Форми та межі участі міжнародних організацій у правотворчому процесі в Україні

Анотація

БЕРНАЗЮК І. М.,

доктор юридичних наук, професор кафедри конституційного та міжнародного права (Таврійський національний університет імені В. І. Вернадського)

УДК 342.4

DOI https://doi.org/10.32842/2078-3736/2021.2.34

ФОРМИ ТА МЕЖІ УЧАСТІ МІЖНАРОДНИХ ОРГАНІЗАЦІЙ

У ПР АВОТВОРЧОМУ ПРОЦЕСІ В УКР АЇНІ

У статті проведено теоретико-правовий аналіз форм участі міжнародних організацій у правотворчому процесі в Україні. Зроблено висновок про те, що в основному вплив міжнародних організацій на законотворчий процес приносить досить позитивні результати у формі прийняття відповідних законодавчих актів, підтримання реформ окремих галузей державного управління та соціально-економічної сфери тощо. У той же час наголошено про наявність певних меж такого втручання.

Проведено класифікацію форм участі міжнародних організацій у правотворчому процесі за такими критеріями, як: спосіб та методи, за якими запропоновано виокремити пряму та опосередковану участь; залежно від підстав долучення до правотворчого процесу – форми участі, визначені в міжнародних договорах, та участь, яка ініційована державою в особі її органів, громадських організацій тощо; залежно від стадії правотворчого процесу – участь на етапі підготовки та на стадії його реалізації.

Окреслено межі участі міжнародних організацій у правотворчому процесі. Зроблено висновок про те, що межі та підстави участі міжнародних організацій у правотворчому процесі України визначаються обсягом прийнятих Україною міжнародних зобов’язань та фактом їх виконання або невиконання, а також межами компетенції міжнародної організації, визначеними в її установчому документі та в договорі, укладеному з Україною. Встановлено, що значний вплив на межі участі міжнародної організації в правотворчому процесі України справляє форма рішення міжнародної організації, на виконання якого розробляється національний законодавчий акт.

Автором виявлено причини та підстави, які зумовлюють долучення міжна родних організацій до національного правотворчого процесу; визначено та охарактеризовано основні форми участі міжнародних організацій у правотворчому процесі в Україні.

Ключові слова: міжнародні організації, Європейський Союз, Міжнародний

валютний фонд, правотворчий процес, форми участі, межі участі. Bernaziuk I. М. The forms and limits of participation of international organizations in the making process in Ukraine The article provides a theoretical and legal analysis of the forms of participation of international organizations in the law-making process in Ukraine. It is concluded that the influence of international organizations on the legislative process brings quite

positive results in the form of adoption of relevant legislation, support for reforms of certain sectors of public administration and socio-economic sphere, and so on. At the same time, it is emphasized that there are certain limits to such intervention.

The classification of forms of participation of international organizations in the law-making process according to such criteria as: method and methods by which it is proposed to distinguish between direct and indirect participation; depending on the grounds for joining the law-making process – the forms of participation defined in international agreements and participation initiated by the state in the person of its bodies, public organizations, etc.; depending on the stage of the law-making process – participation at the stage of preparation and at the stage of its implementation.

The limits of participation of international organizations in the law-making process are outlined. It is concluded that the limits and grounds for participation of international organizations in the law-making process of Ukraine are determined by the scope of Ukraine's international obligations and the fact of their implementation or non-compliance, as well as the limits of competence of the international organization.

with Ukraine. It is established that the form of the decision of the international organization, for the implementation of which the national legislative act is being developed, has a significant influence on the limits of the international organization's participation in the law-making process of Ukraine.

The author identifies the reasons and grounds that determine the involvement of international organizations in the national law-making process; the main forms of participation of international organizations in the law-making process in Ukraine are identified and characterized.

Key words: international organizations, European Union, International Monetary Fund, law-making process, forms of participation, limits of participation. Вступ. Зміцнення позиції України як суб’єкта міжнародних відносин сприяло посиленню ролі різноманітних міжнародних організацій та інституцій у національному правотворчому процесі. З підписанням Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (далі – Угода про асоціацію з ЄС) [1] у нашій державі розпочали свою роботу різні консультативні та експертні групи за участю представників міжнародних організацій та інституцій, які в різній формі здійснюють постійний вплив на

правотворчий процес в Україні. Не можна заперечувати той факт, що в основному даний вплив приносить досить позитивні результати у формі прийняття відповідних законодавчих актів, підтримання реформ окремих галузей державного управління та соціально-економічної сфери тощо. Однак, зважаючи на те, що саме через правотворчу діяльність головним чином реалізується прямо або опосередковано суверенна воля народу України, виникає необхідність у визначені допустимих меж участі міжнародних організацій у правотворчому процесі та уточненні форм такої участі.

