Огляд практики Верховного Суду щодо застосування положень Закону України «Про адміністративну процедуру»

Анотація

Практика Верховного Суду, сформована у справах, у яких застосовувалися положення Закону України «Про адміністративну процедуру», свідчить про формування підходів до застосування положень цього Закону як одного з основних нормативних критеріїв оцінки правомірності адміністративної діяльності у справах, на які поширюється його дія. Верховний Суд використовує цей Закон як нормативну основу для перевірки того, чи діяла публічна адміністрація, зокрема, відповідно до принципів законності, обґрунтованості, пропорційності, відкритості, офіційності, добросовісності, своєчасності, гарантування права особи на участь в адміністративному провадженні та гарантування ефективних засобів правового захисту.

Важливе значення для такого підходу має частина перша статті 1 Закону України «Про адміністративну процедуру», відповідно до якої цей Закон регулює відносини органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб та інших суб’єктів, уповноважених здійснювати функції публічної адміністрації, з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ шляхом прийняття та виконання адміністративних актів. У статті 4 цього Закону принципами адміністративної процедури визначено, зокрема, верховенство права, законність і юридичну визначеність, обґрунтованість, безсторонність, добросовісність і розсудливість, пропорційність, своєчасність і розумний строк, ефективність, презумпцію правомірності дій та вимог особи, офіційність, гарантування права особи на участь в адміністративному провадженні та гарантування ефективних засобів правового захисту.

1. Закон України «Про адміністративну процедуру» як загальний стандарт належного публічного адміністрування

У постанові від 18 вересня 2025 року у справі № 560/8753/24 Верховний Суд звернув увагу, що Закон України «Про адміністративну процедуру» набрав чинності 15 грудня 2023 року та встановлює єдині правила взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування й інших державних органів з фізичними та юридичними особами під час розгляду та вирішення адміністративних справ. У цій справі предметом спору було рішення державного реєстратора щодо зміни відомостей про юридичну особу, тобто акт, який впливав на правове становище суб’єкта приватного права та водночас був пов’язаний із функціонуванням публічного реєстру. Верховний Суд прямо пов’язав оцінку такого рішення з принципами, визначеними статтею 4 Закону України «Про адміністративну процедуру», зокрема законністю, обґрунтованістю, пропорційністю та офіційністю.

Застосування цього Закону в конкретній категорії справ потребує також перевірки відсутності винятків, установлених частиною другою статті 1 Закону, та врахування особливостей адміністративного провадження, установлених спеціальним законом, які відповідно до частини другої статті 3 Закону повинні відповідати принципам адміністративної процедури.

Особливе значення для практичної ролі правових висновків Верховного Суду має частина четверта статті 6 Закону України “Про адміністративну процедуру”, відповідно до якої висновки про застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов’язковими для всіх адміністративних органів, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.

Цей висновок підтверджує, що реєстраційна дія або рішення державного реєстратора, які мають індивідуальний характер і впливають на правове становище особи, підлягають оцінці з урахуванням застосовних вимог адміністративної процедури.

Подібне значення має постанова від 24 січня 2025 року у справі № 520/14994/24, у якій оскаржувалися рішення органу місцевого самоврядування, що впливали на права юридичної особи. Цю справу доцільно розглядати як приклад використання частини першої статті 1 Закону України «Про адміністративну процедуру» для обґрунтування того, що індивідуальні рішення органів місцевого самоврядування, які мають зовнішню дію та впливають на правове становище особи, мають оцінюватися не лише з позицій спеціального законодавства, а й крізь призму загальних адміністративно-процедурних стандартів. Такий підхід запобігає застосуванню виключно положень законодавства, що визначає повноваження відповідного адміністративного органу без урахування загальних гарантій особи у відносинах із публічною владою.

2. Законність адміністративного провадження і межі дискреційного повноваження

Однією з ключових норм, які Верховний Суд застосовує у практиці, є стаття 6 Закону України «Про адміністративну процедуру». Частина перша цієї статті вимагає, щоб адміністративний орган здійснював адміністративне провадження виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, цим Законом та іншими законами України. Частина друга цієї статті встановлює вимоги до застосування адміністративним органом інших нормативно-правових актів. Частина третя статті 6 має особливе значення для справ, пов’язаних із дискрецією, оскільки визначає умови законного здійснення дискреційного повноваження: його передбачення законом, реалізацію в межах і у спосіб, установлені Конституцією та законом, використання для досягнення мети, з якою його надано, відповідність принципам адміністративної процедури та недопущення необґрунтованого відступу від попередніх рішень адміністративного органу в однакових чи подібних справах.

У справі № 320/16011/24 щодо зупинення дії ліцензії товариства Верховний Суд застосував принцип законності у сфері енергетичного регулювання. Суть спору полягала у тому, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, прийняла постанови, які істотно впливали на діяльність ліцензіата, розподіл природного газу та функціонування відповідного ринку. Верховний Суд виходив із того, що адміністративний орган повинен не лише мати відповідні повноваження, а й реалізувати такі повноваження з дотриманням встановленої процедури. У цій справі особливе значення мало також право учасника адміністративного провадження подати пояснення та зауваження відповідно до статті 54 Закону України «Про адміністративну процедуру».

Правова позиція Верховного Суду в цій справі полягає в тому, що порушення права особи на участь у провадженні, ігнорування її зауважень, а також недотримання процедурних вимог не можуть розглядатися як другорядні недоліки у справі, де адміністративний акт має істотний вплив на права ліцензіата та суспільно важливу сферу енергетики. Для приватного інтересу це означає захист ліцензіата від непрозорого та поспішного втручання у господарську діяльність. Для суспільного інтересу — забезпечення стабільності, передбачуваності та безперервності надання енергетичних послуг.

Законність здійснення дискреційного повноваження досліджувалася також у справі № 560/5049/24 щодо продовження строку дії паспорта прив’язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності. Верховний Суд зазначив, що порядок розгляду заяви про продовження строку дії паспорта прив’язки тимчасової споруди визначається нормами Закону України «Про адміністративну процедуру». Суди повинні були оцінити, чи орган архітектури та містобудування діяв законно відповідно до статті 6 цього Закону, обґрунтовано відповідно до статті 8 та пропорційно відповідно до статті 11, а також чи використовувалося дискреційне повноваження для досягнення мети, з якою воно надано.

