Конституційний процес в Україні: сучасний стан та основні кроки на шляху до прийняття нової конституції

Анотація

№ 1 2016

УДК PQOEQTTF

КОНСТИТУЦІЙНИЙ ПРОЦЕС В УКР АЇНІ

СУЧАСНИЙ СТАН ТА ОСНОВНІ КРОКИ

НА ШЛЯХУ ДО ПРИЙНЯТТЯ НОВОЇ КОНСТИТУЦІЇ

CONSTITUTIONAL PROCESS IN UKRAINE

CURRENT STATE AND MAIN STEPS

TOW ARDS MAKING NEW CONSTITUTION

Берназюк Я.ОKI доктор юридичних наук, доцент, заслужений юрист України, професор кафедри загальноправових дисциплін Київського національного торговельно-економічного університету Стаття присвячена дослідженню сучасного конституційного процесу в Україні. Проведено аналіз основних подій, що відбуваються сьогодні в межах конституційного процесу виявлено проблеми та загрози здійснення конституційних реформ у світлі сучасної політикоправової ситуації, у якій опинилась Україна розглянуто основні позиції різних політичних сил, громадських діячів і науковців стосовно конституційного процесу в Україні визначено подальші кроки в напрямі розробки та прийняття нової Конституції України.

Ключові слова

Конституція України, конституційний процес, конституційна реформа. Статья посвящена исследованию современного конституционного процесса в Украине. Проведен анализ основных событий, происходящих сегодня в рамках конституционного процесса выявлены проблемы и угрозы осуществления конституционных реформ в свете современной политико-правовой ситуации, в которой оказалась Украина рассмотрены основные позиции различных политических сил, общественных деятелей и ученых относительно конституционного процесса в Украине определены дальнейшие шаги в направлении разработки и принятия новой Конституции Украины.

Ключевые слова Конституция Украины, конституционный процесс, конституционная реформа. The article investigates the modern constitutional process in rkraineh Analysis of major events taking place today within the constitutional process The problems and threats of constitutional reforms in the light of modern political and legal situation in which Ukraine finds itself the basic positions of different political forcesf public figures and scientists regarding the ongoing constitutional process in Ukraine defined the next steps towards the development and adoption of the new Constitution of rkraineh Key words Constitution of rkrainef constitutional processf constitutional reformh Постановка проблеми. Події останніх двох років при-

вели до того, що значна увага міжнародного співтовариства прикута до конституційного процесу в України. При цьому суттєвий вплив на цей процес мають саме зовнішні суб’єкти, такі як Європейська комісія, Венеціанська комісія та ін.

Безумовно, слід погодитись з думкою члена Конституційної комісії, директора Інституту держави і права ім. В.М. Корецького, академіка НАН України Ю. Шемшученка з приводу того, що тема конституційного процесу досить довго, ще з часу прийняття Конституції, залишається проблемною. Станом на осінь 2013 р. Конституційна Асамблея напрацювала науково обґрунтовану «Концепцію внесення змін до Конституції України», але подальша робота Конституційної Асамблеї була призупинена у зв’язку з подіями на Майдані та зміною суспільно-політичної ситуації [1].

Між тим, слід зазначити, що сьогодні конституційний процес набуває нових обертів. Перед його учасниками постають завдання, продиктовані вимогами сучасності, зокрема пов’язані з обраним нашою державою курсом на європейську інтеграцію, необхідністю подолання російсько-українського конфлікту та врегулювання ситуації на сході України. Таким чином, проблема конституційного процесу в Україні отримала нову актуальність, яка обумовлено ще й тим, що в нинішніх політико-правових умовах назріла потреба в розробці та прийнятті нової редакції Конституції України. У зв’язку з цим виникає необхідність у проведенні наукового дослідження проблем сучасного конституційного процесу в Україні.