Деякі питання, пов’язані з визначенням форм правотворчої діяльності, в тому числі міжнародної правотворчості, досліджували такі науковці, як І. Ахмад, Ю.М. Бисага, М.Ю. Віхляєв, П.О. Грималюк, Α.Μ. Євгеньєва, В.І. Іванчо, О.С. Лотюк, О.О. Нігреєв а, В.І. Чушенко, О.І. Чаплюк та ін. Також окремі питання участі міжнародних організацій у правотворчому процесі України були предметом дослідження автора цієї статті [2; 3]. Українським ученим В. Нестеровичем звернуто увагу на вплив груп громадськості на правотворчий процес деяких міжнародних організацій [4; 5]. Проте в науці конституційного права наразі недостатньо комплексних наукових робіт, присвячених визначенню форм та меж участі міжнародних організацій у національному правотворчому процесі в Україні.

Постановка завдання. Мета статті полягає в розкритті основних форм та визначенні меж участі міжнародних організацій у правотворчому процесі України. Для досягнення зазначеної мети необхідно: окреслити межі участі міжнародних організацій у правотвор-

чому процесі в Україні; виявити причини та підстави, які зумовлюють долучення міжнародних організацій до національного правотворчого процесу; визначити та охарактеризувати основні форми їхньої участі у правотворчому процесі в Україні.

Результати дослідження. Посилення ролі міжнародних організацій у правотворчому процесі України зумовлюється багатьма факторами, головними серед яких є потреба у фінансовій підтримці, що надається ЄС, Міжнародним валютним фондом (МВФ) та іншими міжнародними інститутами для здійснення реформ [6; 7], та необхідність виконання Україною прийнятих на себе міжнародних зобов’язань [8].

Причини та підстави долучення міжнародних організацій до правотворчого процесу в Україні визначають форми та межі їхньої участі в такому процесі. У науковій літературі зазначається, що правотворча функція міжнародних організацій проявляється в декількох формах. Це безпосередня участь у створенні норм міжнародного права й участь у нормотворчому процесі держав: а) пряме зазначення конкретних видів і форм нормотворчої діяльності в установчому акті, б) нормотворча компетенція, в) вказівка на види й форми правотворчості в угодах, укладених між державами-членами, що розглядається як конкретизація установчого акту, г) загальна реалізація в багатосторонніх договорах нормотворчої діяльності міжнародних організацій [9].

Форми та межі участі міжнародних організацій у правотворчому процесі України, як правило, визначаються в міжнародних договорах та установчих документах відповідних організацій. Наприклад, у Договорі про ЄС [10] передбачено, що відповідно до принципу наділення компетенцією ЄС діє тільки в межах компетенції, яку надали йому в договорах держави-члени для досягнення цілей, встановлених цими Договорами.

На підставі аналізу положень Договору про ЄС О.М. Скрипник робить висновок, що в ЄС передбачено чотири форми рішень з різними правовими наслідками: директиви (країна зобов’язується досягнути тієї чи іншої мети, при цьому механізми та засоби реалізації вибирає самостійно); пропозиції (обов’язкові для всіх країн-членів); рішення (обов’язкові для всіх країн, що оголосили зацікавленість у них); рекомендації (носять рекомендаційний характер для країн-членів і не мають обов’язкової правової сили) [11].

Звідси слідує, що межі участі міжнародних організацій у правотворчому процесі, крім обсягів компетенції, визначеної в установчих договорах та міжнародних угодах, залежать також від форми рішення, на виконання якого розробляється відповідний національний акт.

В останні декілька років саме інституції та організації ЄС справляють найбільш суттєвий вплив на правотворчий процес України, що зумовлено необхідністю виконання Угоди про асоціацію України з ЄС. Імплементація положень цієї Угоди стала одним із головних завдань у діяльності органів законодавчої та виконавчої влади.