Ця позиція має важливе значення для малого та середнього підприємництва, адже рішення щодо тимчасових споруд часто впливають на можливість особи продовжувати господарську діяльність. Разом із тим вона захищає і суспільний інтерес, оскільки орган місцевого самоврядування або його виконавчий орган може впорядковувати міський простір, але повинен робити це передбачувано, послідовно, мотивовано та без непропорційного втручання у набуті правові позиції особи.

У справах щодо адміністративного оскарження у сфері державної реєстрації Верховний Суд також застосовує частину третю статті 6 Закону України «Про адміністративну процедуру» як критерій законного здійснення дискреційного повноваження. Детальніше цей підхід розкривається у розділі 11 цього Огляду, присвяченому судовому контролю та межам адміністративного оскарження у сфері державної реєстрації.

3. Обґрунтованість, безсторонність, презумпція правомірності дій особи та офіційність

У постанові від 3 червня 2025 року у справі № 560/8264/24 Верховний Суд розглядав спір щодо рішення Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти про виявлення академічного плагіату у дисертації. Особа оскаржувала рішення, яке негативно впливало на її академічну репутацію, професійний статус і правове становище. Верховний Суд зазначив, що стаття 8 Закону України «Про адміністративну процедуру» зобов’язує адміністративний орган забезпечити належність і повноту з’ясування обставин справи, безпосередньо дослідити докази та інші матеріали, врахувати всі обставини, що мають значення для вирішення справи, та обґрунтувати адміністративний акт. Водночас Суд також застосував положення статті 9 щодо безсторонності, статті 15 щодо презумпції правомірності дій та вимог особи і статті 16 щодо офіційності.

Правова позиція Верховного Суду в цій справі полягає у тому, що висновок адміністративного органу про порушення особою академічної доброчесності не може ґрунтуватися на припущеннях, загальних твердженнях або неповно перевірених матеріалах; адміністративний орган має діяти обґрунтовано, безсторонньо й офіційно, з урахуванням презумпції правомірності дій та вимог особи.

Значення цієї позиції є подвійним. Для приватного інтересу вона захищає особу від репутаційного, професійного та правового втручання без достатньої доказової основи. Для суспільного інтересу вона не заперечує необхідності боротьби з академічною недоброчесністю, однак вимагає, щоб така боротьба здійснювалася в межах правової процедури. Верховний Суд фактично виходив з того, що публічний інтерес у забезпеченні якості освіти не звільняє адміністративний орган від обов’язку довести фактичні підстави несприятливого рішення, діяти безсторонньо, офіційно з’ясовувати обставини та не покладати на особу негативні наслідки недоведених тверджень.

У постанові від 20 лютого 2026 року у справі № 280/4630/25 Верховний Суд розглянув спір щодо рішення експертної команди Центру оцінювання функціонального стану особи, яким було змінено строк установлення інвалідності, визначений попереднім рішенням медико-соціальної експертної комісії. Суд урахував положення статті 25 Закону України “Про адміністративну процедуру” щодо переходу компетенції до правонаступника адміністративного органу, статті 16 цього Закону — щодо обов’язку адміністративного органу з власної ініціативи з’ясувати всі істотні обставини, а також статті 6 — щодо здійснення дискреційного повноваження відповідно до мети, з якою його надано. Водночас Верховний Суд наголосив, що реалізація контрольних повноважень не може здійснюватися поза процедурними гарантіями особи, та направив справу на новий розгляд для перевірки, зокрема, законності ініціювання перевірки, мотивованості рішення і належного інформування особи.

Застосування презумпції правомірності вимог особи у соціальних правовідносинах ілюструє постанова від 9 квітня 2026 року у справі № 380/9003/25 щодо щомісячної грошової виплати дитині загиблого Героя України. У цій справі Верховний Суд урахував положення статей 4 і 15 Закону України “Про адміністративну процедуру” та погодився з висновками судів попередніх інстанцій про необхідність тлумачення правового регулювання на користь реалізації передбаченої законом соціальної гарантії.

4. Принцип офіційності та обов’язок адміністративного органу самостійно з’ясовувати обставини

Принцип офіційності, передбачений пунктом 11 частини першої статті 4 та статтею 16 Закону України «Про адміністративну процедуру», є одним із найбільш практично значущих у сформованій практиці Верховного Суду. Його зміст полягає у тому, що адміністративний орган зобов’язаний встановити обставини, які мають значення для вирішення справи, а за необхідності — збирати документи та інші докази з власної ініціативи. Адміністративний орган не може пасивно очікувати, що особа сама доведе всі істотні обставини, особливо якщо необхідні відомості перебувають у володінні державних органів, органів місцевого самоврядування або пов’язаних із ними інформаційних ресурсів.

У справі № 560/8264/24 Верховний Суд застосував статтю 16 Закону України «Про адміністративну процедуру» до провадження щодо академічної доброчесності та прямо зазначив, що принцип офіційності зобов’язує суб’єкта владних повноважень самостійно збирати необхідні докази й матеріали для прийняття рішення; орган не може покладатися лише на заяви чи звинувачення без належної перевірки та збору доказів.

У справі № 420/31843/24 щодо демонтажу рекламної конструкції Верховний Суд також пов’язав обов’язок доказування суб’єкта владних повноважень із принципом офіційності адміністративної процедури. Суд зазначив, що саме на суб’єкта владних повноважень покладається обов’язок доказування, а принцип офіційного з’ясування всіх обставин у справі кореспондується з принципом офіційності адміністративної процедури, закріпленим у пункті 11 частини першої статті 4 та статті 16 Закону України «Про адміністративну процедуру». Практичне значення цієї позиції полягає у тому, що адміністративний орган, який звертається до суду для забезпечення виконання адміністративного акта або усунення перешкод у його виконанні, не звільняється від стандарту належного адміністративного провадження.

