Міжнародні організації та установи як учасники правотворчого процесу в Україні

Анотація

УДК: 342.5

DOI: 10.15587/2523-4153.2017.119790

МІЖНАРОДНІ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА УСТАНОВИ

ЯК УЧАСНИКИ ПРАВОТВОРЧОГО ПРОЦЕСУ В УКРАЇНІ

© Я. О. Берназюк Стаття присвячена визначенню ролі та місця міжнародних організ ацій у правотворчому процесі в Україні. З’ясовано поняття правотворчості, визначено систему її суб’єктів; виділено стадії прав отворчого процесу; охарактеризовано напрями участі міжнародних організацій у національному прав отворчому процесі. На підставі проведеного аналізу сформульовано висновок щодо ролі міжнародних о рганізацій та установ у правотворчому процесі в Україні

Ключові слова: міжнародні організації, установи, правотворчість, правотворчій процес, етапи прав о-

творчості, суб’єкти правотворчості

1. Вступ

Процес міжнародної глобалізації набуває все більших обертів, охоплюючи різні види та рівні міждержавних та внутрішньо-національних відносин. Наразі складно уявити собі економічно розвинену та соціально спрямовану державу не задіяну у жодній міжнародній організації або об’єднанні. Передання частини сувере нних повноважень наднаціональним утворенням дозволяє державі натомість отримати міжнародну підтримку у різних формах, налагодити взаємовигідне міжнародне співробітництво, перейти на новий етап свого соц іально-економічного, кул ьтурного, науково-технічного та іншого розвитку. Т ому не випадково, що міжнародні організації та уст анови за останні декілька років на стільки зміцнили свій статус, що отримали можливість не тільки фо р-

мувати міжнародну правову базу, але і певним чином приймати участь у творенні національного права. Особливо актуальним питання участі міжнародних організацій у національному прав отворчому процесі стало для України з підписанням Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Євро пейським Союзом, Європейським співтов ариством з атомної енергії і їхніми державами членами, з іншої сторони (далі – Угода про асоціацію з ЄС) [1], на підставі якої наша держава прийняла на себе ряд зобов’язань, реалізація яких потребує р еформування окремих галузей та інститутів державного управління, соціальної та економічної сфери та ін.

У ст. 9 Конституції України зазначається, що чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України [2]. Саме на цій конституційній нормі базується право міжнаро дних організацій приймати участь у національному правотворчому процесі в Україні, зокрема, у тих його напрямах, що пов’язані з виконанням міжнародних зобов’язань держави.

2. Літературний огляд

Окремі питання, пов’язані з участю міжнаро дних організацій та установ у правотворчому процесі, досліджували такі вчені, як І. Ахмад, Д. М. Бєлов, В. В. Гомонай, В. В. Ковалевський, І. М. Мищак, Н. В. Пронюк, В. Ф. Погорілко, О. М. Скрипник, О. І. Чаплюк, В. В. Шишкота, О. М. Шпакович та ін.

Деякі науковці (наприклад, В.В. Ковалевський [14]) розглядали міжнародну правотворчість, як складову правотворчої діяльності, і тому лише побіжно торк алися питань участі міжнародних організацій в наці ональному правотворчому процесі. Інші вчені (напр иклад, О. М. Скрипник [10]) присвятили свої д ослідження спеціальним питанням діяльності міжнародних організацій, розглядали історію їх в иникнення, визначали види та форми міжнародних актів, які приймаються міжнародни ми організаціями.

Окремо необхідно виділити праці деяких науковців (наприклад, І. Ахмад [9]), які комплексно д осліджували правотворчість міжнародних організацій, проводили науковий аналіз особливостей та форм їх правотворчості, вивчали природу міжнародної правотворчості та визначали її вплив на внутрішн ьодержавний правотворчий процес.

Отже, більшість наукових робіт присвячені різним аспектам участі відповідних організацій у міжнародній правотворчості, проте вітчизняними науковцями не достатня увага приділяється питанням участі таких організацій і установ у внутрішньо національному правотворчому процесі.

