Окрема ухвала в адміністративному судочинстві: підстави, межі застосування та роль у забезпеченні ефективного судового захисту (огляд правових позицій за 2019–2026 роки)

Анотація

Окрема ухвала в адміністративному судочинстві є самостійним процесуальним засобом реагування суду на порушення закону, причини та умови, що сприяли їх виникненню. За належного обґрунтування вона спрямовується на припинення порушення, запобігання його повторенню, виправлення недоліків у діяльності суб’єкта владних повноважень та ініціювання розгляду питання про відповідальність компетентним органом. Вона поєднує індивідуальний захист із забезпеченням законності публічного управління.

Ефективність адміністративного суду визначається не лише законністю рішення по суті спору. Судовий захист утрачає практичне значення, якщо порушення зберігається, остаточне рішення виконується формально або не виконується, а орган влади продовжує практику, несумісну з частиною другою статті 19 Конституції України. Окрема ухвала дає суду можливість реагувати на інституційну причину порушення, а не лише усувати його одиничний прояв.

Водночас активність суду має чіткі процесуальні межі. Окрема ухвала не замінює основного рішення, не створює нового предмета спору, не підміняє провадження про відповідальність і не може ґрунтуватися на припущеннях. Вона повинна стосуватися безспірно встановлених обставин, містити точне посилання на порушену норму та пояснення суті порушення. Захищаючи суспільний інтерес, суд має гарантувати доступ до суду, апеляційний перегляд і належну правову процедуру.

Джерельну основу Огляду становлять сім постанов Верховного Суду. Справи згруповано за такими напрямами: правова природа окремої ухвали; реагування на системні порушення; виконання судових рішень; межі судового реагування і пропорційність; апеляційний перегляд та запобігання процесуальному формалізму.

Проблематика окремої ухвали послідовно досліджувалася автором у попередніх науково-практичних і навчально-методичних матеріалах. У 2022 році основну увагу було приділено правовій природі окремої ухвали як виду процесуального судового рішення та її значенню для вирішення питання про дисциплінарну відповідальність державного службовця. У подальших роботах окрему ухвалу розглянуто як один із механізмів гарантування ефективного судового захисту, складову ширшої системи додаткових процесуальних засобів забезпечення єдності судової практики, виконання судових рішень і захисту суспільного інтересу, а також як спосіб реагування суду на виявлені під час розгляду справи порушення, які не становлять безпосереднього предмета вирішення спору. Цей Огляд продовжує зазначені авторські напрацювання шляхом систематизації правових позицій Верховного Суду за 2019–2026 роки та уточнення критеріїв правомірності, пропорційності й процесуальної допустимості окремої ухвали.

Ключові слова: окрема ухвала; адміністративне судочинство; судовий контроль; суб’єкт владних повноважень; виконання судового рішення; право на апеляційний перегляд; суспільний інтерес; ефективний судовий захист.

1. Правова природа, призначення та обов’язкові елементи окремої ухвали

Практика Верховного Суду виходить із того, що окрема ухвала є судовим рішенням спеціального призначення. Вона реагує не на сам спір як такий, а на виявлене під час його розгляду порушення закону, причини та умови, що сприяли його виникненню. Основне рішення визначає права й обов’язки сторін у межах предмета позову, тоді як окрема ухвала має допоміжну, превентивну та коригувальну функції. Її адресатом може бути учасник справи, інший суб’єкт владних повноважень, орган професійного самоврядування або інша особа, компетентна усунути порушення чи розглянути питання про відповідальність.

У справі № 822/1832/18 [1] Верховний Суд сформулював базовий підхід до співвідношення судової дискреції та обов’язку реагувати. За загальним правилом суд має право, а не безумовний обов’язок постановляти окрему ухвалу. Проте особливий статус суду в системі органів, що забезпечують правовий порядок, зумовлює обов’язок реагувати на очевидні, умисні або системні порушення закону. Отже, дискреція стосується оцінки конкретних обставин і вибору належної форми реагування, але не може виправдовувати бездіяльність суду перед установленою системною незаконністю.