Особливий розвиток принцип офіційності отримав у справі № 280/3642/23 щодо стягнення адміністративно-господарських санкцій за невиконання нормативу робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю. Верховний Суд застосував частину третю статті 16 Закону України «Про адміністративну процедуру», відповідно до якої адміністративний орган не може вимагати від особи надання документів та відомостей, що перебувають у володінні органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи чи організації, що належить до сфери управління такого органу. Суд також послався на частину другу статті 53 цього Закону, яка визнає засобами доказування дані національних електронних інформаційних ресурсів та результати автоматичної обробки даних, а також на статтю 62 щодо здійснення адміністративного провадження в автоматичному режимі.

Ця позиція має істотне значення для цифрового публічного адміністрування. Адміністративний орган не повинен перекладати на особу тягар подання інформації, яка вже перебуває у національних електронних інформаційних ресурсах або може бути отримана органом самостійно. Для приватного інтересу це зменшує адміністративний тягар і ризик негативних наслідків через ненадання відомостей, які держава вже має. Для суспільного інтересу — сприяє ефективності, економії ресурсів і достовірності адміністративного провадження.

Окремим проявом принципу офіційності є застосування стандартів адміністративної процедури до електронних інформаційних ресурсів та автоматизованого адміністрування.

У справі № 280/9417/24 предметом спору було відображення інформації в Єдиній державній електронній базі з питань освіти та бездіяльність щодо розгляду заяви про внесення змін до довідки здобувача освіти. Верховний Суд застосував принципи адміністративної процедури до діяльності Міністерства освіти і науки України з формування та виправлення відомостей у Єдиній державній електронній базі з питань освіти і наголосив, що відповідно до частини другої статті 4 Закону України “Про адміністративну процедуру” ці принципи поширюються також на адміністративну діяльність адміністративних органів, що не вимагає прийняття адміністративних актів. Водночас Суд відмежував таку діяльність Міністерства від діяльності Державного підприємства “Інфоресурс” як технічного адміністратора ЄДЕБО, який у цій справі не був суб’єктом владних повноважень. Цей підхід узгоджується з позицією у справі № 280/3642/23 щодо використання даних національних електронних інформаційних ресурсів і результатів автоматичної обробки даних як засобів доказування.

У справі № 420/34391/23 щодо нерозгляду заяви про надання статусу учасника бойових дій Верховний Суд розглянув бездіяльність Міністерства оборони України у процедурі, що безпосередньо впливає на соціальний і правовий статус особи. Верховний Суд виходив із того, що у разі надходження заяви до органу, який сам не уповноважений вирішити порушене в ній питання по суті, такий орган не вправі займати пасивну позицію або фактично залишати заяву без належного процедурного реагування. Суд урахував положення частини п’ятої статті 21, статті 17 та пунктів 1, 3, 8, 9, 11 частини першої статті 28 Закону України “Про адміністративну процедуру” щодо перевірки компетенції, належного руху заяви, інформування особи та можливості оскарження бездіяльності адміністративного органу.

Такий підхід узгоджується з принципом офіційності адміністративної процедури.

5. Розгляд заяви особи, залишення її без руху та обов’язок прийняти адміністративний акт

Практика Верховного Суду розкриває значення положень Закону України “Про адміністративну процедуру” для справ, у яких адміністративний орган не приймає передбаченого законом рішення за заявою особи або намагається замінити таке рішення листом, поверненням документів чи зняттям питання з розгляду.

У постанові від 12 травня 2026 року у справі № 240/11952/25 Верховний Суд дійшов висновку, що зняття питання з розгляду сесії міської ради без прийняття дозволу або мотивованої відмови становить протиправну бездіяльність, оскільки закон передбачає вичерпні результати розгляду заяви. Одночасне прийняття рішення про поділ земельної ділянки було визнано протиправним як таке, що суперечить принципам добросовісності, пропорційності та використання повноваження з метою, з якою його надано.

У постанові від 22 липня 2025 року у справі № 580/710/24 Верховний Суд застосував положення Закону щодо початку адміністративного провадження, реєстрації заяви та залишення її без руху й виходив із того, що формальні недоліки звернення не надають адміністративному органу права уникнути його належного процедурного розгляду.

Подібне значення має постанова від 8 грудня 2025 року у справі № 420/13975/24, у якій Верховний Суд розглянув неналежне реагування органу Пенсійного фонду України на заяву особи про поновлення та належну виплату пенсії як порушення обов’язку адміністративного органу розглянути адміністративну справу своєчасно, офіційно з’ясувати істотні обставини та прийняти мотивоване рішення.

6. Право особи на участь в адміністративному провадженні та право бути заслуханою

Одним із центральних напрямів практики Верховного Суду є застосування пункту 12 частини першої статті 4, статті 17 та статті 54 Закону України «Про адміністративну процедуру». Пункт 12 частини першої статті 4 визначає гарантування права особи на участь в адміністративному провадженні як принцип адміністративної процедури. Стаття 17 конкретизує це право через право особи бути заслуханою, право на інформування та консультування, а також право на подання документів та інших доказів. Стаття 54 передбачає право учасника адміністративного провадження подати до адміністративного органу свої пояснення та зауваження до прийняття адміністративного акта.

У справі № 320/16011/24 Верховний Суд надав цим положенням практичний зміст у контексті регуляторного провадження у сфері енергетики. Позивач стверджував, що був позбавлений реальної можливості вплинути на зміст рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, оскільки його зауваження фактично не були враховані. Верховний Суд виходив із того, що стаття 54 Закону України «Про адміністративну процедуру» гарантує право учасника провадження подати пояснення та зауваження, а недотримання цього права свідчить про порушення принципу участі заінтересованих осіб в адміністративному провадженні.

Ця позиція означає, що право бути почутим не зводиться до формальної можливості надіслати лист або отримати інформацію про розгляд справи. Адміністративний орган повинен забезпечити реальну можливість особи вплинути на зміст майбутнього рішення. Для приватного інтересу це гарантія захисту від одностороннього владного впливу. Для суспільного інтересу — спосіб підвищення якості адміністративного рішення, оскільки орган зобов’язаний вживати заходів для отримання додаткової інформації перед прийняттям акта.