3. Мета та задачі дослідження

Метою статті є визначення ролі та місця міжнародних організацій та установ у правотворчому процесі в Україні. Для реалізації поставленої мети необхідно в иконати такі завдання:

1) з’ясувати поняття правотворчості та визн а-

чити систему її суб’єктів;

2) виділити стадії правотворчого процесу в

Україні та визначити, у яких міжнародні організації приймають участь;

3) охарактеризуват и напрями та результати

участі міжнародних організацій у національному правотворчому процесі.

4. Правотворча діяльність

Правотворча діяльність являє собою спец ифічний вид діяльності, у якому задіяна ціла система суб’єктів, що вступають у правотворчий проц ес на різних його стадіях. Свого часу автором було запропоновано н аступне визначення поняття ―правотворчість у ко н-

ституційному правіˮ – це зумовлена низкою об’єктивних та суб’єктивних факторів безперервна, багаторівнева, практично зорієнтована та упорядк ована діяльність суб’єктів правотворчості (народу України, територіальних громад і громадської спіл ьноти Автономної Республіки Крим, сформованих цими суб’єктами шляхом виборів Верховної Ради України, Президента України, Верховної Ради Авт ономної Республіки К рим та органів місцевого само врядування, а також усіх інших суб’єктів публічно владних повноважень, що призначені вже відповідно обраними громадянами України органами влади), яка спрямована на гарантування та реалізацію прав і св обод людини і громадянина, а також упорядкування та реформування суспільно -владних відносин, і пере д-

бачає прийняття (видання) актів правотворчості та їх виконання [3, с. 19]. Таким чином, можна виділити три основні р івні суб’єктів правотворчості: народ, територіальні громади і гром адська спільнота Автономної Респу бліки Крим; органи, що сформованих цими суб’єктами шляхом виборів (Верховна Рада України, Президент України, Верховна Ради Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування); усі інші суб’єкти публічно-владних повноважень, що призн ачені вже відповідно обраними громадянами України органами влади (призначені суб’єктами другого рі вня), наприклад, Кабінет Міністрів України, Міністе рство юстиції України та інші.

Разом з тим, при такому поділі суб’єктів пр авотворчості не враховано існування ще двох особл ивих видів ―учасників правотворчого процесуˮ: інститутів громадянського суспільства та міжнародних суб’єктів, організацій та установ. Ці суб’єкти досить часто є активними ініціаторами, розробниками та експертами актів правотворчості, що приймаються та реалізовуються суб’єктами владних повноважень.

У попередніх дослідженнях вже зверталася увага на таких нових активних учасників правотво рчого процесу як інститути громадянського суспільс тва [4, с. 44 –51; 5, с. 19 –21; 6, с. 68–70]. Тому на сь огодні досить акт уальним стало питання дослідження участі міжнародних суб’єктів у процесі правотворч ості в України.

5. Участь міжнародних організацій у прав о-

творчому процесі Особливість участі міжнародних організацій у національному пр авотворчому процесі виражається насамперед у тому, що суверенне право вирішувати питання внутрішньо -національного характеру нал ежить в иключно державам. Тому будь -яке втручання у державні справи зі сторони інших суб’єктів, у тому числі міжнародних організац ій та установ, має ґру нтуватися виключно на суверенній волі самої держави та бути спрямованим на захист національних інт ересів відповідної держави. Вірність такого висновку можна обґрунтувати п оложенням ст. 18 Конституції України, в якій регламентовано, що зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпече ння її національних інтересів і безпеки шляхом під т-

римання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальн овизнаними принципами і нормами міжнародного права [2]. В той же час, як відносно самостійний суб’єкт міжнародного права, міжнародна організація або установа наділяється її засновниками та учасниками (державами та міждержавними утвореннями) певним рівнем правосуб’єктності, що дозволяє їй формул ювати власні цілі та стратегічні завдання своєї діяльності. Зокрема, відповідні цілі щодо діяльності ЄС в изначені у Договорі про функціонування ЄС [7], Мі жнародний валютний фонд (далі – МВФ) у своїй роботі керується завданнями, закріпленими в Угоді МВФ

[8] тощо.