У справі № 822/1832/18 [1] також розмежовано встановлення порушення та юридичну кваліфікацію діяння. Суд може вказати, які ознаки поведінки потребують перевірки, однак не повинен самостійно визнавати посадову особу винною у дисциплінарному чи кримінальному правопорушенні. Вирішення питання про персональну відповідальність належить компетентному органу з дотриманням відповідної процедури. Такий підхід поєднує належне реагування на неправомірну владну поведінку з правом особи на справедливу процедуру.

Змістовні вимоги до окремої ухвали систематизовано у справі № 120/4975/22 [4]. У судовому акті мають бути зазначені конкретний закон чи інший нормативно-правовий акт, його відповідна стаття, пункт або інше положення, а також те, у чому саме полягає порушення. Загального посилання на недобросовісність, неправильну організацію роботи чи невідповідність поведінки завданням судочинства недостатньо. Окрема ухвала повинна давати адресату можливість зрозуміти, яке порушення встановлено, які його причини потребують усунення та чому обраний судом захід реагування є необхідним.

У справі № 320/8487/24 [6] цей стандарт доповнено вимогою пропорційності. Постановлення окремої ухвали допустиме, якщо обставини: встановлені без потреби у додатковому доказуванні поза межами досліджених матеріалів; свідчать про наявну або потенційну загрозу правопорядку, суспільним інтересам чи правам окремих осіб; виявлені під час безпосереднього розгляду спору по суті. Суд повинен пояснити зв’язок між установленим порушенням і заходом реагування. Чим істотніший можливий вплив окремої ухвали на компетенцію органу, професійну репутацію чи питання відповідальності особи, тим вищими є вимоги до доказової основи та мотивування.

Належна окрема ухвала має спиратися на встановлені обставини, визначати конкретну порушену норму, розкривати зміст порушення, називати компетентного адресата та містити пропорційний і виконуваний захід реагування.

2. Реагування на системні порушення публічної адміністрації та захист суспільного інтересу

У справі № 822/1832/18 [1] громадяни оскаржували вирішення їхніх земельних заяв листами замість прийняття передбачених законом рішень. Одночасно орган Держгеокадастру надавав іншим особам дозволи щодо земель, на які претендували заявники. Суд першої інстанції, крім часткового задоволення позову, постановив окрему ухвалу щодо неналежного виконання керівником територіального органу посадових обов’язків і направив її центральному органу для вжиття заходів. Верховний Суд визнав таке реагування обґрунтованим.

Правове значення справи № 822/1832/18 [1] полягає у тому, що окрема ухвала була спрямована не лише на поновлення прав конкретних заявників. Вона стосувалася організації владної діяльності, яка створила ризик нерівного ставлення, непослідовного розпорядження публічним ресурсом та повторення аналогічних порушень щодо інших осіб. У земельній сфері формальна заміна належного рішення листом ускладнює оскарження, приховує реальні мотиви відмови та послаблює підзвітність адміністративного органу. Реагування суду на причини такої практики захищає ширший суспільний інтерес у прозорому й однаковому застосуванні закону.

Подібне співвідношення індивідуального та суспільного інтересу простежується у справі № 120/4975/22 [4]. Орган Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю вимагав стягнення значної суми адміністративно-господарських санкцій, однак суди відмовили у позові. Апеляційний суд постановив окрему ухвалу, звернувши увагу центрального Фонду та керівника територіального відділення на необхідність недопущення подібних порушень і вирішення питання про дисциплінарну відповідальність посадових осіб.

