Ефективність судового рішення в адміністративному судочинстві як складова ефективного правосуддя

Анотація

Розділ ІІІ. ПРОБЛЕМИ УПРАВЛІННЯ,

АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА, АДМІНІСТРАТИВНОЇ

ДІЯЛЬНОСТІ ПРАВООХОРОННИХ ОРГАНІВ

DOI: 10.33766/2524-0323.98.145-157

УДК: 342.45

Берназюк Я. О., доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України, професор кафедри конституційного та міжнародного права Таврійського національного університету ім. В. І. Вернадського (м. Київ, Україна) e-mail: bern1979@ukr.net ORCID iD: https://orcid.org/0000-0002-2353-4836

ЕФЕКТИВНІСТЬ СУДОВОГО РІШЕННЯ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ

СУДОЧИНСТВІ ЯК СКЛАДОВА ЕФЕКТИВНОГО ПРАВОСУДДЯ

Статтю присвячено висвітленню критеріїв ефективності судового рішення в адміністративному судочинстві як складової ефективного правосуддя. На підставі аналізу законодавства, національної судової практики та практики Європейського суду з прав людини визначено критерії ефективності судового рішення в адміністративному судочинстві. Доведено, що обов’язковість виконання судового рішення виражається в тому, що державні органи зобов'язані поважати судові рішення і якнайшвидше реалізувати їх «ex-officio» (з огляду на свою посаду та власні повноваження); виконання рішення повинно бути справедливим, швидким, ефективним і пропорційним. Встановлено, що в рішеннях ЄСПЛ склалась стала практика, відповідно до якої ефективність рішень наці-

ональних судів визначається їх обґрунтованістю, зрозумілістю для учасників справ та чіткою структурованістю; у судових рішеннях має бути проведена правова оцінка доводів сторін, однак це не означає, що суди повинні давати оцінку кожному аргументу та детальну відповідь на нього; мотивованість рішення залежить від особливостей кожної справи, судової інстанції, яка постановляє рішення, та інших обставин, що характеризують індивідуальні особливості справи. Наведені додаткові аргументи на підтвердження попереднього висновку автора про те, що в адміністративному судочинстві обов’язковість виконання судового рішення має особливо важливе значення, оскільки, з огляду на завдання адміністративного судочинства щодо ефективного захисту прав, сво-

бод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень, судовий захист може вважатися ефективним лише за умови своєчасного та належного виконання судового рішення, зазвичай, боржником у яких є держава в особі її компетентних органів.

Ключові слова: ефективність, якість судового рішення, обов’язковість судового

рішення, ефективність правосуддя, адміністративне судочинство. Постановка проблеми. Однією із складових вимоги щодо ефективного захисту прав та інтересів особи, є ефективність судового рішення, тобто його відповідна якість як акта правосуддя, а також ефективність процедури його виконання як складової судового процесу.

© Берназюк Я. О., 2022

Висновок № 11 (2008) Консультативної Ради Європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи «Щодо якості судових рішень» [1] визначає, що будь-який припис, що міститься в судовому рішенні або виданий на його підставі, повинен бути викладений чіткою й недвозначною мовою, так, щоб його можна було ввести в дію, чи коли йдеться про припис зробити або сплатити щось або, навпаки, виконати; згідно з чим, такий припис має відповідати наступним основним характеристикам: а) він повинен, коли це доречно, бути сформульований таким чином, щоб його можна було втілити в життя: це означає, що рішення повинно містити резолютивну частину, у якій було б чітко, без будь-якої можливості невизначеності або непорозуміння, викладено обов’язки чи приписи, ухвалені су-

дом; нечітке рішення, яке можна тлумачити по-різному, підриває ефективність та надійність судового процесу; б) припис також має бути таким, щоб його можна було ввести в дію в рамках відповідної системи виконання; це шлях до його ефективного виконання; якісний припис (у некримінальній справі) може виявитися даремним за відсутності простої й ефективної процедури його виконання; важливо, щоб ця процедура контролювалася суддями, які мають можливість розв’язати всі проблеми, що виникають у процесі виконання рішення, і за допомогою ефективних процедур, які не повинні призводити до необґрунтованих витрат сторін [1].