Стан дослідження. Окремі питання сучасного конституційного процесу в Україні досліджували такі вчені, як Ю. Баскакова, В. Кравченко, Б. Ольховський, О. Совгиря, В. Шаповал, Ю. Шемшученко, Н. Шукліна, В. Теліпко та багато інших. Однак на сьогодні актуальні комплексні дослідження, присвячені сучасному конституційному процесу в України, майже відсутні, що підкреслює важливість та актуальність запропонованої теми

Мета та завдання дослідження. Метою статті є визначення особливостей сучасного конституційного процесу , що триває в Україні, його проблем та ризиків, а також напрямів подальшого розвитку . Для досягнення поставленої мети необхідно виконати такі завдання проаналізувати основні події, що відбуваються сьогодні в межах конституційного процесу виявити проблеми та ризики здійснення конституційних реформ у світлі сучасної політико-правової ситуації, у якій опинилась Україна розглянути основні позиції різних політичних сил, громадських діячів і науковців стосовно конституційного процесу в Україні визначити подальші кроки в напрямі розробки та прийняття нової Конституції України.

Виклад основного матеріалу . Конституційний про-

цес фактично розпочався з набуттям Україною незалежності та становленням її як суверенної, демократичної, соціальної та правової держави і триває досі. Тому було б неправильним ігнорувати надбаний за роки незалежності досвід у цій сфері та не враховувати допущені помилки.

Як вірно зазначає з цього приводу С. Дацюк, проблема всіх попередніх конституцій України полягала в тому , що вони мислилися українцями формально – просто як атрибут держави. Головним у цих конституціях був лише розподіл повноважень різних гілок влади, який фіксував розклад політичних сил та їх вплив на державну владу [1].

Подібна думка була висловлена і суддею Конституційного Суду України у відставці В. Кампо, який у своїй доповіді наголосив на тому , що Конституція України не стала безпосередньо діючим правом, оскільки була здебільшого атрибутом держави, її фактичним символом. Таке вихолощення правової ролі Конституції призводить до того, що головним у практиці її реалізації є не захист гідності та прав людини, не забезпечення верховенства права, а діяльність органів влади, які насамперед виконують функції державного примусу >2, с. 1 0@.

Дійсно, протягом років незалежності було внесено ряд змін до Конституції України – у 2004 рKI 2011 рKI 2013 р. та

Порівняльно-аналітичне право 2014 р. Характерно, що такі зміни стосувалися здебільшого моделей політичного устрою, розподілу повноважень між різними гілками та органами державної влади. Тому вважати їх такими, що дійсно спрямовані на удосконалення гарантій дотримання прав, свобод людини та громадянина, на зміцнення суверенітету та стабільності держави, не можна.

У науковій літературі панує думка про те, що необхідність прийняття конституції з’являється в трьох випадках. По-перше, коли створюється нова держава. У цьому випадку конституція є не тільки основним законом, але й установчим актом, який юридично оформлює створення нової держави. По-друге, при зміні політичного режиму в результаті соціальної революції – мирної чи насильницької нові конституції в постсоціалістичних державах . Потретє, якщо дійсна конституція не може бути приведена у відповідність шляхом її часткової зміни з урахуванням тих важливих змін, які стались в політичному , соціальному і економічному житті суспільства >3, с. 133–134@.

Саме в таких умовах перебуває сучасна Україна у державі тривають важливі політико-правові та соціально-економічні зміни, які обумовлюють необхідність прийняття нової Конституції України. Тому можна погодитись із точкою зору В. Ладиченка про те, що необхідність і важливість змін до Конституції пояснюється насамперед потребою відмежування від радянського правового спадку та втілення новітнього політико-правового бачення держави >4, с. 101@.

Отже, сучасний конституційний процес зосереджений навколо розробки нової редакції Конституції України, але оскільки це тривалий та трудомісткий процес, у якому мають бути враховані безліч аспектів, інтереси різних соціальних груп, то від початку провадження конституційної реформи було заплановано, що вона відбуватиметься поетапно. Спочатку передбачається внести зміни до Конституції щодо судової системи, потім вирішити конституційні питання місцевого самоврядування, децентралізації і лише тоді Конституційна Асамблея може прийняти вже остаточний варіант нової Конституції України [5].

Для розробки базових змін до Конституції України в 2015 р. було сформовано нову Конституційну комісію [6], яка, у свою чергу , утворила три робочі групи, що напрацьовуватимуть зміни до Конституції України за пріоритетними напрямами реформування – децентралізація, удосконалення конституційних засад правосуддя, конституційне регулювання прав, свобод і обов’язків людини та громадянина.