Верховний Суд у справі № 120/4975/22 [4] визнав, що повідомлення компетентного органу про встановлені порушення та ініціювання перевірки дій відповідальних посадових осіб загалом перебувають у межах статті 249 КАС України. Публічний орган, який застосовує фінансові санкції та ініціює судові провадження, повинен діяти професійно, добросовісно та з урахуванням висновків Верховного Суду щодо застосування відповідних норм права. Безпідставне використання владних і процесуальних повноважень створює витрати для відповідача, навантаження на судову систему та ризик довільного державного примусу.

Водночас у справі № 120/4975/22 [4] Верховний Суд змінив мотивувальну частину окремої ухвали, вилучивши висновки про те, що подання апеляційної скарги є зловживанням процесуальними правами та спрямоване на безпідставне затягування чи перешкоджання виконанню судового рішення. Конституційне право на апеляційний перегляд не може обмежуватися через незгоду суду з аргументами скаржника. Суд вправі оцінювати недобросовісність конкретних процесуальних дій, але не може презюмувати зловживання лише з огляду на слабкість правової позиції або наявність усталеної практики. Ця межа захищає як приватних осіб, так і суб’єктів владних повноважень від використання окремої ухвали як непрямої санкції за реалізацію права на оскарження.

Порівняння справ № 822/1832/18 [1] і № 120/4975/22 [4] показує: реагування є виправданим щодо конкретно встановленої організаційної чи правозастосовної проблеми, але стає надмірним, якщо охоплює законну процесуальну поведінку або фактично встановлює відповідальність поза належною процедурою.

3. Окрема ухвала у механізмі виконання судових рішень

Обов’язковість судового рішення є конституційною засадою судочинства. У публічно-правових справах, у яких боржником за судовим рішенням є суб’єкт владних повноважень, цей принцип має особливе значення. Невиконання таким органом остаточного рішення означає не лише продовження порушення індивідуального права, а й заперечення обов’язковості судового контролю над адміністрацією. Стаття 383 КАС України надає позивачу, на користь якого ухвалено рішення суду, право подати заяву про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб’єктом владних повноважень (відповідачем) на виконання такого рішення, або про порушення ним прав позивача, підтверджених цим рішенням.

У справі № 752/5917/17 [2] орган Пенсійного фонду фактично не виконав рішення про перерахунок пенсії. Апеляційний суд постановив окрему ухвалу щодо порушення вимог закону та Конституції України і зобов’язав орган повідомити про вжиті заходи. Верховний Суд залишив цей акт без змін. Позиція ґрунтувалася на тому, що судове рішення підлягає виконанню відповідно до його змісту, а суб’єкт владних повноважень не може відмовитися від виконання через власну оцінку доцільності або можливих наслідків перерахунку.

Справа № 752/5917/17 [2] підтверджує, що окрема ухвала у виконавчій площині має відновлювальну та інституційну функції. Вона повинна спонукати орган не лише формально відреагувати на звернення особи, а привести свою поведінку у відповідність до обов’язкового судового припису. Для пенсіонера це гарантує практичну реалізацію права на соціальний захист. Для суспільства – підтримує довіру до суду та принцип рівності держави й особи перед законом.

У справі № 560/6242/22 [7] спір стосувався виконання рішення про проведення індексації пенсії та її виплату. Орган Пенсійного фонду посилався на здійснення перерахунку, однак не надав зрозумілого розрахунку індексації та доказів фактичної виплати належних сум. Апеляційний суд постановив окрему ухвалу, зобов’язав орган вжити заходів для виконання рішення та повідомити про результат у місячний строк. Верховний Суд погодився, що формальне відображення розрахункової операції без підтвердження матеріального результату не доводить належного виконання.

Значення справи № 560/6242/22 [7] полягає також у визначенні меж повноважень боржника. Суб’єкт владних повноважень не вправі на стадії виконання повторно вирішувати спір, змінювати зміст установленого судом обов’язку або підміняти його іншим способом реалізації. Якщо рішення зобов’язує провести індексацію за визначеним правовим механізмом і виплатити її, належне виконання потребує перевірюваного розрахунку та фактичного надходження коштів особі. Місячний строк для повідомлення суду в такій ситуації забезпечує контроль, але не створює для органу нового матеріального обов’язку.

