Планування та прогнозування як етапи підготовки проектів актів Президента України

Анотація

ПЛАНУВАННЯ ТА ПРОГНОЗУВАННЯ ЯК ЕТАПИ

ПІДГОТОВКИ ПРОЕКТІВ АКТІВ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ

Автором здійснено дослідження етапів планування та прогнозування, що відіграють важливу роль в нормотворчому процесі Президента України, sa результатами якого охарактеризовано основну мету та особливості цих видів діяльності, а також встановлено значення в нормотворчій діяльності глави держави такого документу як концепція нормативно-правового акта.

Ключові слова: нормотворчий процес Президента України, планування. ma

прогнозування нормотворчої діяльності, концепція нормативно-правового акта, ло, тут |

Автором осуществлено исследование этапов планирования и прогнозирования, которые имеют существенное влияние на нормотворческий процесс Президента Украины, в результате которого установлено основную цель прогнозирования, виды этой деятельности, а также охарактеризовано значение в нормотворческой деятельности такого документа как концепция нормативно-правового акта главы государства.

Ключевые слова: нормотворческий процесс Президента Украины, нланирование и прогнозирование нормотворческой деятельности, концепция нормативноправового акта. The author of the research stages of planning and forecasting, which play ап important role іп the legislative process of the President of Ukraine, the results of which established the main purpose of forecasting, types of activities and values described in the lawmaking activity of such document as the concept of legal act presidential.

Key words: the legislative process of Ukraine's President, planing and forecasting of legislative activity, the concept of legal act.

Постановка проблеми.

Отримання якісних та актуальних актів Президента України повинно забезпечуватися, в першу чергу, належною організацією планування нормотворчої діяльності глави держави та прогнозування її результатів. Саме плановість та прогнозованість нормотворчого процесу Президента України є однією з гарантій належного виконання ним конституційного статусу гаранта додержання Основного закону, прав і свобод людини і громадянина.

Важливість дослідження питання прогнозування нормотворчої діяльності Президента України зумовлено також тим, що досить часто в Україні спостерігається розробка актів на виконання непродуманих доручень. Все це відволікає від нормотворчої роботи, примушує в подальшому працювати над внесенням змін до таких актів, призводить до розгляду Конституційним Судом України питання конституційності актів або розгляду їх законності в адміністративних судах.

Крім того, непрогнозована нормотворчість може мати негативні соціальні, економічні та міжнародні наслідки для України, а також впливати на зростання правового нігілізму в громадян України. У зв'язку з цим, пропонується дослідити такі етапи підготовки актів глави держави як планування та прогнозування.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Вивчення української

та зарубіжної наукової літератури, яка зачіпає питання підготовки

Луганського державного університету внутрішніх справ їмені Е.О.Дідоренка проектів актів Президента України, в тому числі планування та протнозування цієї діяльності, лає підстави для таких її характеристик. Дослідження на тему "Процесуальні аспекти указів Президента України як джерел конституційного права" [1], підготовлене українським науковцем Григорук Н.Г., присвячене розкриттю питання скріплення підписами указів Президента України, деяким аспектам дискреційних повноважень глави держави, співвідношенню нормотворчих повноважень Президента України та Верховної Ради України.

У роботі "Поняття юридичної техніки в конституційному праві та його основні складові" [2], яка підготовлена також українським науковцем Риндюком ВІ, розкрито питання юридичної техніки, досліджено питання юридичних презумпцій, юридичних фікцій, акцентовано увагу на техніко-юридичних помилках, які допускаються при нормотворчій діяльності, Аналіз цих та інших наукових робіт дає підстави стверджувати, що питання планування та прогнозування нормотворчої діяльності Президента України є малодослідженим. Більшість вчених основну увагу у своїх дослідженнях акцентували на проблемах юридичної (нормотворчої) техніки підготовки проектів актів глави держави та окремих аспектах нормотворчої діяльності Президента України.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. У цій статті поставлено 3a мету: здійснити дослідження планування та прогнозування нормотворчої діяльності Президента України; охарактеризувати іноземний досвід законодавчого регулювання порядку планування нормотворчого процесу;

встановити мету прогвозування нормотворчої діяльності глави держави та його види.

Виклад основного матеріалу дослідження. Одними з найбільш

важливих етапів підготовки проекту акта Президента України прийнято вважати етап планування, що реалізується, як правило, шляхом включення назви проекту акта глави держави до Плану нормопроектної роботи Адміністрації Президента України на підставі доручення Президента України до відповідної нормотворчої пропозиції (ініціативи).

При цьому важливо зазначити, що етап планування проходять лише акти глави держави, розробку яких доручено безпосередньо Адміністрації Президента України та, в деяких випадках, Кабінету Міністрів України,

Деякі науковці характеризують поняття "планування нормотворчої ї" , пов'язані з скледанням фахових пропозицій щодо діяльності" як розробки проектів актів; визначенні терміну розробки; осіб, які відповідають за виконання та контролюють хід виконання [3; с. 871.