У науковій літературі з цього приводу зазначається, що своєрідність міжнародної організації як суб’єкта міжнародного права стосовно правотворчості найбільш яскраво проявляється в її компетенції. Вона має важливе значення для правотворчої діял ьності, адже кожен правотворчий орган має коло по вноважень, що визначає рамки й юридичну силу но рмативних юридичних актів. Міжнародна організація діє в рамках прав і обов’язків, які визначені в її уст ановчому акті, вона створюється для виконання кон кретних завдань й н аділяється для ць ого визначеною компетенцією [9, с. 13].

Таким чином, міжнародна організація здій снює свою діяльність у межах, визначених у її устан овчих документах, та договорах, укладених з відпов ідними державами. Виявляючи суверенну волю де ржава вступає у відносини з міжнародною організац ією, шляхом приєднання до чинного або підписання нового договору. Так, наприклад, у Договорі про ф ункціонування ЄС [7] закріплено різні форми співр обітництва ЄС та його інстит уцій з державами учасницями (членами та асоц ійованими членами ЄС) та третіми державами, порядок прийня ття рішень з певних питань, право або обов’язок держав викон увати таке рішення тощо. Конкретизовано спос оби та напрями співробітництва ЄС з Україною визначено в Угоді про асоціацію України з ЄС [1].

Безпосереднє нормотворення міждержавних організацій реалізується у двох напрямах: уклада ння угод з державами та з іншими міжнародними організаціями та ухвалення тих чи інших рішень [10, с. 21–22]. З цього приводу необхідно зауважити, що участь міжнародни х організацій у національному правотворчому процесі може здійснюватися у ко жному з цих напрямів. Зокрема, відправною точкою співробітництва України з міжнародною організац ією або установою є приєднання до чинного або укл адення нового договору з цією органі зацією. Надалі роль міжнародної організації у національному прав отворчому процесі обумовлюєт ься завданнями щодо забезпечення реалізації положень відповідного дог овору, як зі сторони самої організації, так і зі сторони

України. Досліджуючи питання участі мі жнародних організацій у правотворчому процесі в Україні, наса мперед важливо вказати на стадію, в якій міжнародні організації вступають у відповідний процес. У даному випадку слід виходити з того, що правотворчий процес в Україні включає чотири ст а-

дії: підг отовка проекту акта, розгляд проекту акта, його ухвалення та набрання чинності. Конституція України безпосередньо передб ачає лише три обов’язкові стадії правотворчого пр оцесу: розгляд проекту акта, його ухвалення та набрання чинності. Це випливає зі ст. 15 2 Основного Закону, згідно з якою правові акти за рішенням Ко нституційного Суду України визнаються неконстит уційними, якщо була порушена встановлена Конст итуцією України процедура їх розгляду, ухвалення, набрання чинності.

Водночас, дещо інший підхід місти ться в і нших законодавчих актах України. Так, позиція щодо чотирьох стадій правотворчості (законотворчості) підтверджується також положеннями Закону України ―Про Регламент Верховної Ради України‖, згідно з яким законодавча процедура містить, серед іншого, і стадію підготовки проекту закону [11, ст. 93]. Аналіз Регламенту Кабінету Міністрів України також дає змогу стверджувати, що правотворчий процес уряду складається з чотирьох стадій: розробка проекту акта, його опрацювання у Секретаріаті Кабінету Міністрів, розгляд та прийняття акта Кабінетом Міністрів України, набрання чинності (доведення акта до вик онавців або його опублікування) [12].

Міжнародні суб’єкти, зазвичай, долучаються до нормотворчого процесу на стадії підготовки пр оекту акта. Важливо, що підго товка проекту акта, як пе рша стадія правотворчого процесу, є обов’язковою, найвідповідальнішою та найскладнішою частиною правотворчої діяльності, оскільки правильно сфо рмована і обґрунтована проблема, яка потребує но рмативного врегулювання, та належне офор млення проекту акта може як за часом, так і за кількістю ро зумових, часових і людських затрат у десятки разів перевищувати аналогічні затрати, пов’язані з пр оходженням актом наступних трьох стадій. Крім того, якісно проведена стадія підготовки проекту акта може призвести до того, що розгляд, ухвалення та набрання ними чинності триватиме незначний