У Рекомендаціях щодо стандартів якості процесуальних рішень, винесених судами, зазначено також, що судове рішення повинно бути чітким і зрозумілим, зокрема, у тих випадках, коли рішення може бути виконано примусово; резолютивна частина має бути сформульована в такий спосіб, щоб стало зрозуміло, яким чином це рішення буде/повинно бути виконано; суд зобов’язаний винести рішення, можливе для виконання в реальності; вимога суду, викладена в резолютивній частині судового рішення, не повинна призводити до можливості різних тлумачень змісту судового рішення з точки зору того, як саме і в якому обсязі воно має бути виконано [2].

Таким чином, ефективність судових рішень безпосередньо впливає на своєчасність та повноту їх виконання, а отже, на ефективне поновлення прав та інтересів особи. Проте деяка невизначеність критеріїв ефективності судового рішення, а також наявність системних проблем в Україні в частині виконання судових рішень, особливо в адміністративному судочинстві, зумовлюють необхідність проведення наукової розвідки з цього питання.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Дослідження вимог до якості су-

дового рішення проводили у своїх роботах такі науковці, як: Д. Гудима, В. Кравчук, М. Ясинська та ін. Окремі аспекти проблеми обов’язковості виконання судового рішення в адміністративному судочинстві вивчалися також автором цієї статті [3; 4]. Однак на сьогодні недостатньо дослідженим залишається питання щодо визначення критеріїв ефективності судового рішення в адміністративному судочинстві як складової ефективності правосуддя.

Формулювання цілей. Метою статті є визначення критеріїв ефективності судового рішення в адміністративному судочинстві, як складової ефективного

правосуддя, на підставі аналізу законодавства національної судової практики та практики Європейського суду з прав людини.

Виклад основного матеріалу. Питання ефективності(якості) судових рішень

є актуальною проблемою, яка неодноразово обговорювалась суддями та науковцями під час конференцій та круглих столів. Зокрема, на онлайн-зустрічі, яка відбулась у грудні 2020 р., суддя Великої Палати Верховного Суду (далі – ВП ВС) Д. Гудима звернув увагу, що метою судового рішення є не лише вирішення певного спору через надання сторонам юридичної визначеності в їхніх правовідносинах, але й установлення практики, яка може попередити виникнення інших спорів та забезпечити суспільну гармонію; у судовому рішенні має бути певний вступ (не плутати зі вступною частиною), у якому є стислий виклад суті спору простою мовою, позицій сторін, висновків нижчих судів з переліком тих питань, відповіді на які суд має дати у мотивувальній частині;

інформацію слід викладати згідно з принципом «контекст передує деталям, а висновки – роздумам» [5]. З цього приводу також необхідно зазначити, що у зв’язку із запровадженням у Верховному Суді (далі – ВС) нових стандартів судових рішень, пропонується удосконалити структуру судових рішень, включивши: вступ до судового рішення, який містить висновки суду і ключові питання спору (має викладатися суть спору, позиції судів попередніх інстанцій, ключові питання, а також власний висновок, структурно виносячи резолютивну частину на початок, що значно полегшить пошук релевантної судової практики); рішення, структуровані за ключовими або ж проблемними питаннями, які окреслено у вступі та на які має відповісти суд; текст

з огляду на читача: рішення має бути переконливим і зрозумілим, в ідеалі – не лише для професійної спільноти [6]. Досліджуючи проблему удосконалення якості судових рішень, один із суддів ВС В. Кравчук пропонує розрізняти два типи судових рішень ВС: 1) прецедентні – рішення ВС, у якому вперше вирішується певне правове питання, що раніше не вирішувалося судом касаційної інстанції, або ж у якому зроблено відступ від попереднього прецеденту чи його доповнення і 2) непрецедентні (рядові) – судові рішення, які лише відтворюють правові висновки, що їх ВС уже попередньо висловлював в інших постановах, не повинні мати прецедентного значення. У перших рішеннях визначають, як слід тлумачити ті чи інші правові норми в контексті