У справі № 440/14639/24 Верховний Суд застосував відповідні гарантії у сфері соціального захисту внутрішньо переміщених осіб. Суть спору полягала у скасуванні довідок внутрішньо переміщених осіб, що впливало на доступ особи та малолітніх дітей до соціальних прав і гарантій. Верховний Суд, оцінюючи доводи про порушення адміністративної процедури, виходив із того, що стаття 12 Закону України «Про адміністративну процедуру» гарантує відкритість адміністративного провадження, зокрема право учасника знати про початок провадження, право на участь у ньому та право на ознайомлення з матеріалами справи. Натомість право особи бути заслуханою та подати пояснення, заперечення, документи й інші докази випливає насамперед зі статті 17, а також статті 54 цього Закону.

Водночас у цій справі Верховний Суд сформулював важливий обмежувальний висновок: порушення окремих процедурних вимог може бути підставою для визнання адміністративного акта протиправним лише тоді, коли таке порушення призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи по суті. Отже, Верховний Суд не перетворює адміністративну процедуру на формальний набір дій, але й не допускає ігнорування процедурних гарантій. Вирішальним є те, чи було порушення істотним, чи позбавило воно особу реальної можливості захистити свої права, чи могло вплинути на зміст адміністративного акта.

У справі № 480/5652/24, яка стосувалася оскарження рішення Сумської міської ради, Верховний Суд розглядав питання доступу юридичної особи до адміністративного провадження у земельних відносинах. Позивач посилався на те, що орган місцевого самоврядування не забезпечив йому можливості взяти участь у процедурі, надати пояснення та докази. У цій категорії спорів право на участь в адміністративному провадженні має особливе значення, оскільки рішення місцевої ради, хоча й приймається колегіальним органом, безпосередньо впливає на майнові права конкретної особи. Практичне значення цієї правової позиції полягає у тому, що органи місцевого самоврядування повинні сприймати розгляд індивідуальних питань не як суто внутрішньоорганізаційне голосування, а як адміністративне провадження, у якому особа має процесуальні права.

7. Повідомлення про початок адміністративного провадження

Окремий блок практики Верховного Суду стосується частини першої та частини третьої статті 49 Закону України «Про адміністративну процедуру». Частина перша цієї статті визначає обов’язок адміністративного органу повідомити адресата та заінтересованих осіб про початок адміністративного провадження. Якщо адресат або заінтересована особа невідомі, адміністративний орган повинен використовувати спеціальний спосіб повідомлення, який забезпечує максимально можливу відкритість провадження. Частина третя статті 49 передбачає право особи, право, свобода чи законний інтерес якої зачіпається справою, клопотати про отримання статусу заінтересованої особи.

У справі № 280/9029/24 Верховний Суд сформулював висновок щодо застосування частини першої та частини третьої статті 49 Закону України «Про адміністративну процедуру»: якщо адміністративний акт має індивідуальний характер, але адресат або заінтересована особа невідомі, це не виключає здійснення адміністративного провадження; адміністративний орган повинен забезпечити повідомлення про початок провадження у спосіб, визначений законом, а особа, право, свобода чи законний інтерес якої зачіпається справою, може клопотати про отримання статусу заінтересованої особи.

Суть справи полягала в оскарженні рішення виконавчого комітету Запорізької міської ради про усунення наслідків порушення правил благоустрою. Орган місцевого самоврядування діяв в умовах, коли власник або користувач об’єкта не був достеменно персоніфікований. Верховний Суд не заперечив можливості адміністративного органу діяти в таких умовах, однак підкреслив, що процедура повинна бути адаптована до ситуації невідомого адресата.

У цій справі Верховний Суд установив, що за об’єктивної неможливості встановити конкретного адресата розміщення інформації на офіційному вебсайті органу відповідало вимогам статті 49 Закону України “Про адміністративну процедуру”; рішення судів попередніх інстанцій було скасовано, а в задоволенні позову відмовлено.

Практичне значення цієї позиції полягає у тому, що орган місцевого самоврядування не може посилатися на невідомість власника або користувача об’єкта благоустрою як на підставу для фактичного усунення адміністративної процедури. Водночас ця позиція захищає і суспільний інтерес, оскільки дозволяє органу діяти у сфері благоустрою навіть тоді, коли адресат акта достеменно не встановлений, але за умови дотримання належного повідомлення та можливості вступу заінтересованої особи у провадження.

8. Адміністративний акт, процедурне рішення та попередження про застосування заходів впливу

Закон України «Про адміністративну процедуру» у пункті 3 частини першої статті 2 визначає адміністративний акт, а в пункті 10 частини першої статті 2 — процедурне рішення. Практика Верховного Суду показує, що це розмежування має не лише теоретичне, а й практичне значення, оскільки від нього залежить доступ особи до судового захисту, можливість оскарження певного владного волевиявлення та визначення правових наслідків для особи.

У справі № 560/8264/24 Верховний Суд розмежував процедурне рішення та адміністративний акт у провадженні щодо академічної доброчесності. Рішення Комітету з питань етики Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти про внесення подання на розгляд Національного агентства було процедурним і саме по собі не вирішувало справу по суті. Натомість рішення Національного агентства про виявлення академічного плагіату вже мало самостійний вплив на права й інтереси особи та могло бути предметом судового контролю.

Особливо важливою є постанова Верховного Суду від 31 березня 2026 року у справі № 380/841/25. У цій справі оскаржувалася вимога Департаменту природних ресурсів, будівництва та розвитку громад Львівської міської ради про добровільний демонтаж літнього майданчика. Верховний Суд розмежував адміністративний акт, процедурне рішення та попередження про застосування заходів впливу. Суд виходив із пункту 3 частини першої статті 2 Закону України «Про адміністративну процедуру», який визначає адміністративний акт, та пункту 10 частини першої статті 2 цього Закону, який визначає процедурне рішення. Водночас Суд застосував статті 93, 95, 98 і 100 Закону України «Про адміністративну процедуру» та дійшов висновку, що вимога виконавчого органу місцевої ради про добровільний демонтаж, яка передує наказу про примусовий демонтаж, за своєю правовою природою є попередженням про застосування заходів впливу у розумінні статті 98 цього Закону.

Ця вимога не є нейтральним інформаційним листом, оскільки містить строк для добровільного виконання, попереджає про можливі примусові наслідки та впливає на майнові й підприємницькі інтереси особи. Тому у світлі частини першої статті 18, частини першої та частини третьої статті 78, а також частини третьої статті 100 Закону України «Про адміністративну процедуру» вона повинна бути доступною для оскарження, якщо негативно впливає на права, свободи чи законні інтереси особи.