Процесуальна доступність механізму статті 383 КАС України стала предметом справи № 400/3687/20 [3]. Суд першої інстанції відмовив у задоволенні заяви особи про визнання протиправним рішення, прийнятого органом Пенсійного фонду на виконання судового рішення. Апеляційний суд відмовив у відкритті провадження, оскільки КАС України прямо не передбачав можливості окремого оскарження такої ухвали. Верховний Суд відкинув суто буквальне тлумачення.

У справі № 400/3687/20 [3] враховано, що у разі задоволення заяви постановляється окрема ухвала, яку суб’єкт владних повноважень має право оскаржити. Позбавлення особи права оскаржити відмову в судовому контролі створювало б процесуальну асиметрію: орган влади міг би захищатися від окремої ухвали, тоді як стягувач не мав би доступу до перегляду рішення, яке залишає його без дієвого засобу проти неналежного виконання. Верховний Суд застосував конституційні гарантії судового захисту та апеляційного перегляду і направив справу для продовження розгляду.

У сукупності справи № 752/5917/17 [2], № 400/3687/20 [3] та № 560/6242/22 [7] закріплюють такий підхід: судове рішення має виконуватися відповідно до його змісту; особа повинна мати доступ до спеціального механізму судового контролю; відмова у застосуванні цього механізму підлягає апеляційному перегляду; встановлення протиправності рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень на стадії виконання може зумовити постановлення окремої ухвали та встановлення строку для повідомлення про вжиті заходи.

4. Межі окремої ухвали: предмет спору, безспірність обставин і пропорційність

Активна роль адміністративного суду не означає наявності необмеженого повноваження оцінювати будь-які недоліки, відображені в матеріалах справи. Межі застосування окремої ухвали визначаються предметом спору, обсягом досліджених доказів, компетенцією адресата та характером її можливих правових і фактичних наслідків. Вихід за ці межі може порушити принципи змагальності, правової визначеності, розподілу владних повноважень, а також право особи бути вислуханою щодо обставин і правових закидів, які не входили до предмета судового розгляду.

У справі № 320/8487/24 [6] позивач оскаржував положення нормативно-правового акта у сфері дозвільної системи. Апеляційний суд, залишивши рішення про відмову в позові без змін, окремою ухвалою звернув увагу Міністра внутрішніх справ України та Голови Національної поліції України на порушення, які, на його думку, були допущені під час перевірок магазину зброї та тиру. Проте законність конкретних перевірок, актів, опечатування об’єкта і вимог щодо дозвільних документів не становила предмета позову та не була досліджена у повному обсязі.

Верховний Суд у справі № 320/8487/24 [6] скасував окрему ухвалу. Фактично нею було обмежено реалізацію визначених законом повноважень поліції у сфері контролю за обігом зброї на підставі висновків, сформованих поза межами предмета справи. Такий наслідок мав особливе значення в умовах воєнного стану, оскільки контроль за предметами, обмеженими у цивільному обороті, безпосередньо пов’язаний із громадською безпекою. Захист підприємницької свободи не усуває суспільного інтересу в належному функціонуванні дозвільної системи, а баланс між ними має встановлюватися у справі з відповідним предметом доказування.

Справа № 320/8487/24 [6] показує, що суспільний інтерес має враховуватися як під час вирішення питання про постановлення окремої ухвали, так і при перевірці її законності та обґрунтованості. Реагування без належної процедури не повинно послаблювати законні контрольні механізми чи створювати невизначеність у компетенції органу. Пропорційність вимагає оцінювати мету й фактичні наслідки судового акта.