Зокрема, Прем’єр-Міністр України зазначив, що виконання Угоди про асоціацію з ЄС для української сторони сприятиме реалізації таких пріоритетних завдань, як інтеграція до внутрішнього ринку ЄС та економічний розвиток через підготовку та оновлення положень Угоди про асоціацію, секторальна інтеграція, підвищення стандартів життя через упровадження європейських стандартів у сфері довкілля, транспорту та цифрової інфраструктури, реалізація положень «зеленого» курсу ЄС, зокрема через спільні практичні проєкти у трансформації вугільних регіонів, реалізації інших проєктів, у тому числі у сфері відновлювальних джерел енергії [10]. На необхідність дотримуватися курсу на виконання міжнародних зобов’язань, що слідують з Угоди про асоціацію України з ЄС, вказав і Президент України

під час звернення до Голови Верховної Ради України та Прем’єр-міністра України щодо необхідності дотримання міжнародних зобов’язань України при внесенні змін до законодавства у сфері публічних закупівель [13]. Проте варто зазначити, що участь у правотворчому процесі України не обмежується інституціями ЄС. До інших міжнародних суб’єктів слід віднести МВФ та його установи, які також справляють значний вплив на результати правотворчої діяльності в Україні. Зокрема, як заявив один із парламентаріїв, робота Верховної Ради під час п’ятої сесії буде зосереджена на виконання основних вимог МВФ, співпраця з яким необхідна, щоб розрахуватися

за борговими зобов’язаннями без істотних втрат державного бюджету, а також щоб продовжувати взаємодію з ЄС і Світовим банком [14]. Таким чином, необхідність виконання міжнародних зобов’язань Україною стає ключовим фактором, який визначає межі та форми участі міжнародних організацій у правотворчому процесі України.

Що стосується форм участі, то їх можна класифікувати за такими критеріями:

1) залежно від способів та методів – пряма (проведення консультацій, надання експертних

висновків щодо законопроєктів або чинних законів) та опосередкована участь (надання фінансової допомоги, участь через інститути громадянського суспільства); 2) залежно від підстав долучення до правотворчого процесу – форми участі, визначені в міжнародних договорах, та участь, яка ініційована державою в особі її органів, громадських організацій тощо;

3) залежно від стадії правотворчого процесу – участь на етапі підготовки акта (експертиза,

консультації) та на стадії його реалізації (надання фінансової підтримки для втілення окремих положень законів). Розглянемо більш детально конкретні форми участі міжнародних організацій у правотворчому процесі в Україні.

1. Виділення фінансової допомоги на реалізацію реформ. Дану форму участі можна

розглядати у двох основних аспектах. По-перше, як фінансову підтримку, необхідну дер жаві для практичної реалізації деяких реформ, тобто така допомога компенсує нестачу власних коштів у держави, що часто гальмує процес реалізації положень деяких законів.

Тому надання фінансової підтримки від міжнародних організацій суттєво прискорює процес здійснення реформ та прийняття необхідних для цього законодавчих актів. Приміром, під час визначення механізму розподілу коштів у рамках нового семирічного бюджету ЄС та бюджету на подолання наслідків пандемії було встановлено залежність між розміром виплат та дотриманням принципів верховенства права. Механізм виділення коштів передбачив можливість скорочення витрат у випадку, коли країни-члени не дотримуються норм верховенства права [15].

Також слід згадати про фінансову підтримку різних програм, наприклад: ЄС виді ляє 25 млн євро фінансової підтримки на розвиток цифрової трансформації в рамках проєкту «EU4DigitalUA» [16]; станом на грудень 2020 року Україні виділено близько 40 млн євро в межах рамкової програми ЄС із досліджень та інновацій «Горизонт 2020»

[17] та ін.

Фінансова допомога міжнародних організацій в іншому аспекті може розглядатися, як головний засіб впливу (стимулювання) на національний правотворчий процес, оскільки допомога завжди виділяється на реалізацію конкретно визначених заходів. Наприклад, Світовий банк реконструкції і розвитку ухвалив рішення про перший транш на суму 350 млн доларів для України в рамках позики на політику розвитку для економічного відновлення (Economic Recovery DPL). Однак, однією з умов виділення відповідних коштів є здійснення Україною низки реформ, у числі яких, зокрема, земельна реформа [18].

Досить часто міжнародні організації в ультимативній формі заявляють про необхід ність прийняття Україною тих чи інших законодавчих актів в обмін на отримання наступного траншу допомоги, в іншому випадку може бути застосовано механізм затримання виплати. Так, згідно із заявою віце-президента Єврокомісії, для надання Україні другого траншу в розмірі 600 мільйонів євро ЄС очікує, що закон про скасування мораторію на експорт необробленої деревини, представлений у ВРУ , буде прийнято без затримок. Крім того, існують ще інші невиконані зобов’язання України, зокрема щодо виплат соціальної допомоги внутрішньо переміщеним особам [19; 20].