Згідно з заявою голови Конституційної комісії В. Гройсмана, зробленою у квітні 2015 рKI зміни до Конституції України будуть готуватися блоками «Ми можемо говорити про повну зміну Конституції, а можемо говорити про те, що ми буде працювати блоками, будемо напрацьовувати рішення по мірі їх готовності та обговорення, причому з широким залученням громадськості» [7].

Говорячи про здобутки на шляху до здійснення конституційної реформи, слід вказати на те, що Президентом України вже внесено на розгляд Верховної Ради України три проекти законів, що стосуються змін до Конституції України – проект Закону про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів № 1776 від 16.01.2015 р.

[8], позитивний висновок щодо якого Конституційний Суд України надав ще 30.06.2015 – проект Закону про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади № 2217а від 01.07.2015 р. , позитивний висновок щодо якого Конституційний Суд України надав ще 31.08.2015 р. > @ – проект Закону про внесення змін до Конституції України щодо правосуддя № 3524 від 25.11.2015 р.

, позитивний висновок щодо якого Конституційний Суд України надав 02.02.2016 р. [10]. Між тим, представники опозиції вважають, що положення законопроекту № 3524 «знову нічого не змінюють, хоча сам закон є по своїй суті правильним і добрим пропонуємо його доповнити <«> положеннями щодо подання суддями та кандидатами на посади суддів декларацій доброчесності та декларації родинних зв’язків, проведення моніторингу способу життя суддів, залучення громадськості до проведення оцінювання суддів, участь осіб з-поза меж суддівського корпусу в конкурсах на зайняття посад суддів» [12].

Висловлюються й інші критичні зауваження з боку політичних сил і громадських організацій як з приводу запропонованих змін до Конституції України, способу їх викладення, так і до самого конституційного процесу . Наприклад, у зверненні Ініціативної групи «Перше грудня» до українського суспільства з приводу прийняття змін до Конституції говориться про те, що ініціативна група поділяє занепокоєність більшості громадян України щодо запропонованих змін до Конституції – як способу їх представлення, так і можливих наслідків імплементації цих змін у частині, що пов’язана з так званими «мінськими домовленостями» велику тривогу викликає факт відсутності суспільної довіри до запропонованих конституційних змін

у суспільстві панує переконання, що ці зміни внесені під зовнішнім тиском і суперечать національним інтересам нашої держави [13]. Варто звернути увагу на позицію судді Конституційного Суду України В. Шишкіна з приводу того, що наявність умов воєнного стану унеможливлює внесення змін до Конституції України відповідно до ч. 2 ст. 157 Конституції Основний закон не може бути змінений в умовах воєнного або надзвичайного стану . Звичайно, введення в Україні воєнного або надзвичайного стану є конституційною прерогативою Президента, відповідний указ якого має бути затверджено парламентом. Однак зміст ч. 2 ст. 157 Конституції вказує не на сам факт оголошення главою держави акта про введення воєнного або надзвичай-

ного стану , а на наявність умов існування одного з таких станів [14]. Орієнтовний перелік умов воєнного стану міститься у положеннях ст. 1 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», а саме наявність збройної агресії чи загрози нападу на державу небезпека для державної незалежності України та її територіальної цілісності надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню повноважень, необхідних для відвернення загрози та гарантування національної безпеки тимчасове обмеження, зумовлене агресією чи загрозою нападу на Україну , конституційних прав і свобод людини та громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб [15].

На думку В. Шишкіна, усі наведені в цьому законі умови є в Україні, але до них ще можна додати проведення часткової мобілізації у зв’язку з неприхованою агресією РФ проти України. Виходячи з викладеного аналізу нормативної бази, що сформувалася в Україні на підставі правових актів органів державної влади, прийнятих після військового вторгнення РФ і анексії Кримського півострова – міжнародно визнаної території України, у Конституційного Суду було достатньо правових можливостей системно оцінити об’єктивну ситуацію та визнати наявність умов воєнного стану , що унеможливлює внесення змін до Конституції України [14].

Цей висновок судді Конституційного Суду України може бути підставою для відкладення процесу прийняття як змін, так і нової редакції Конституції України до врегулювання російсько-українського конфлікту , однак зупиняти конституційний процес не варто напрацювання та обговорення конституційний змін мають тривати.

