустрою: 1) отримання дозволу на розробку проекту землеустрою; 2) розробка проекту землеустрою; 3) погодження меж земельної ділянки із суміжними землекористувачами або землевласниками; 4) у разі необхідності погодження проекту землеустрою з органами у сфері управління земельними ресурсами та земельного кадастру; 5) затвердження проекту землеустрою на пленарному засіданні відповідної міської ради.

Зі змісту статті 12 ЗК України, статей 2, 10, 25 та 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Суд дійшов висновку, що сільська, селищна, міська рада у сфері регулювання земельних правовідносин та організації землеустрою може виступати як власник земельної ділянки, який здійснює у встановленому порядку розпорядження землями комунальної власності, у тому числі погоджує межі земельної ділянки суміжним землевласникам або землекористувачам шляхом підписання відповідного акта погодження. З іншої сторони, відповідний орган місцевого самоврядування - міська рада та її виконавчі органи у сфері землеустрою реалізують й публічно-управлінські повноваження, зокрема шляхом надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, надання погодження цього проекту та його затвердження. У першому випадку спірні правовідносини носять, головним чином, приватно-правовий характер та мають вирішуватися не адміністративними судами, а в порядку цивільного або господарського судочинства.

На цій підставі Суд зазначив, що позивач обрав неналежний спосіб захисту свого порушеного права на оформлення права користування частиною земельної ділянки, що перейшла до нього у зв`язку із набуттям права власності на частину адміністративної будівлі, оскільки обраний спосіб не передбачений положеннями законодавства та, відповідно, не призведе до ефективного поновлення порушеного права: у спірних правовідносинах міськрада не є суміжним землекористувачем, а тому не уповноважена погоджувати межі земельної ділянки.

З огляду на вищевикладене, Верховний Суд дійшов висновку, що з метою захисту порушеного права особи на розробку проекту технічної документації на встановлення меж земельної ділянки ефективним та належним може бути такий спосіб захисту як звернення до суду з позовом до суміжних землекористувачів про визначення (погодження) меж земельної ділянки, зокрема у порядку цивільного або господарського судочинства (за умови наявності спору щодо меж земельної ділянки) або з позовом до міськради про затвердження проекту землеустрою (за умови, якщо відмова від підписання акта погодження меж земельної ділянки суміжними землекористувачами є наслідком неприязних стосунків, які не мають правового значення, а не наявність спору щодо визначення меж земельної ділянки).

Постанова Верховного Суду від 28 березня 2023 року у справі № 440/6443/21

12.

Верховний Суд висловився стосовно умов відступу від принципу диспозитивності під час вирішення публічно-правових спорів з метою забезпечення ефективного захисту

Верховний Суд переглянув у касаційному порядку адміністративну справу за позовом фізичної особи до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, Головного управління Пенсійного фонду України в місті Києві про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити певні дії.

У цій справі позивач не погодився із розміром суддівської винагороди для обчислення щомісячного довічного грошового утримання судді у відставці, зазначеним у виданій ВССУ довідці, просив визнати неправомірними дії відповідача 1 щодо визначення такого розміру та, відповідно, видати довідку з належно визначеним розміром, а також зобов’язати ГУ ПФУ здійснити позивачу перерахунок розміру довічного грошового утримання та виплатити різницю за весь оскаржуваний період.

Суд першої інстанції позов задовольнив частково, зокрема визнав протиправними дії ВССУ, які полягали у відмові у видачі позивачу довідки про суддівську винагороду для перерахунку щомісячного довічного грошового утримання судді у відставці та зобов`язав ВССУ видати відповідну довідку про суддівську винагороду працюючого судді, виходячи із базового посадового окладу 50 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року; в іншій частині позовних вимог відмовлено.

Разом з тим, апеляційний адміністративний суд частково задовольнив апеляційні скарги позивача та ВССУ, скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове рішення, яким позов задовольнив частково: визнав неправомірним, визначений до виплати у виданій ВССУ довідці про суддівську винагороду для обчислення щомісячного довічного грошового утримання, розмір суддівської винагороди; в іншій частині позовних вимог відмовив.

Ухвалюючи таке судове рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що суд першої інстанції, вирішуючи цей спір, не врахував особливостей правового регулювання спірних правовідносин та залишив поза увагою факт того, що ВССУ не наділений правом видавати довідку про заробітну плату працюючих суддів Верховного Суду.

Посилаючись на приписи статті 48 КАС України, суд апеляційної інстанції зазначив, що можливість заміни неналежного відповідача може здійснюватися виключно під час розгляду справи в суді першої інстанції, а тому суд апеляційної інстанції позбавлений можливості в межах наданої йому КАС України компетенції виправити вказаний процесуальний недолік суду першої інстанції, який мав відмовити у задоволенні позовних вимог з мотивів того, що позов заявлено до неналежного позивача.

Однак, з таким висновком суду апеляційної інстанції не погодився Верховний Суд, який частково задовольняючи касаційній скарги позивача та ВССУ, скасував рішення судів попередніх інстанцій та направив справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Суд виходив зі змісту принципів змагальності та офіційного з`ясування всіх обставин у справі, закріплених у статті 9 КАС України, відповідно до якого суд визначає, які обставини входять до предмета доказування, які докази подані або мають бути подані тим чи іншим учасником справи, вживає заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, в тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи, та надає оцінку зібраним у справі доказам на предмет їх належності, допустимості, достовірності і достатності.

Принцип диспозитивності покладає на суд обов`язок вирішувати лише ті питання, про вирішення яких його просять сторони у справі (учасники спірних правовідносин); під час розгляду справи суд зв`язаний предметом і обсягом заявлених позивачем вимог.