проміжок часу. Більшість вчених, які досліджували питання правотворчого процесу, пропонують поділяти стадію підготовки проекту акта на низку етапів. Деякі вв ажають, що стадія підготовки проекту акта містить чотири етапи: підготовка концепції; формулювання основних положень і структури акта; написання те ксту; проведення експертизи підготованого проекту [13, с. 158]. Інші науковці виділяють: розгляд проп озицій та ініц іатив щодо необхідності розробки акта;

ухвалення рішення про доцільність розробки; вкл ючення розробки акта до плану нормопроектних робіт; розробка концепції акта [14, с. 93]. У проекті Закону ―Про нормативно-правові акти‖ пропонується встановити, що під ч ас підготовки проекту акта розглядається ініціатива щодо нео бхідності прийняття (видання) нормативно -правового акта і ухв алення рішення про розроблення проекту, збираються необхідні матеріали та інформація, р озробляється конце пція проекту нормативно правового акта, готуються текст проекту і поя снювальна записка до нього, здійснюється о рганізаційно-технічне та фінансове забезпечення його підготовки [15].

Таким чином, основними етапами стадії підг отовки проекту акта, слід визначати наступні:

1) підготовка пр авотворчої пропозиції

(ініціативи);

2) планування;

3) підготовка тексту первинного проекту акта;

4) експертиза;

5) громадське обговорення;

6) доопрацювання проекту акта та підготовка

пакету необхідних матеріалів для внесення до прав отворчого органу. Міжнародні організації та установи залуч аються до проведення експертизи як проектів законів, так і вже чинних законів. Прикладами є відповідна робота проведена Бюро з демократичних інститутів і прав людини ОБСЄ стосовно Закону України ―Про судоустрій і стат ус суддівˮ за зверненням Вищого адміністративного суду України [16].

Ще одним прикладом є спільна робота над проектом Закону ―Про особливості державної політики з відновлення державного суверенітету України над тимчасово окупованою територією Д онецької та Луганської областей України‖ . Після консультацій з іноземними партнерами, в тому числі з країнами-учасницями Но рмандського формату та США, до проекту було внесено ряд зміни [17]. У т акому вигляді означений законопр оект поданий на розгляд до Верховної Ради України [18].

У наведених прикладах міжнародні інституції ЄС приймали активну участь у правотворчому пр оцесі в Україні, як на стадії підготовки законопроекту, так і його подальшого опрацювання, зокрема, шл яхом здійснення експертизи, проведення консультаці й на підтримку відповідних реформ тощо. Причому, така участь в основному була ініційована українс ькою стороною, та здійснювалась у форматі створення спеціальних проектів та консультативних груп, пр оведення експертизи та надання висновків за їх р езультатами.

Міжнародні організації також можуть долуч атися до правотворчого процесу на етапі громадського обговорення, тобто фактично діяти опосередковано через інститути громадянського суспільства. Так, у кінці 2015 року Єврокомісар з питань політики сусі дства та п ереговорів про розширення Йоганнес Ган зробив заяву, згідно з якою ―ЄС вирішив збільшити підтримку організацій громадянського суспільства до 150 млн євро у п оточному бюджетному періоді на 2014–1017 роки, у порівнянні з 90 млн за попередній періодˮ (йдеться про о бсяги фінансування НУО в країнах Східного партнерства – України, Молдови, Білорусі, Грузії, Вірменії та Азербайджана) [19].

Така підтримка може здійснюватися у в игляді грантів – грошові або інші засоби, що пер едаються гром адянами та юридичними особам и (в тому числі іноземними), а також міжнародними організаціями для проведення конкретних наук ових досліджень, розробки законопроектів, підг отовки кадрів та інших цілей на умовах, передбач ених грантодавцем; гранти надаються безкоштовно і без повернення [20 ].