певних обставин справи; у других – доцільно лише послатися на першоджерело – постанову ВС, у якій уперше сформульовано правовий висновок, і перевірити його застосовність у справі, що розглядається [7]. У цьому контексті також доцільно згадати позицію Я. М. Романюка, де порушується питання умотивованості судового рішення як важливої ознаки його ефективності (якості). Обґрунтування судового рішення, його мотивування та аргументація – це ключовий критерій якості окремого судового рішення, за яким суспільство оцінює ефективність діяльності всієї судової системи, оскільки така оцінка прямо впливає на рівень суспільної довіри до судової влади загалом, що в українських реаліях набуває особливої ваги; свобода аргументації судового рішення

не лише дає змогу судді вільно викладати власні міркування з приводу вирішення

правового конфлікту, адже ця свобода одночасно покладає на суддю відповідальність за якість і чіткість викладення в рішенні мотивів і висновків, особливо що стосується доводів тієї сторони конфлікту, яка в результаті ухвалення судом рішення залишається в програші [8].

Ґрунтовний висновок щодо ефективності(якості) судового рішення міститься в постанові ВП ВС від 16 грудня 2021 р. у справі № 11-164сап21, у якій Суд зазначив, що всі судові рішення повинні бути зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою, і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; для цього потрібно логічно структурувати рішення і викласти його в чіткому стилі, доступному для кожного; судові рішення повинні, у принципі, бути обґрунтованим; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на аргументи сторін та доречні доводи, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки слід знайти належний баланс між стислістю та правильним ро-

зумінням ухваленого рішення; обов’язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов’язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення [9].

У низці рішень Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ) також сформувалась усталена практика, відповідно до якої ст. 6 Конвенції вимагає від суду винесення ефективного рішення. Зокрема, у п.80 рішення у справі «Perez v. France» (заява № 47287/99) [10] ЄСПЛ зазначив, що гарантоване п.1 ст. 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будьякі зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних та ефективних (рішення у справі «Artico v. Italy», заява № 6694/74, п. 33 [11]), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були

дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія ст. 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов'язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (рішення у справі «Van de Hurk v. the Netherlands», заява № 16034/90, п. 59 [12]).

Однак, варто наголосити, що в аспекті оцінки аргументів учасників справи в касаційному провадженні, ЄСПЛ також неодноразово зазначав, зокрема у рішенні «García Ruiz v. Spain» [GC] (заява № 30544/96, п. 26 [13]) про те, що, хоч п.1 ст. 6 Конвенції зобов’язує суди обґрунтовувати свої рішення, але вказаний підхід не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент (рішення у справах «Van de Hurk v. the Netherlands» (заява № 16034/90, п. 61 [12]), «Шкіря проти України» (заява № 30850/11, п. 43 [14]). Водночас, у вказаному рішенні Суд звертає увагу на те, що ступінь застосування обов'язку викладати мотиви може варіюватися в залежності від характеру рішення і повинно визначатися

у світлі обставин кожної справи.

Подібних висновків щодо необхідності дотримання вказаного зобов’язання виключно з огляду на обставини справи ЄСПЛ дійшов також у рішеннях «Ruiz Torija v. Spain» (заява № 18390/91, п. 29 [15]), «Higgins and others v. France» (заява № 20124/92, п. 42 [16]), «Бендерський проти України» (заява № 22750/02, п. 42 [17]) та «Трофимчук проти України» (заява № 4241/03, п. 54 [18]).

Так у п.54 рішення «Трофимчук проти України» (заява № 4241/03) [18] ЄСПЛ зазначив, що не бачить жодних ознак несправедливості або свавільності у відмові судів детально розглянути доводи заявника, оскільки суди чітко зазначили, що ці доводи були повністю необґрунтованими.

Отже, у рішеннях ЄСПЛ склалась стала практика, відповідно до якої ефективність рішень національних судів визначається їх обґрунтованістю, зрозумілістю для учасників справ та чіткою структурованістю; у судових рішеннях має бути проведена правова оцінка доводів сторін, однак, це не означає, що суди повинні давати оцінку кожному аргументу та детальну відповідь на нього. Тобто мотивованість рішення залежить від особливостей кожної справи, судової інстанції, яка постановляє рішення, та інших обставин, що характеризують індивідуальні особливості справи.

Крім того, згідно з тлумаченням ЄСПЛ право на справедливий суд, закріплене в ст. 6 Конвенції, означає не лише те, що судове рішення повинно бути ухвалено в розумні строки, бути ефективно сформульованим, а й те, що воно має бути, коли це доречно, таким, яке можна ефективно виконати на користь сторони, яка виграла справу.