Суд також звернув увагу, що вказаний принцип знайшов своє відображення у частині другій статті 9 КАС України, в якій вказано, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Окрім того, зазначений принцип передбачає, що особа, яка бере участь у справі, розпоряджається своїми правами щодо предмета спору на власний розсуд; формування змісту та обсягу позовних вимог є диспозитивним правом позивача.

З огляду на вищезазначене, Верховний Суд дійшов висновку, що принцип диспозитивності передбачає розгляд судом справи в межах позовних вимог і підстав позову, визначених особою, яка звернулася за захистом до суду; вихід суду за межі позовних вимог процесуальний закон допускає як виняток у разі, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, і таких вихід обґрунтований (мотивований) судом у рішенні.

Оскільки при вирішенні цього спору суди обох інстанцій вдалися до вирішення правового питання, яке не було заявлене позивачем як предмет спору, але, при цьому, не з`ясували, які обставини входять до предмета доказування у цій справі, якими доказами вони можуть підтверджуватися, чи подані відповідні докази сторонами або суд має їх витребувати з власної ініціативи, чи відповідають зібрані у справі докази критеріям належності, допустимості, достовірності і достатності, Суд вирішив повернути справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

У цій справі Верховний Суд також сформулював правовий висновок, відповідно до якого адміністративний суд, використовуючи всі надані йому процесуальним законом повноваження, з урахуванням фактичних обставин справи та положень законодавства, зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав позивача, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій з боку відповідача – суб`єкта владних повноважень; ефективний спосіб захисту повинен забезпечити негайне поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам, призводити до потрібних (бажаних) позивачу результатів (наслідків); ухвалення судами рішень, які безпосередньо не призводять до необхідних змін в обсязі прав позивача або не гарантують забезпечення можливого примусового виконання судового рішення, не відповідає змісту цього поняття. Із питанням щодо забезпечення ефективності судового захисту прав та інтересів особи в адміністративному судочинстві безпосередньо пов`язане питання щодо меж розгляду судами позовних вимог, апеляційної чи касаційної скарг, зокрема, право суду самостійно, з виходом за межі позовних вимог або вимог апеляційної чи касаційної скарг, застосовувати найбільш ефективний за даних обставин спосіб захисту прав позивача.

Постанова Верховного Суду від 13 квітня 2023 року у справі № 757/30991/18-а

Проведений аналіз практики Верховного Суду, яка сформована за останні три роки та стосується ефективності процесуальних механізмів, якими наділений адміністративний суд в аспекті реалізації конституційних прав особи, дозволяє виділити наступні узагальнюючі висновки.

Ефективно працююча система суб`єктів владних повноважень (головним чином, органів виконавчої гілки влади та органів місцевого самоврядування) є тим механізмом, який ефективно захищає права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, що мінімізує можливість виникнення спорів у публічно-правовій сфері та, відповідно, робить непотрібним звернення до адміністративного суду; частина друга статті 2 КАС України орієнтує відповідачів (суб`єктів владних повноважень) забезпечувати ефективний захист та зобов`язує, у разі порушення таких прав, свобод чи інтересів, поновити їх до моменту ініціювання особою судового провадження. При цьому ефективність судового захисту прав та інтересів особи в адміністративному судочинстві включає ефективність розгляду та вирішення справи, ефективність способу захисту, ефективність судового рішення та ефективність його виконання; всі ці складові можна охопити єдиним терміном «ефективне правосуддя», що виступає еталоном для оцінки судової гілки влади та є запорукою довіри до неї з боку громадян, а також інших суб`єктів. Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Ефективний спосіб захисту прав та інтересів особи в адміністративному суді має відповідати таким вимогам: забезпечувати максимально дієве поновлення порушених прав за існуючого законодавчого регулювання; бути адекватним фактичним обставинам справи; не суперечити суті позовних вимог, визначених особою, що звернулася до суду; узгоджуватися повною мірою з обов’язком суб’єкта владних повноважень діяти виключно у межах, порядку та способу, передбаченого законом.

Одним зі складових елементів вимоги щодо ефективного правосуддя є обов’язковість виконання судового рішення, що виражається, головним чином, у тому, що державні органи зобов’язані поважати судові рішення і якнайшвидше реалізувати їх «ex-officio» (в силу своєї посади та визначених законом повноважень); виконання рішення повинно бути справедливим, швидким, ефективним і пропорційним; для цього мають бути забезпечені необхідні кошти та чіткі правові норми, що визначають доступні ресурси, відповідальні органи та механізми повного виконання судового рішення, яке набрало законної сили.

Адміністративний суд, використовуючи всі надані йому процесуальним законом повноваження, з урахуванням фактичних обставин справи та положень законодавства, зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав позивача, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій з боку відповідача – суб`єкта владних повноважень; ефективний спосіб захисту повинен забезпечити негайне поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам, призводити до потрібних (бажаних) позивачу результатів (наслідків); ухвалення судами рішень, які безпосередньо не призводять до необхідних змін в обсязі прав позивача або не гарантують забезпечення можливого примусового виконання судового рішення, не відповідає змісту цього поняття. Із питанням щодо забезпечення ефективності судового захисту прав та інтересів особи в адміністративному судочинстві безпосередньо пов`язане питання щодо меж розгляду судами позовних вимог, апеляційної чи касаційної скарг, зокрема, право суду самостійно, з виходом за межі позовних вимог або вимог апеляційної чи касаційної скарг, застосовувати найбільш ефективний за даних обставин спосіб захисту прав позивача.