2. Проведення консультацій та надання експертних висновків щодо проєктів законів

або вже чинних законодавчих актів. Дана форма участі є досить поширеною та реалізується шляхом утворення консультативних та експертних груп із представників міжнародних організацій, проведення спільних конференцій та зустрічей з обговорення відповідних проєктів, надання висновків щодо них тощо.

Наприклад, група депутатів Європарламенту звернулася до Президента України із закликом ветувати і повернути на доопрацювання законопроєкт, що стосується захисту викривачів корупції. В Європарламенті зазначили, що викривачі є одними з найефективніших елементів антикорупційної системи, вони дають змогу підвищити прозорість держав ного сектору та зупинити зловживання, у зв’язку з чим закликали українських законодавців розглянути можливість адаптації до стандартів ЄС [21].

Також слід зазначити, що представники ЄС часто нагадують українській стороні про необхідність прийняття деяких законів, необхідних для реалізації відповідних реформ: судової реформи, реформи Служби безпеки України [22] та ін.

Важливе значення для національної правотворчості мають висновки Венеційської комісії – дорадчого органу Ради Європи з питань конституційного права. Зокрема, одним з останніх є висновок, наданий у березні 2021 року на законопроєкти «Про конституційну процедуру» (реєстр. № 4533) та альтернативний законопроєкт «Про порядок розгляду справ та виконання рішень Конституційного Суду» (реєстр. № 4533-1). У цьому висновку загалом міститься позитивний відгук та зазначається, що проєкт закону про конституційну процедуру враховує рекомендації, висловлені Венеційською комісією в її терміновому висновку щодо реформи Конституційного Суду, і пропонує низку покращень. Однак експерти Венеційської комісії також зазначили, що законопроєкт має деякі недоліки. Найголовніше, що він

не містить положень про нову систему конкурсного відбору суддів, що включає міжнарод ний компонент [23]. Крім того, міжнародні організації можуть визначати пріоритетні реформи для української сторони. Наразі посли країн «Великої сімки» такими визначили: верховенство права та реформу судової системи, боротьбу з корупцією, економічне зростання, «зелений курс» та енергетичні реформи, ефективне управління, повернення прозорих конкурсних відборів на державній службі, людський капітал, безпеку й оборону [24].

Важливо, що робота консультативних та експертних груп здійснюється не тільки у відношенні законопроєктів, які знаходяться на стадії розробки та опрацювання, але також щодо законів, які вже набули чинності. Зокрема, така необхідність може виникнути у зв’язку з виявленням певних недоліків закону в процесі його реалізації, або певних проблемних аспектів, які потребують вирішення. Тоді міжнародні організації долучаються до розробки законопроєктів щодо внесення відповідних змін до цього закону.

3. Участь у правотворчому процесі через інститути громадянського суспільства.

Досить часто міжнародні суб’єкти беруть участь у правотворчому процесі в України не на пряму, а опосередковано – через інститути громадянського суспільства. Основні форми участі інститутів громадянського суспільства в правотворчому процесі були виділені автором у попередніх дослідженнях [25]. До них, зокрема, віднесено:

– форми прямої участі (участь у діяльності громадських рад при міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, розробка та презентація власних пропозицій до законопроєктів, подання електронних петицій та ін.) та форми опосередкованої участі (подання конституційних скарг, адміністративних позовів щодо визнання незаконними та нечинними актів законодавства, громадський контроль та моніторинг виконання обіцянок, наданих владними суб’єктами та ін.);

– радикальні форми (суспільний тиск, громадські акції протесту, громадська непокора) і компромісні форми (публічне обговорення проблеми, що потребує законодавчого вирішення, в друкованих або електронних ЗМІ, надання експертних коментарів щодо законопроєктів та ін.).

Зокрема, 6 жовтня 2020 року між Урядом України та Європейською Комісією, що діє від імені Європейського Союзу, підписано Угоду про фінансування заходу «Механізм розвитку громадянського суспільства України». Передбачається, що фінансування заходу буде здійснюватися за допомогою виділення грантів, непрямого управління за участі уповноваженої організації – Фонду народонаселення OOH (UNFPA), надання технічної допомоги тощо [26].