Суд також зазначив, що після набрання чинності Законом України “Про адміністративну процедуру” паспорт відкритого літнього майданчика за своєю правовою природою відповідає ознакам адміністративного акта органу місцевого самоврядування у сфері благоустрою.

У цій постанові Верховний Суд виходив із реального правового впливу оскаржуваного документа на особу: для визначення можливості оскарження має значення не назва документа і не його формальне місце у процедурі, а те, чи створює він для особи юридично значущі наслідки, встановлює строк для зміни поведінки, попереджає про примусові заходи або іншим чином впливає на майнову чи підприємницьку сферу. Тому формальне визначення вимоги як попередження саме по собі не позбавляє її значення акта, який може бути предметом ефективного судового контролю.

У цій же справі Верховний Суд застосував частину третю статті 6 Закону України «Про адміністративну процедуру» щодо законності здійснення дискреційного повноваження, частини першу і другу статті 11 цього Закону щодо пропорційності та частину третю статті 11 щодо здійснення дискреційного повноваження з метою, з якою його надано. Суд звернув увагу на необхідність перевірки того, чи вимога про повний демонтаж була співмірною виявленому порушенню та чи не могло воно бути усунуте менш обтяжливим способом. Практичне значення цієї позиції полягає у встановленні балансу між інтересом громади у впорядкуванні публічного простору та приватним інтересом особи у захисті майна й підприємницької діяльності від непропорційного втручання.

9. Доведення адміністративного акта до відома особи

Практично значущою для адміністративних органів є позиція Верховного Суду щодо доведення адміністративного акта до відома особи. У справі № 420/31843/24, яка стосувалася демонтажу рекламної конструкції, Верховний Суд застосував частину четверту статті 75 Закону України «Про адміністративну процедуру». Відповідно до цієї норми, якщо час отримання адміністративного акта, надісланого поштою, електронною поштою або переданого з використанням інших засобів телекомунікаційного зв’язку, не зафіксовано, такий акт вважається доведеним до відома особи на п’ятий календарний день з дня його надсилання адміністративним органом, крім випадків, якщо адміністративний акт не надійшов до особи або надійшов пізніше.

Верховний Суд сформулював практичний висновок, що ухилення від отримання поштових відправлень не може бути підставою для висновку про необізнаність особи, якій адресувалося відправлення. Ця позиція має значення не лише для сфери зовнішньої реклами, а й для всіх адміністративних проваджень, у яких особа намагається посилатися на необізнаність про акт, водночас не доводячи, що адміністративний орган неналежно вчинив дії щодо його надсилання чи доведення до відома.

Для приватного інтересу така позиція забезпечує передбачуваність наслідків адміністративного провадження: особа має право на належне повідомлення, але не може зловживати небажанням отримувати кореспонденцію. Для суспільного інтересу вона забезпечує виконуваність адміністративних актів, стабільність адміністративної діяльності та недопущення блокування публічного адміністрування через штучне ухилення від комунікації з адміністративним органом.

10. Ефективні засоби правового захисту та доступ до адміністративного суду

Стаття 18 Закону України «Про адміністративну процедуру» має самостійне значення для практики Верховного Суду як норма про гарантування ефективних засобів правового захисту. Вона не регулює право особи на участь в адміністративному провадженні; це питання охоплюється статтею 17 і статтею 54 Закону. Стаття 18 натомість гарантує право особи на оскарження рішень, дій чи бездіяльності адміністративного органу в порядку адміністративного оскарження та у судовому порядку

У справі № 520/25213/25 Верховний Суд виходив із того, що особа, на право чи законний інтерес якої негативно впливає або може вплинути адміністративний акт, є заінтересованою особою у розумінні пункту 2 частини першої статті 27 Закону України “Про адміністративну процедуру”. Оскаржуване розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, було адресоване третій особі, однак зобов’язувало її ініціювати розірвання договорів із позивачем, а тому могло безпосередньо негативно вплинути на його права. Верховний Суд застосував положення статей 78 і 80 цього Закону, за якими право оскарження не обмежується лише адресатом адміністративного акта.

Відповідач наполягав, що спір фактично стосується цивільно-правових договорів про постачання та купівлю-продаж електричної енергії. Проте Верховний Суд виходив із того, що предметом спору є саме акт суб’єкта владних повноважень, який може безпосередньо впливати на права та законні інтереси особи, навіть якщо його виконання пов’язане з договірними відносинами між споживачем і постачальником електричної енергії.

Ця позиція є важливою для розмежування адміністративної та приватноправової юрисдикції. Наявність цивільно-правових договорів серед фактичних обставин спору не змінює природи оскарження адміністративного акта, якщо саме владне розпорядження регулятора впливає на правове становище особи. Для приватного інтересу це означає можливість ефективно оскаржити владне рішення. Для суспільного інтересу — забезпечення судового контролю за регуляторними актами, які впливають на функціонування енергетичного ринку.

У справі № 320/18939/24 Верховний Суд наголосив, що конституційний принцип доступності правосуддя передбачає не лише формальну можливість звернення до суду, а й реальну здатність особи отримати ефективний судовий захист. Штучне обмеження юрисдикції адміністративних судів може призвести до ситуації, коли особа буде позбавлена можливості оскаржити рішення органів державної влади або органів місцевого самоврядування. У контексті Закону України «Про адміністративну процедуру» цей підхід узгоджується з частиною першою статті 1, пунктом 3 частини першої статті 2 та статтею 18, оскільки йдеться про індивідуальне владне рішення, яке впливає на права особи та має бути доступним для ефективного адміністративного або судового оскарження.

Подібну логіку Верховний Суд застосував у справі № 140/14817/24, яка стосувалася дій органів публічної влади та розпорядження у сфері реєстрації статуту релігійної організації. Водночас Суд прямо зазначив, що Закон України “Про адміністративну процедуру” не діяв на момент виникнення спірних правовідносин, але остаточно закріпив та уніфікував підхід, за яким взаємодія особи із суб’єктом владних повноважень щодо реалізації її прав є адміністративною процедурою, а відповідні рішення — адміністративними актами. Отже, значення цієї постанови для Огляду полягає не у прямому застосуванні Закону до спірних відносин, а у підтвердженні публічно-правової природи таких відносин і доступу особи до адміністративного суду.