№ 1 2016 Ще один аспект проблеми – це фактичне усунення громадськості від розробки проекту змін до Конституції України в частині децентралізації. У своїй статті К. Дітчук вказує, що підвищення суспільного авторитету Конституції шляхом максимально відкритої та прозорої конституційної реформи, до якої буде залучено громадянське суспільство, – одне з основних завдань конституційного процесу . Фактично результати конституційної реформи впливають на те, чи стане Україна на шлях побудови справедливого правління [16].

Як зазначає з цього приводу В. Кулик, ухвалення конституційних змін у запропонованій Президентом України редакції приведе до появи нового потужного опозиційного центру , насамперед у середовищі громадянського суспільства. Це пов’язано, зокрема, з тим, що не було справжнього діалогу в експертному співтоваристві та в суспільстві, а була його імітація обговорювали один текст і одні конструкції, сперечалися навколо термінів «урядник», «префект» чи «представник», фантазували про розширення прав органів місцевого самоврядування, а натомість внесено інший текст змін обговорення на місцях взагалі виглядало як забезпечення «одобрямсу» в ручному режимі [17].

Ця проблема тісно пов’язана з питанням щодо визначеності процедури внесення змін до Конституції України. Для її часткового вирішення 18 січня 2016 р. був зареєстрований законопроект № 3781 «Про процедуру підготовки нового проекту Конституції». Саме про ухвалення нової Конституції України йдеться в зазначеному проекті, яким передбачено, що текст нового Основного закону перед затвердженням на всеукраїнському референдумі розробляється та ухвалюється Конституційними зборами – спеціальним органом установчої влади, який обирається громадянами України виключно для ухвалення тексту Конституції делегати цього органу обираються за багатомандатною мажоритарною системою по 4 делегати від одного округу , а суб’єктами висування є саме громадяни [18].

Втім, цей проект не отримав підтримки не тільки серед деяких народних обранців, але й у Головному науково-експертному управлінні, яке висловилось проти підтримки прийняття законопроекту , обґрунтовуючи свою позицію переважно тим, що оскільки Конституція України не визначає спосіб і порядок прийняття нової Конституції України, то обґрунтованість і доцільність врегулювання цих питань шляхом прийняття поданого законопроекту є досить дискусійними >1 @.

Врегулювання процедурної прогалини намагалися здійснити також шляхом внесення змін до регламенту Верховної Ради України. Але і тут виникли неоднозначні оцінки запропонованих змін. Так, О. Братущак висловив позицію, що сьогоднішні зміни до регламенту Ради, які «уточнюють» процедуру внесення змін до Конституції, є нічим іншим як конституційними «наперстками» навіть якщо зміни до Конституції щодо децентралізації № 2217а будуть ухвалені на будь-якій з наступних чергових сесіях, рано чи пізно ці зміни будуть скасовані, оскільки ухвалити ці зміни до Конституції необхідно таким чином, щоб процедура відповідала Конституції, а не «уточненому» регламенту [20].

Таким чином, маємо цілий ряд проблем, пов’язаних із провадженням конституційної реформи на сучасному етапі це і невизначеність процедури прийняття нової Конституції України, і відсутність тісної співпраці з громадськістю, і російсько-український конфлікт. Певною мірою врегулюванню окремих аспектів цих проблем намагається сприяти міжнародне співтовариство. Тому важливим питанням в контексті сучасного конституційного процесу є механізм і напрямки впливу різних міжнародних інституцій та їх лідерів на хід конституційних реформ в Україні.

Так, у межах конституційного процесу 3 грудня 2015 р. у Києві відбулася конференція «Конституційна реформа в Україні досягнення та перспективи», що була організована Радою Європи спільно з Верховною Радою України за підтримки спільного проекту Європейського Союзу та Ради Європи «Консолідація розробки реформ у сфері юстиції в Україні» та програми Ради Європи «Децентралізація і територіальна консолідація в Україні». Метою цієї конференції було широке обговорення процесу внесення змін до Конституції України та його впливу на реформування правосуддя і поточну реформу децентралізації влади.

У конференції, крім представників Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, судової гілки влади, наукової та експертної спільноти, взяв участь Спеціальний представник Генерального секретаря Ради Європи в Україні Крістос Джакомопулос, заступник секретаря Європейської комісії за демократію через право Венеціанської комісії Сімона Граната-Менгіні, керівник Департаменту з питань юстиції та правового співробітництва Генерального директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи Ханне Юнкер та інші >21, с. 148@.