Слід зазначити, що конструктивний вплив інститутів громадянського суспільства на прийняття державних рішень поступово зростає. Тому міжнародні організації успішно користуються даним фактом, здійснюючи через такі інститути опосередкований вплив на законотворчу діяльність українського парламенту.

4. Здійснення контролю за виконанням прийнятих законодавчих актів та сприяння

в реалізації їхніх положень. Означена форма участі міжнародних організацій у правотворчому процесі зумовлена тим, що виконання міжнародних зобов’язань потребує не тільки прийняття якісних законодавчих актів, але й забезпечення їх практичної реалізації.

Так, наприклад, у лютому 2021 р. Україна та ЄС провели сьоме засідання Ради асоціації, за результатом якої оголосили спільну заяву [27]. У цій заяві ЄС підтвердила досягнення Україною певних результатів у сфері здійснення реформ у рамках Угоди про асоціацію з ЄС.

Водночас європейська сторона зазначила про необхідність повної імплементації рекомендацій Венеційської комісії стосовно освітнього закону в частині, що стосується мови здобуття освіти.

5. Проведення моніторингу виконаних Україною міжнародних зобов’язань. Юри-

дичною підставою застосування цієї форми участі є ст. 475 Угоди про асоціацію України з ЄС, в якій зазначається, що моніторинг означає безперервну оцінку прогресу у виконанні та впровадженні всіх заходів, які охоплюються цією Угодою. Він включає оцінку наближення законодавства України до права ЄС, в тому числі аспекти виконання та впровадження.

Сторони можуть здійснювати цю оцінку індивідуально або, у разі згоди, спільно [1]. Зокрема, з метою забезпечення виконання положень Угоди щодо здійснення контролю Україною готуються щорічні звіти щодо виконання нею зобов’язань, визначених в Угоді про асоціацію [28]. Наразі оприлюднено Звіт про виконання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС за 2019 р. [29]. У свою чергу Рада Європи оприлюднила Доповідь про реалізацію Україною реформ відповідно до Угоди про асоціацію з ЄС за 2020 р. [30], в якій Європарламент засвідчив позитивні результати та зазначив, що Угода про асоціацію з ЄС виконана Україною на 53%. Також Європарламент відзначив прогрес, досягнутий Україною, зокрема в галузі сільського господарства, енергетики, банківської справи, децентралізації,

цифрової економіки, навколишнього середовища та виборчих процедур. Європарламент також привітав упровадження реформ, які призвели до дерегуляції економіки, більшої прозорості державних фінансів та вдосконалення нормативних актів.

Дана форма участі у правотворчому процесі дає змогу міжнародним організаціям своєчасно виявити факти невиконання Україною міжнародних зобов’язань, застосувати відповідні засоби впливу з тим, щоб повернути державу до наміченого графіку виконання таких зобов’язань, тобто забезпечити прийняття та реалізацію нею необхідних законів.

Висновки. Проведений у цій статті науково-правовий аналіз дає можливість зробити

такі висновки.

1. Участь міжнародних організацій у правотворчому процесі в Україні може бути

зумовлена різними причинами, серед головних слід виділити такі, як: необхідність виконання Україною міжнародних зобов’язань; прийняття фінансової допомоги від міжнародних організацій на конкретні цілі, в числі яких провадження реформ та прийняття конкретних законів; зволікання влади з прийняттям конституційно-правових рішень, необхідних для провадження реформаційних змін, визначених у міжнародних договорах.

2. Межі та підстави участі міжнародних організацій у правотворчому процесі Укра -

їни визначаються декількома факторами: 1) обсягом прийнятих Україною міжнародних зобов’язань та фактом їх виконання або невиконання; 2) межами компетенції міжнародної організації, визначеними в її установчому документі та в договорі, укладеному з Україною;

3) формою рішення міжнародної організації, на виконання якого розробляється національ-

ний законодавчий акт.

3. Форми участі міжнародних організацій можна класифікувати за такими критері -

ями: 1) залежно від способів та методів – пряма (проведення консультацій, надання експертних висновків щодо законопроєктів або чинних законів) та опосередкована участь (надання фінансової допомоги через інститути громадянського суспільства); 2) залежно від підстав

долучення до правотворчого процесу – форми участі, визначені в міжнародних договорах, та участь, яка ініційована державою в особі її органів, громадських організацій тощо;

3) залежно від стадії правотворчого процесу – участь на етапі підготовки акта (експертиза,

консультації) та на етапі його реалізації (надання фінансової підтримки для втілення окремих положень законів).