У якості прикладу можна навести виданий ЄС у минулому році грант Центру демократії та верх овенства права на діяльність Реанімаційного пакету реформ, передбачає, серед іншого, проведення з аходів та адвокація реформ (щонайменше 20 експер тних обговорень, 20 вуличних акцій, 4 великі форуми, 40 прес -конференцій та брифінгів, 10 семінарів для регіональних журналістів тощо) [21].

Участь міжнародних організацій у правотво рчому процесі не обмежується стадією підготовки законопроекту. Досить поширеною є також прак тика здійснення контролю моніторингу реалізації прийн ятих Україною міжнародних зобов’язань у зв’язку із підписання відповідних договорів. Як правило, ум ови та порядок організації та проведення такого ко нтролю визначається в міжнародному договорі.

Так, у ст . 461 Угоди про асоціацію між Україною та ЄС передбачено утворення Ради асоціації, яка здійснює контроль і моніторинг з астосування і виконання цієї Угоди та періодично п ереглядає функціонування цієї Угоди у світлі її цілей.

У якості прикладу реалізації кон трольних повнов ажень ЄС можна навести Доповідь Ради Європи щодо реалізації Україною євроінтеграційних зобов’язань у 2015-2016 рр. [22], у якій Рада вказала, як на деякі позитивні здобутки України (провадження антик орупційної політики, судової реформи тощо) , так і на невиконанні досі зобов’язання (наприклад, непри йняття законопроекту про внесення змін до Констит уції України у частині децентралізації; невиконання прийнятої у 2015 р. Національної стратегії з прав людини і плану дій на 2015-2020 рр. тощо).

6. Висновки

Проведене у даній статті дослідження дозволяє зробити наступні висновки.

1. Правовою основою участі міжнародних о р-

ганізацій та установ у правотворчому процесі в Україні є Конституція України, яка визнає міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, частиною наці онального законодавства, а також відповідні міжнародні договори. Приєднання України до чинного або укладення нового договору з міжнародним суб’єктом є підставою для виникнення певних міжнародних зобов’язан ь, виконання яких часто п отребує від держави розробки та прийняття наці ональних законодавчих актів, проведення реформ тощо. Тому участь міжнародних організацій у прав отворчому процесі передусім спрямована на забезп ечення виконання Україною міжнародних зобов’язань.

2. Міжнародні організації, як правило, дол у-

чаються до участі у правотворчому процесі на стадії розробки та опрацювання законопроекту шляхом здійснення експертизи, проведення консультацій на підтримку відповідних реформ, а також приймають участь у здійсненні контролю за реалізацією прийн ятого законода вства. Ініціювати участь міжнародної організації або установи у правотворчому процесі може, як відповідна організація на основі міжнаро дного договору або установчого документа, так і українська сторона (суб’єкт розробки законопроекту, національні експерти тощо).

3. Міжнародні організації та установи спра в-

ляють позитивний вплив на правотворчий процес в України, який виражається у:

1) сприянні у виконанні Україною своїх

міжнародних зобов’язань своєчасно та у повній мірі, що забезпечує формування позитивного міжнародн ого іміджу держави, як надійного та стабільного пар тнера у міжнародних відносинах;

2) прискоренні пр оцесу провадження реформ,

що дозволяє досягти б ажаних результатів соціально економічного, науково-технічного розвитку у найк оротші терміни;

3) наданні допомоги у розробці законопр о-

ектів та проведенні їх експертизи з викор истання провідного міжнародного досвіду, що дає можливість виявити спірні та проблемні моменти ще на стадії розробки проекту, та їх своєчасно усунути. Література

1. Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з

атомної енергії і їхніми державами -членами, з іншої сторони [Текст]. – Верховна Рада України. – Режим дос тупу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/984_011

2. Конституція України: Закон України від 28.06.1996 № 254к/96 -ВР [Текст]. – Верховна Рада України. – Режим до-

ступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80

3. Берназюк, Я. О. Конститу ційні основи правотворчості Президента України: теорія і практика [Текст]: автореф. д -

ра. … юр. наук / Я. О. Берназюк. – К.: Київський нац. ун-т ім. Т. Шевченка, 2014. – 40 с.