Зокрема, Рекомендації № REC (2003) 16 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам «Про виконання адміністративних рішень і судових рішень в галузі адміністративного права» [19], метою прийняття яких було, зокрема, визначено необхідність підтримання в людях віри в адміністративну і судову системи, а також Резолюція № 3 (2001), яка прийнята на 24-ій конференції Європейських Міністрів Юстиції «Загальні підходи і засоби досягнення ефективного виконання судових рішень», яка враховує положення попередньої Резолюції № 1 (2000) «Про відправлення правосуддя в XXI столітті» [20], закріплюють, що діяльність адміністративних органів передбачає прийняття рішень, які ефективно виконуються приватними особами; ефективність правосуддя вимагає виконання судових рі-

шень у галузі адміністративного права, зокрема, коли вони ухвалені щодо адміністративних органів. Згідно з рекомендаціями, викладеними у Висновку Консультативної Ради Європейських суддів № 13 (2010) «Щодо ролі суддів у виконанні судових рішень» в державі, яка керується верховенством права, державні органи, насамперед, зобов'язані поважати судові рішення і якнайшвидше реалізувати їх «ex-officio» (з огляду на свою посаду, виходячи з власних повноважень); виконання рішення повинно бути справедливим, швидким, ефективним і пропорційним; для цього мають бути забезпечені необхідні кошти та чіткі правові норми, що визначають доступні ресурси, відповідальні органи та відповідну процедуру їх розподілу [21].

Обов’язковість судового рішення є важливою складовою права особи на справедливий суд, що гарантоване ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, та однією з основних засад судочинства, визначених ст.ст. 129, 129- 1 Конституції України, ст.ст. 2, 14, 370 КАС України та ст. 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів». Обов’язковість судового рішення означає, що таке рішення буде виконано своєчасно (у розумні строки), належним чином (у спосіб, визначений судом) та в повному обсязі (у точній відповідності до приписів мотивувальної та резолютивної частин рішення).

В адміністративному судочинстві обов’язковість виконання судового рішення має особливо важливе значення, оскільки, з огляду на завдання адміністративного судочинства щодо ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень, судовий захист може вважатися ефективним лише за умови своєчасного та належного виконання судового рішення, зазвичай, боржником у яких є держава в особі її компетентних органів, а тому адміністративні суди, які, здійснюючи судовий контроль та застосовуючи інші повʼязані процесуальні засоби, повинні максимально сприяти реалізації конституційної засади обов’язковості судового рішення [3].

З аналізу висновків Конституційного Суду України (далі – КСУ), зроблених у його рішеннях від 30 червня 2009 року № 16-рп/2009 [22], від 26 червня 2013 р. № 5рп/2013 [23], від 15 травня 2019 року № 2-р(II)/2019 [24] та від 20 грудня 2018 р. № 13р/2018 [25], слідує, що принцип обов’язковості судових рішень є: складовою права особи на справедливий суд; невід’ємною складовою права кожного на судовий захист всіх конституційних прав і свобод людини і громадянина; видом державного захисту прав і свобод людини і громадянина; гарантією реалізації всіх конституційних прав і свобод, їх утвердження й захисту за допомогою правосуддя [3].

На обов’язковості виконання судових рішень як складової прав на справедливий суд та на ефективний спосіб захисту, що визначені у п.1 ст. 6 та ст. 13 Конвенції, неодноразово наголошував ЄСПЛ у своїх рішеннях, зазначаючи, що ефективний доступ до суду містить право на виконання судового рішення без зайвих затримок (рішення у справі «Immobiliare Saffi v. Italy», заява № 22774/93, п.66 [26]); неможливість для заявника домогтися виконання судового рішення, винесеного на його чи її користь, становить втручання у право на мирне володіння майном, що викладене в першому реченні пункту першого ст. 1 Першого протоколу до Конвенції (рішення у справі «Войтенко проти України», заява № 18966/02, п.53 [27]).

Зокрема, у справі «Сафонов та Сафонова проти України» заявники скаржилися за п.1 ст. 6 та ст. 13 Конвенції та за ст. 1 Першого протоколу до Конвенції [28] на невиконання судових рішень щодо реєстрації їхніх прав власності на квартиру, а також стверджувальну відсутність ефективних засобів юридичного захисту у зв’язку з цим.