Межі реагування простежуються і у справі № 120/4975/22 [4]. Верховний Суд розмежував установлені недоліки у діяльності публічного органу та саме звернення з апеляційною скаргою. Перше могло бути предметом окремої ухвали; друге становило реалізацію конституційної гарантії. Така диференціація запобігає використанню судового авторитету для стримування учасників від законного оскарження, навіть якщо їхні аргументи зрештою визнано необґрунтованими.

Окрема ухвала має залишатися безпосередньо пов’язаною з конкретним судовим розглядом. Вона не може компенсувати відсутність належного позову, необхідних доказів або повного складу учасників справи. За потреби перевірити інші правовідносини суд може повідомити компетентний орган лише в межах безспірно встановленого, але не вправі наперед визначати правомірність дій чи відповідальність особи.

5. Апеляційний перегляд окремої ухвали та недопустимість надмірного формалізму

Окрема ухвала може впливати на права, професійну репутацію, компетенцію органу та подальше вирішення питання про відповідальність. Тому право на її апеляційний перегляд має бути реальним. Процесуальні строки забезпечують юридичну визначеність, однак їх застосування не повинно перетворюватися на механічну перешкоду доступу до суду, особливо коли особа наводить конкретні докази обставин, що об’єктивно ускладнили своєчасне оскарження.

У справі № 420/9728/23 [5] суд першої інстанції окремою ухвалою повідомив кваліфікаційно-дисциплінарний орган адвокатури про можливе порушення адвокатом вимог щодо несумісності. Апеляційний суд відмовив у відкритті провадження через пропуск строку, вважаючи окрему ухвалу доставленою через систему «Електронний суд». Адвокат посилався на технічний збій і надав скріншоти електронного кабінету, які, на його думку, підтверджували відсутність документа.

Верховний Суд у справі № 420/9728/23 [5] не встановлював наперед поважність причин пропуску строку, але визнав, що апеляційний суд не надав належної оцінки поданим доказам і доводам. Ухвалу про відмову у відкритті провадження скасовано, а справу направлено для продовження розгляду. Цей підхід поєднує вимогу добросовісного дотримання строків із обов’язком суду перевіряти об’єктивні обставини, на які посилається особа.

Значення справи № 420/9728/23 [5] виходить за межі електронного судочинства. Оскільки окрема ухвала могла стати підставою для дисциплінарної перевірки адвоката, відмова у її перегляді потребувала ретельного обґрунтування. Технічна відмітка про доставлення документа не може оцінюватися ізольовано, якщо подані особою докази ставлять під сумнів його фактичне отримання.

Разом зі справою № 400/3687/20 [3] ця позиція формує загальний стандарт доступу до апеляційного контролю. У справі № 400/3687/20 [3] Верховний Суд усунув нормативний формалізм, який заперечував саме право на оскарження. У справі № 420/9728/23 [5] усунуто доказовий формалізм, за якого технічна інформація була прийнята без оцінки заперечень і доказів особи. В обох випадках ефективність адміністративного суду полягала у відкритті можливості для повноцінного перегляду, а не у визначенні наперед його результату.

ВИСНОВКИ

1. Окрема ухвала є самостійним процесуальним засобом забезпечення законності в адміністративному судочинстві. Вона доповнює основне рішення, реагуючи на встановлені порушення, а також причини та умови, що сприяли порушенню закону, однак не змінює предмета спору і не підміняє процедуру притягнення особи до відповідальності. Її належне застосування поєднує поновлення індивідуального права з усуненням причин та умов повторення порушень у діяльності публічної адміністрації.

2. Право суду постановити окрему ухвалу фактично набуває характеру правового обов’язку за наявності очевидних, умисних або системних порушень. Такий обов’язок випливає із завдань адміністративного судочинства та особливого статусу суду в механізмі контролю за публічною владою. Судове реагування має бути спрямоване на усунення конкретно встановлених причин та умов, що сприяли порушенню закону, і не може обмежуватися загальними застереженнями.