У справі № 260/4753/24 Верховний Суд визнав публічно-правовим спір щодо бездіяльності виконавчого комітету міської ради у процедурі реалізації особою з інвалідністю внаслідок війни права на безоплатний капітальний ремонт житла. Суд пов’язав такий висновок із поняттями адміністративної справи та адміністративного акта, визначеними статтями 1 і 2 Закону України “Про адміністративну процедуру”, зазначивши, що бездіяльність адміністративного органу, яка призводить до нереалізації права особи, може бути оскаржена до адміністративного суду.

11. Судовий контроль і межі адміністративного оскарження у сфері державної реєстрації

Положення Закону України “Про адміністративну процедуру” щодо судового оскарження адміністративного акта та меж здійснення адміністративним органом контрольних повноважень мають особливе значення у справах щодо наказів Міністерства юстиції України, прийнятих за результатами розгляду скарг у сфері державної реєстрації.

У цьому аспекті центральне значення має постанова від 19 грудня 2025 року у справі № 260/1805/24.

Предметом спору у справі № 260/1805/24 був наказ Міністерства юстиції України, прийнятий за результатами розгляду скарги у сфері державної реєстрації речових прав. Верховний Суд кваліфікував такий наказ як індивідуальний адміністративний акт, прийнятий під час здійснення публічно-владних управлінських функцій у сфері контролю за державною реєстрацією. Суд безпосередньо врахував статтю 89 Закону України “Про адміністративну процедуру”, яка передбачає судовий порядок визнання недійсним протиправного адміністративного акта, та дійшов висновку про належність спору до адміністративної юрисдикції.

Практичне значення цієї позиції полягає у посиленні гарантій судового контролю за рішеннями органів адміністративного оскарження. Для приватних осіб, органів місцевого самоврядування та інших заінтересованих суб’єктів це означає, що накази Міністерства юстиції України у сфері державної реєстрації не є внутрішніми або технічними актами, а можуть мати самостійне значення для правового становища особи. Для суспільного інтересу ця позиція забезпечує баланс між оперативним виправленням реєстраційних порушень і необхідністю судового контролю за втручанням у майнову сферу.

У справі № 140/10644/24 Верховний Суд застосував частину третю статті 6 Закону України «Про адміністративну процедуру» щодо законності дискреційного повноваження, частину третю статті 11 цього Закону щодо використання повноваження з метою, з якою воно надане, та частину першу статті 16 щодо обов’язку встановлення обставин, що мають значення для вирішення справи. Верховний Суд підкреслив, що метою надання Міністерству юстиції України повноважень щодо розгляду скарг у сфері державної реєстрації є забезпечення законності процедури реєстрації, а не вирішення спорів про належність майна.

Зазначений напрям практики доповнює постанова від 9 жовтня 2025 року у справі № 320/48137/23, у якій Верховний Суд розглянув наказ Міністерства юстиції України, прийнятий за результатами скарги Служби безпеки України на реєстраційні дії щодо кінцевих бенефіціарних власників юридичних осіб, як адміністративний акт, що може бути предметом адміністративного судового контролю. Ця справа також акцентує значення права особи на участь у процедурі розгляду скарги та належне повідомлення про її розгляд.

Цей підхід має практичне значення для учасників реєстраційних відносин. Він одночасно вимагає від Міністерства юстиції України активності, ретельності та повноти з’ясування обставин, але також стримує адміністративний орган від перебирання на себе судових функцій. Такий баланс відповідає принципу законності, передбаченому статтею 6 Закону України «Про адміністративну процедуру», принципу використання повноваження з належною метою та принципу офіційності.

12. Пропорційність адміністративного акта та санкцій

Принцип пропорційності, закріплений у статті 11 Закону України “Про адміністративну процедуру”, є одним із ключових критеріїв судового контролю за адміністративними актами. Адміністративний орган повинен забезпечити необхідний баланс між несприятливими наслідками для права, свободи чи законного інтересу особи і цілями, на досягнення яких спрямований адміністративний акт, а негативні наслідки для особи та публічних інтересів повинні бути найменшими.

У справі № 120/13093/23 щодо штрафу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Верховний Суд, застосовуючи принципи пропорційності та мотивованості, врахував положення частини другої статті 11 Закону України «Про адміністративну процедуру». Суд виходив із того, що адміністративний акт повинен прийматися з дотриманням необхідного балансу між несприятливими наслідками для права, свободи чи законного інтересу особи і цілями, на досягнення яких спрямований адміністративний акт, а негативні наслідки для особи та публічних інтересів повинні бути найменшими.

Ця позиція має значення для всіх проваджень, у яких адміністративний орган застосовує санкції. Наявність факту порушення сама по собі не звільняє орган від обов’язку мотивувати вид і розмір санкції, оцінити характер порушення, його наслідки, поведінку особи, наявність або відсутність шкоди, а також відповідність обраного заходу меті адміністративного впливу. Для приватного інтересу це захист від надмірного покарання. Для суспільного інтересу — гарантія того, що санкційна політика адміністративних органів буде не карально-автоматичною, а правомірною, передбачуваною та спрямованою на досягнення легітимної мети.

У справі № 380/841/25, зміст якої докладніше розкрито у розділі 8 цього Огляду, принцип пропорційності набув значення самостійного стандарту перевірки не лише законності втручання, а й інтенсивності обраного адміністративним органом заходу. Для органів місцевого самоврядування це означає обов’язок оцінювати, чи відповідає обраний захід характеру виявленого порушення, чи є він необхідним для досягнення легітимної мети та чи існує менш обтяжливий спосіб усунення порушення у сфері благоустрою, розміщення тимчасових споруд, літніх майданчиків, рекламних конструкцій та інших об’єктів у публічному просторі.

13. Істотність процедурного порушення та частина третя статті 87 Закону України «Про адміністративну процедуру»

Одна з найважливіших тенденцій у практиці Верховного Суду полягає у формуванні збалансованого підходу до наслідків порушення адміністративної процедури. Верховний Суд не ототожнює будь-яке порушення процедури з автоматичною протиправністю адміністративного акта. Водночас Суд не знецінює процедурні гарантії. Ключовим критерієм стає питання, чи вплинуло або могло вплинути порушення адміністративної процедури на правомірність вирішення справи по суті.