У рішенні по цій справі (заява № 24391/10) [29] ЄСПЛ вказав, що виконання рішень немайнового характеру може іноді вимагати більше часу, ніж у випадку виплати грошей, присуджених за рішенням суду; у цій справі відсутні факти чи аргументи, які б виправдали невиконання остаточних рішень від 4 листопада

2009 р. та 16 лютого 2010 р. протягом періоду в більш ніж чотири роки, внаслідок чого констатовано порушення п.1 ст. 6 Конвенції у зв’язку з невиконанням відповідних рішень. Щодо скарг заявників за ст. 13 Конвенції ЄСПЛ, посилаючись на свою усталену практику у справах проти України, зазначив, що жоден факт чи аргумент не свідчать, що заявники мали у своєму розпорядженні будь-які ефективні засоби юридичного захисту щодо своїх скарг на невиконання рішень та констатував порушення ст. 13 Конвенції у поєднанні з п.1 ст. 6 Конвенції.

У рішенні у справі «Krstic v. Serbia» (заява № 45394/06, п. 93) [30], яка стосувалася тривалого невиконання прийнятого на користь заявника рішення здійснити перерахунок пенсії за підвищеними показниками, ЄСПЛ констатував порушення ст. 1 Першого протоколу до Конвенції (право на власність), оскільки невиконання рішення про перерахунок пенсії протягом багатьох років позбавляло заявника права на ефективне розпорядження його майном; крім цього в заявника були відсутні ефективні засоби для захисту свого права на майно, зокрема, через неможливість стягнення недоплачених сум, як шкоди, за цивільним позовом.

Крім того, у рішенні у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України» (заява № 40450/04, п. п. 56-58 та 66-70) [31] ЄСПЛ неодноразово зазначав, що у зв'язку з тривалим невиконанням рішень, винесених на користь заявників, мало місце також порушення ст. 13 Конвенції, оскільки заявники не мали ефективного національного засобу юридичного захисту, за допомогою якого вони могли б отримати відшкодування шкоди, завданої таким невиконанням.

У п.40 рішення у справі «Hornsby v. Greece» (заява № 18357/91) [32] ЄСПЛ зазначив, що право на судовий захист було б ілюзорним, якби національна правова система договірної сторони дозволяла, щоб остаточне, обов'язкове для виконання судове рішення залишалося невиконаним на шкоду будь-якій зі сторін;

ефективний доступ до суду включає право на виконання судового рішення без невиправданих затримок. Справа «Antonov v. Bulgaria» (заява № 58364/10) [33] стосувалася скарги заявника на те, що органи державної влади не виконали остаточних судових рішень, ухвалених на його користь, про повернення йому сум податків. Посилаючись на ст. 1 Першого протоколу до Конвенції, заявник скаржився на тривале неповернення податковими органами сум стягнутих податків, незважаючи на ухвалення судом двох остаточних рішень, ухвалених на його користь, стверджуючи, що органи державної влади використовували свої процесуальні можливості для затримок виплат. У п.65 рішення в цій справі ЄСПЛ констатував порушення ст. 1 Пер-

шого протоколу до Конвенції (захист права власності).

Висновки. Проведений у цій статті аналіз дав підстави для висновку, що ефе-

ктивне судове рішення повинно бути викладено чіткою й недвозначною мовою, так щоб його можна було зрозуміти, ухвалено в розумні строки та сформульовано таким чином, щоб його можна було втілити в життя; ефективна процедура виконання судового рішення забезпечує фактичне поновлення в правах, протягом мінімального часу та не призводить до необґрунтованих витрат сторін.

Одним зі складових елементів вимоги щодо ефективного правосуддя є обов’язковість виконання судового рішення, винесеного адміністративним судом, що виражається додатково в тому, що державні органи зобов'язані поважати судові рішення і якнайшвидше реалізувати їх «ex-officio» (з огляду на свої посади і зважаючи на власні повноваження); виконання рішення повинно бути справедливим, швидким, ефективним і пропорційним; для цього мають бути забезпечені необхідні кошти та чіткі правові норми, що визначають доступні ресурси, відповідальні органи та відповідну процедуру їх розподілу.