4. Берназюк, Я. О. Форми участі інститутів громадянського суспільства у нормотво рчому процесі [Текст] /

Я. О. Берназюк // Конституційно-правові аналітичні студії. – 2017. – № 1. – С. 43–51.

5. Берназюк, Я. О. Діяльність інститутів громадянського суспільства як новий вид контролю за нормотворчістю Прези-

дента України [Текст] / Я. О. Бе рназюк // Матеріали міжнародної науково-практичної конференції ―Проблеми та стан дотримання захисту прав людини в Україні‖. – Львів: Західноукраїнська організація ―Центр правничих ініціатив‖, 2013. – 140 с.

6. Берназюк, Я. О. Участь у правотворчій діяльно сті як одна з гарантій існування та розвитку громадянського су с-

пільства [Текст] / Я. О. Берназюк // Актуальні питання реформування правової системи України: зб. наук. ст. за матеріалами ХІІ Міжнар. наук.-практ. конф. – Луцьк: Вежа-Друк, 2015. – C. 68–70.

7. Договір про Європейський Союз [Текст]. – Верховна Рада України. – Режим доступу

http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/994_029

8. Статті Угоди Міжнародного валютного фонду [Текст]. – Верховна Рада України. – Режим доступу

http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/995_921

9. Ахмад, І. Правотворчість міжнародних міжурядових організацій [Текст]: автореф. дис. … канд. юр. наук / І. А х-

мад. – К., 1999. – 18 с.

10. Скрипник, О. М. Історія міжнародних організацій [Текст]: навч. пос. / О. М. Скрипник. – Умань: ПП Жовтий О. О.,

2011. – 226 c.

11. Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України [Текст]. – Верховна Рада України, 2007. – № 950.

12. Про Регламент Верховної Ради України: Закон України від 10 лютого 2010 року № 1861 -VI [Текст] // Офіційний

вісник України. – 2010. – № 12. – Ст. 565.

13. Сырых, В. М. Теория государства и права [Текст]: учеб. / В. М. Сырых. – М.: ЗАО Юстицинформ, 2006. – 551 с.

14. Ковальський, В. С. Правотворчість: теоретичні та логічні засади [Текст] / В. С. Ковальський, І. П. Козінцев. – К.:

Юрінком Інтер, 2005. – 192 с.

15. Про нормативно-правові акти: проект Закону України реєстр [Текст]. – Верховна Рада України, 2010. – № 7409. –

Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=39123

16. Висновок щодо Закону України ―П ро судоустрій і статус суддівˮ [Електронний ресурс]. – Режим доступу

http://www.osce.org/uk/odihr/335431?download=true

17. Порошенко проситиме Раду ухвалити закон про Донбас за один тиждень [Електронний ресурс]. – Українська

правда. – 2017. – Режим доступу: http://www.pravda.com.ua/news/2017/09/29/7156763/

18. Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупов а-

ними територіями України [Текст]. – Верховна Рада України, 2017. – № 7163-3. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/ pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=62664

19. ЄС збільшить до 150 млн євро підтримку громадянського суспільства – Ган [Електронний ресурс]. – Європейська

правда. – 2015. – Режим доступу: http://www.eurointegration.com.ua/news/2015/11/20/7041058/view_print

20. Грант [Електронний ресурс]. – Вікіпедія. – Режим доступу: https://uk.wikipedia.org/wiki/грант

21. Шевченко, Т. Мільйон на реформи [Електронний ресурс] / Т. Шевченко // Українська правда. Блоги. – 2016. –

Режим доступу: http://blogs.pravda.com.ua/authors/tshevchenko/574f1be9bfb13/view_print

22. Joint staff working document. Association Implementation Report on Ukraine [ Text]. – European Commission, 2016. –

Available at: https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/ukraine_v2_0.pdf Дата надходження рукопису 27.10.2017 Берназюк Ян Олександрович , доктор юридичних наук, доцент, заслужений юрист України , кафедра конституційного та міжнародного права , Навчально-науковий гуманітарний інститут , Таврійський національний університет імені В. І. Вернадського, вул. Івана Кудрі, 33, м. Київ, Україна, 01042 E-mail: bern1979@ukr.net