На конференції обговорювались важливі питання конституційної реформи. Зокрема, у своєму спеціальному зверненні Президент Парламентської Асамблеї Ради Європи Анн Брассер наголосив на важливості змін до Конституції, що дозволять проведення реформи децентралізації влади та реформи правосуддя правові реформи мають бути приведені у відповідність до стандартів Ради Європи. Генеральний секретар Ради Європи Турбйорн Ягланд зауважив, що Конституція – це фундамент сучасної демократії. Україна потребує міцного фундаменту , сучасної Конституції відповідно до європейських стандартів конституційна реформа є абсолютним пріоритетом на сьогодні, а децентралізація – її ключовою частиною >21, с. 14 @.

Неабиякий вплив на конституційний процес мають мінські угоди. Зокрема, як зазначає А. Пінчук, деякі українські парламентарі наполягають на тому , що мінські, а тим більше паризькі, домовленості мають свій термін дії, який сплив 1 січня 2016 р. Саме на цю дату фіксувалося переважне виконання їх українською стороною і майже повне невиконання російською. Єдиний пункт, стосовно якого можуть бути претензії до української сторони, такий «NNK Проведення конституційної реформи в Україні з набуттям чинності до кінця 2015 р. нової Конституції, яка передбачає в якості ключового елемента децентралізацію з урахуванням особливостей окремих районів Донецької та Луганської областей, погоджених з представниками

цих районів , а також прийняття постійного законодавства про особливий статус окремих районів Донецької та Луганської областей відповідно до заходів, зазначених у примітці, до кінця 2015 р.» [18]. Виходячи з цього, вплив мінських угод на конституційний процес в Україні оцінюється досить неоднозначно.

Так, певний скепсис стосовно ідеї децентралізації висловлює С. Дацюк, зазначивши, що виникнення ідеї децентралізації, яка є головною для конституційного процесу , стало вимушеною реакцією на загострення світового конфлікту держав, корпорацій та громад, який в Україні набув характеру збройного конфлікту . Автор також зазначає складається враження, що децентралізація по суті є сором’язливе визнання українськими політиками федералізації на тлі втрати Криму та Донбасу [2].

Також віддає песимізмом і позиція О. Сироїд, яка вважає, що сьогоднішня конституційна реформа не має нічого спільного з децентралізацією, а йдеться радше про «доцентралізацію» влади баланс влади в новій Конституції не покращується, а погіршується уряд не має повноти виконавчої влади ця виконавча влада підірвана повноваженнями глави держави [14].

Висновки та перспективи подальших досліджень.

Необхідність прийняття нової редакції Конституції України сьогодні не викликає жодних сумнівів. Основними кроками на шляху до прийняття нової редакції Конститу-

Порівняльно-аналітичне право ції України мають стати такі, за якими треба по-перше, чітко визначити проблеми та недоліки чинної Конституції України по-друге, визначитися з моделлю нової Конституції по-третє, встановити межі допустимого втручання міжнародної спільноти в конституційний процес України допомога представників світової спільноти має важливе значення для сучасного конституційного процесу України, але не можна допустити будь-яких спроб встановлення прямої зовнішньої залежності нашої країни по-четверте, вирішити питання процедури розробки та прийняття нової редакції Конституції України по-п’яте, налагодити соціальний діалог влади та громадськості встановити максимальну відкритість та прозорість цього процесу

провадження конституційної реформи має здійснюватися із широким залученням громадськості не тільки до обговорення запропонованих змін до Конституції України, але і до розробки відповідних законопроектів . Останній пункт має найважливіше значення, оскільки акт прийняття Конституції має стати результатом безпосереднього народного волевиявлення.

Беззаперечним є той факт, що світова спільнота відіграє досить активну роль в сучасному конституційному процесі, виступаючи фактично його учасником – так би мовити, третьою стороною. Однак побоювання деяких громадських і політичних діячів щодо надмірного «зовнішнього тиску» є небезпідставними. Україна передусім має враховувати власні інтереси, виходити з принципів єдності та власного суверенітету для того, щоб прийняття нової Конституції України не обернулось проти самої України та її громадян.

У зв’язку з цим перспективою подальших наукових досліджень має стати розробка оптимальної моделі нової Конституції України, а також вирішення проблеми щодо процедури її прийняття.