У справі № 160/7445/25 Верховний Суд сформулював один із найбільш чітких висновків щодо застосування частини третьої статті 87 Закону України «Про адміністративну процедуру»: порушення адміністративним органом передбаченої законом процедури не має наслідком протиправності адміністративного акта, якщо воно не вплинуло і не могло вплинути на правомірність вирішення справи по суті. У спорі щодо постанови органу державного архітектурно-будівельного контролю Суд наголосив, що суб’єкт містобудування не може посилатися лише на формальні процедурні недоліки, не спростовуючи суті встановленого правопорушення. Суди повинні перевіряти, чи були процедурні недоліки істотними та чи могли вони об’єктивно вплинути на встановлення фактичних обставин і зміст рішення.

Подібний підхід був застосований у справі № 440/14639/24 щодо скасування довідок внутрішньо переміщених осіб. Верховний Суд виходив із того, що адміністративний орган повинен забезпечити особі можливість бути заслуханою, брати участь у процедурі та подати пояснення і докази. Водночас Суд зазначив, що порушення окремих процедурних вимог може бути підставою для визнання рішення протиправним лише у разі, якщо таке порушення призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи по суті.

Цей підхід має принципове значення для розвитку адміністративного права. Він демонструє, що Закон України «Про адміністративну процедуру» не є інструментом формального скасування адміністративних актів через будь-який процедурний дефект. Його призначення — забезпечити справедливе, обґрунтоване, пропорційне і належним чином мотивоване вирішення адміністративної справи. Водночас істотні порушення, які позбавляють особу реальної можливості участі, впливають на встановлення обставин або можуть змінити зміст рішення, можуть бути підставою для визнання адміністративного акта протиправним відповідно до їх впливу на правомірність вирішення справи по суті.

14. Правова визначеність, завершене адміністративне провадження і стабільність адміністративного акта

У справі № 280/3308/23 Верховний Суд сформулював важливу позицію щодо завершеності адміністративної процедури та стабільності правового становища особи. Предметом спору була виплата одноразової грошової допомоги. Верховний Суд зазначив, що висновок щодо завершеності адміністративної процедури реалізації права особи на отримання одноразової грошової допомоги узгоджується з пунктом 4 частини першої статті 2 Закону України «Про адміністративну процедуру», який визначає адміністративне провадження як сукупність процедурних дій і процедурних рішень, що завершується прийняттям і, у необхідних випадках, виконанням адміністративного акта. Суд також застосував статті 87 і 88 Закону щодо правомірності адміністративного акта та можливості відкликання правомірного адміністративного акта у зв’язку зі зміною закону або істотною зміною фактичних обставин.

Практичне значення цієї позиції полягає у захисті довіри особи до завершеного адміністративного провадження. Якщо особа реалізувала право за чинним на той момент регулюванням і провадження було завершене прийняттям відповідного адміністративного акта, подальша зміна підзаконного порядку не повинна автоматично погіршувати її становище без дотримання умов, передбачених Законом України «Про адміністративну процедуру». Для приватного інтересу це гарантія стабільності набутого правового становища. Для суспільного інтересу — забезпечення довіри до адміністративних актів і передбачуваності публічного адміністрування.

15. Звуження дискреції та публічно-правова природа спорів у суміжних категоріях справ

Окрему групу становлять справи, у яких Верховний Суд застосовує положення Закону України «Про адміністративну процедуру» для визначення меж дискреції адміністративного органу та підтвердження публічно-правової природи спорів, що виникають у суміжних сферах державної реєстрації, земельних відносин, надрокористування та охорони праці.

У справі № 480/3555/24 щодо реєстрації декларації відповідності матеріально-технічної бази вимогам законодавства з охорони праці Верховний Суд виходив із того, що якщо подана особою декларація відповідає вимогам закону, зобов’язання адміністративного органу зареєструвати її не є втручанням суду в дискреційні повноваження. За таких умов дискреція відсутня або звужується до одного правомірного рішення — вчинення реєстраційної дії. Такий підхід узгоджується із принципом законності, передбаченим статтею 6 Закону України «Про адміністративну процедуру», та презумпцією правомірності дій і вимог особи, закріпленою у статті 15 цього Закону.

У справі № 320/46140/24 Верховний Суд зазначив, що державна реєстрація робіт і досліджень, пов’язаних із геологічним вивченням надр, потребує оцінки її юридичної природи та наслідків для прав інших надрокористувачів. Така реєстраційна дія не може оцінюватися як суто технічна, якщо вона формує офіційне підґрунтя для отримання спеціального дозволу та впливає на законні інтереси іншої особи.

Окреме значення для визначення юрисдикції спорів мають постанови Верховного Суду у справах № 480/5652/24 та № 520/34082/23. У справі № 480/5652/24 Верховний Суд, урахувавши положення статей 18, 71, 76, 77, 79 і 100 Закону України «Про адміністративну процедуру», сформулював висновок, що за загальним правилом спори щодо рішень адміністративних органів, прийнятих за результатами розгляду заяв у межах адміністративної процедури, підлягають розгляду адміністративними судами. Аналогічний підхід Суд застосував у справі № 520/34082/23. Отже, наявність у спорі майнового або земельного елементу сама по собі не змінює його публічно-правової природи, якщо оскаржується адміністративний акт або дія адміністративного органу, вчинені у межах адміністративної процедури.

ВИСНОВКИ

Верховний Суд сприймає Закон України «Про адміністративну процедуру» як загальний законодавчий стандарт належного публічного адміністрування у справах, на які поширюється його дія. Частина перша статті 1 цього Закону використовується для визначення того, що взаємодія адміністративного органу з особою у процесі вирішення індивідуальної справи має відбуватися у процедурній формі та завершуватися прийняттям, а у необхідних випадках — виконанням адміністративного акта.

Відповідно до частини четвертої статті 6 Закону України “Про адміністративну процедуру” висновки про застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов’язковими для всіх адміністративних органів, які застосовують відповідний нормативно-правовий акт. Тому практика Верховного Суду щодо цього Закону має безпосереднє значення не лише для судового контролю, а й для повсякденної адміністративної діяльності.