3. Окрема ухвала є дієвим процесуальним засобом забезпечення виконання судового рішення. Суб’єкт владних повноважень не вправі формально звітувати про виконання, повторно вирішувати спір або змінювати зміст судового припису. Судовий контроль має забезпечувати перевірку фактичного виконання судового рішення, а особа повинна мати право на апеляційний перегляд ухвали про відмову у задоволенні заяви, поданої в порядку статті 383 КАС України.

4. Захист суспільного інтересу через окрему ухвалу передбачає дотримання принципу пропорційності. Суд може реагувати лише на безспірно встановлені у справі обставини, пов’язані з предметом розгляду, і повинен ураховувати наслідки свого акта для компетенції публічного органу, прав учасників, професійної діяльності та правопорядку. Суспільно значуща мета окремої ухвали не звільняє суд від дотримання встановлених КАС України підстав і порядку її постановлення.

5. Подання апеляційної скарги на судове рішення саме по собі не може кваліфікуватися як зловживання процесуальними правами. Такий висновок можливий лише за наявності встановлених судом обставин, які свідчать про недобросовісне використання процесуального права з метою, несумісною із завданнями адміністративного судочинства. Окрема ухвала не може ґрунтуватися лише на факті реалізації учасником справи права на апеляційне оскарження. Водночас доступ до апеляційного перегляду самої окремої ухвали має бути практичним і реальним, без надмірного формалізму у тлумаченні процесуальних норм та оцінці доказів, а також з належною оцінкою об’єктивних причин пропуску процесуального строку.

6. Досліджена практика формує збалансовану модель ефективного адміністративного суду. Суд має реалізовувати передбачені законом повноваження для реагування на очевидні, умисні або системні порушення закону, усунення причин порушень і забезпечення виконання власних рішень, але водночас зобов’язаний дотримуватися меж предмета спору, правил доказування, права бути вислуханим і конституційних гарантій оскарження. Саме такий підхід сприяє забезпеченню законності, довірі до правосуддя та реальному захисту конституційних прав.

ДЕКЛАРАЦІЯ ПРОЗОРОСТІ ЩОДО ВИКОРИСТАННЯ ШТУЧНОГО ІНТЕЛЕКТУ

Під час підготовки цього Огляду інструменти штучного інтелекту використовувалися як допоміжні засоби для структурного редагування, мовно-стилістичного вдосконалення, перевірки логічної послідовності викладу та формування альтернативних редакцій окремих фрагментів тексту. З урахуванням підходу GAIDeT (Generative AI Delegation Taxonomy) [Додаткова література та авторські матеріали, № 5] таке використання мало асистивний характер і не охоплювало визначення концепції дослідження, правової оцінки джерел або формулювання остаточних висновків.

Концепція дослідження, правова інтерпретація джерел, оцінка судової практики, наукові висновки та остаточна редакція тексту належать авторові. Усі результати, отримані за допомогою інструментів штучного інтелекту, були перевірені, критично оцінені та прийняті або відхилені автором.

АВТОРСЬКА ПРИМІТКА

Цей Огляд є авторським інформаційно-аналітичним матеріалом і не становить офіційного огляду чи офіційної позиції Верховного Суду.

Джерельну основу Огляду становлять постанови, ухвалені колегіями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у справах, у яких автор був суддею-доповідачем. Такий критерій визначив межі добору матеріалу, тому Огляд не претендує на вичерпне охоплення всієї практики Верховного Суду щодо застосування інституту окремої ухвали. Відповідні постанови є колегіальними судовими рішеннями, тоді як систематизація практики, оцінка її практичного і суспільного значення та підсумкові висновки мають авторський характер.

Наведені узагальнення відображають правові підходи Верховного Суду в межах касаційного перегляду відповідних справ і не замінюють ознайомлення з повними текстами судових рішень. Оцінка їх практичного значення для конституційних прав, суспільного інтересу та ефективності адміністративного судочинства є авторським узагальненням.