Верховний Суд послідовно пов’язує Закон України «Про адміністративну процедуру» з критеріями судового контролю за діяльністю суб’єктів владних повноважень. Матеріальне повноваження адміністративного органу саме по собі не є достатнім; орган повинен реалізувати його у спосіб, визначений законом, із дотриманням принципів законності, обґрунтованості, пропорційності, офіційності та права особи на участь у провадженні.

У практиці Верховного Суду уточнено зміст принципу обґрунтованості, передбаченого статтею 8 Закону України «Про адміністративну процедуру». Адміністративний акт має бути результатом повного встановлення обставин, дослідження доказів, врахування доводів особи та мотивованого пояснення, чому саме встановлені факти зумовлюють відповідний правовий результат.

Стаття 16 Закону України «Про адміністративну процедуру» наповнюється через практику Верховного Суду активним змістом. Принцип офіційності означає, що адміністративний орган зобов’язаний самостійно збирати необхідні матеріали, перевіряти відомості, використовувати доступні інформаційні ресурси та не перекладати на особу тягар подання даних, які вже перебувають у володінні держави або можуть бути отримані органом

Верховний Суд чітко розмежовує статтю 17 і статтю 18 Закону України «Про адміністративну процедуру». Стаття 17 стосується гарантування права особи на участь в адміністративному провадженні, зокрема права бути заслуханою. Стаття 18 стосується гарантування ефективних засобів правового захисту, зокрема права на адміністративне або судове оскарження рішень, дій чи бездіяльності адміністративного органу.

Право особи на участь в адміністративному провадженні у практиці Верховного Суду розуміється не формально, а змістовно. Особа повинна мати реальну можливість надати пояснення, зауваження, докази, бути почутою до прийняття несприятливого адміністративного акта, а адміністративний орган — належно врахувати такі пояснення, зауваження і докази під час прийняття рішення.

Верховний Суд формує практику, за якою адміністративний акт, процедурне рішення та попередження про застосування заходів впливу мають розмежовуватися з урахуванням їхніх реальних правових наслідків для особи. Якщо вимога, попередження або інший документ створює для особи юридично значущі наслідки чи загрозу примусового впливу, він не може бути виведений з-під ефективного судового контролю лише через свою назву або проміжний характер.

Принцип пропорційності, передбачений статтею 11 Закону України “Про адміністративну процедуру”, є самостійним критерієм перевірки адміністративних актів, особливо у справах про санкції, демонтаж, зупинення ліцензій, припинення або зміну правового статусу особи. Адміністративний орган повинен обґрунтувати дотримання необхідного балансу між несприятливими наслідками для права, свободи чи законного інтересу особи і цілями адміністративного акта, а також те, що негативні наслідки для особи та публічних інтересів є найменшими.

Верховний Суд послідовно обмежує дискрецію адміністративного органу там, де закон і встановлені обставини залишають лише один правомірний варіант поведінки. У таких випадках зобов’язання адміністративного органу прийняти позитивне рішення або вчинити реєстраційну дію не є втручанням суду в дискреційні повноваження, а є способом відновлення законності адміністративного провадження.

Верховний Суд формує збалансований підхід до наслідків порушення адміністративної процедури. З урахуванням частини третьої статті 87 Закону України «Про адміністративну процедуру» порушення адміністративної процедури не спричиняє протиправності адміністративного акта, якщо воно не вплинуло і не могло вплинути на правомірність вирішення справи по суті. Суди повинні оцінювати, чи вплинуло або могло вплинути порушення процедури на правильність вирішення справи по суті, встановлення фактичних обставин і зміст адміністративного акта.

Практика Верховного Суду демонструє еволюцію від загального використання принципів належного адміністрування до прямого застосування конкретних норм Закону України «Про адміністративну процедуру». У ранніх справах Суд переважно спирався на конституційні та процесуальні критерії законності, обґрунтованості й пропорційності. Після набрання чинності Законом ці стандарти отримали чітке нормативне закріплення і стали безпосередньо застосовуватися у справах щодо державної реєстрації, енергетичного регулювання, благоустрою, соціального захисту, освіти, містобудівного контролю, адміністративного оскарження та цифрового адміністрування.

Проаналізовані постанови свідчать про формування системи практично значущих підходів Верховного Суду до застосування положень Закону України “Про адміністративну процедуру”. Ця практика має значення не лише для адміністративних судів, а й для адміністративних органів та інших суб’єктів, на діяльність яких поширюється цей Закон, оскільки формує стандарти належного адміністративного провадження, мотивування адміністративних актів, пропорційного втручання, ефективного адміністративного і судового захисту, відповідального використання дискреційних повноважень та поваги до прав особи у відносинах із публічною адміністрацією.

ДЕКЛАРАЦІЯ ПРОЗОРОСТІ ЩОДО ВИКОРИСТАННЯ ШТУЧНОГО ІНТЕЛЕКТУ

Під час підготовки цього Огляду інструменти штучного інтелекту використовувалися як допоміжні засоби для структурного редагування, мовно-стилістичного вдосконалення, перевірки логічної послідовності викладу та формування альтернативних редакцій окремих фрагментів тексту. З урахуванням підходу GAIDeT (Generative AI Delegation Taxonomy) [12] таке використання мало асистивний характер і не охоплювало визначення концепції дослідження, правової оцінки джерел або формулювання остаточних висновків.

Концепція дослідження, правова інтерпретація джерел, оцінка судової практики, наукові висновки та остаточна редакція тексту належать авторові. Усі результати, отримані за допомогою інструментів штучного інтелекту, були перевірені, критично оцінені та прийняті або відхилені автором.

АВТОРСЬКА ПРИМІТКА

Цей Огляд є авторським інформаційно-аналітичним матеріалом і не є офіційним оглядом або офіційною позицією Верховного Суду. Його підготовлено за результатами аналізу постанов Верховного Суду, в яких застосовано або інтерпретовано окремі положення Закону України «Про адміністративну процедуру». Наведені узагальнення відображають правові підходи Верховного Суду в межах предмета касаційного перегляду у відповідних справах і не замінюють ознайомлення з повними текстами судових рішень. Оцінки практичного значення цих підходів для приватного та публічного інтересу є авторським узагальненням.