Як зазначає Гарбуз B.C. [4; с. 63], планування нормопроектної діяльності - це цілеспрямована діяльність держави в особі її суб'єктів нормотворчості, спрямована на упорядкування нормотворчої діяльності протягом конкретного періоду шляхом прийняття відповідних правових актів з визначення конкретних видів правових актів, які передба- | чається прийняти, їх назв, механізмів правового регулювання, виконавців та строків.

Відповідно до статті 17 Модельного Закону "Про нормативні правові акти держав-учасниць СНД" [5] планування нормотворчої діяльності дозволяє створювати науково обгрунтовану систему нормативних правових актів, забезпечувати гласність в нормотворчій діяльності та комплексне вирішення нормотворчих завдань, удосконалювати організацію правопідготовчих робіт, здійснювати аналітичну оцінку проектів та прогнозування ефективності нових нормотворчих рішень, а також контроль за строками підготовки проектів правових актів.

На думку Томкіної О.О. [6; с. 92], планування, як етап підготовки проекту акта, дозволяє досягати високої організації розв'язання стратегічних завдань щодо економічного, соціально-культурного зростання, розвитку людини, формування тромалянського суспільства, зміцнення законності і правопорядку; створити необхідні умови лля систематизації і вдосконалення законодавства; підвищити відповідальність державних органів за своєчасність і високу якість підготовки | проектів актів; мобілізувати активність громадських організацій та спрямувати зусилля науково-дослідних установ на теоретичну роз- | робку тих проблем, які передбачені планом нормотворчих робіт. | Планування нормотворчої діяльності є звичним явищем для ро- |

боти парламенту та уряду. Так, відповідно до статей 73, 78 Закону | України "Про Регламент Верховної Ради України" [7] парламент після узгодження з Погоджувальною радою затверджує План законопроектних робіт, організації розробки якого покладається на Голову Верховної Ради України. У свою чергу, Регламент Кабінету Міністрів України

[8] передбачає, що розроблення законопроектів, здійснюється відповід- |

но до перспективних і поточних планів законопроектних робіт, в яких визначається: орієнтовна назва законопроекту; проблема, яка

пн, Луганського державного університету внутрішніх справ імені Б.О.Дідоренка Спеціальний випуск Ме 5-2012 потребує законодавчого врегулювання; підстава для розроблення законопроекту; строк внесення законопроекту. У науковій літературі зустрічається таке поняття як перспективне планування, що означає перелік заходів, виконання яких розраховано на значний проміжок часу (на два і більше років). Перспективне планування фіксусться в документах, яка мають назву "Програма", "Стратегія" тощо [3; с. 89].

Згідно з Указом Президента України "Питання Апарату Ради Національної безпеки та оборони України" [9] Апарат Ради готує проекти перспективних та поточних планів роботи Ради. Відповідно до статті 19 Закону Азербайджанської Республіки "Про нормативно правові акти Азербайджанської Республіки" [10] у перспективних планах на строк 5 і більше років визначаються напрями розвитку законодавства, масштабні заходи по кодифікації або іншому упорядкуванню нормативних актів, які передбачають підготовку систематизованих або оновлення вже чинних нормативних планах;

перспективні плани конкретизуються і враховуються в поточних планів. Прикладом перспективного планування є Указ Президента України "Про Національний план дій на 2011 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010 - 2014 роки "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава"

[11] та сама Програма [12], як! передбачать необхідність проведення

21-1 реформи, з яких лише перші три (стабілізація державного бюджету, реформа податкової системи, розвиток фінансового сектору) зумовлюють 30 окремих завдань. При цьому, слід зазначити, що реалізація перших трьох реформ потребує проведення 85 заходів, з яких щонайменше 78 потребують розробки та прийняття відповідних правових актів (нормотворчої діяльності).

Таким чином, більше 90 % заходів, спрямованих на реалізацію Програми економічних реформ на 2010 - 2014 роки "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава" [12], що є основним документом для реалізації Президентом України протягом терміну своїх повноважень передвиборчої програми [13], потребують активної нормотворчої діяльності глави держави та інших органів влади, На нашу думку, публічність такого документу як план нормотворчої діяльності Президента України та інформації про стан його виконання дозволять об'єктивно аналізувати та оцінювати ефектив-

ність діяльності глави держави та органів, які забезпечують його пормотворчу діяльність. Це також надасть можливість володіти інформацією про стан виконання Президентом України передвиборчої програми, що фактично є переліком осповних зобов'язань глави держави на період своїх повноважень.

Паралельно з плануванням, одним з досить важливих етапів підготовки проектів актів є прогнозування, що пов'язане з роботою стосовно передбачення наслідків результатів нормотворчої діяльності. та реалізації відповідного правового акта, в тому числі визначення пмовірності вирішення тих проблем, на розв'язання яких спрямовується акт, та наслідків його впливу на суміжні суспільні відносини.

Досить часто проведена робота стосовно прогнозування фіксується в пояснювальних записках ло проектів актів. Наприклад, згідно з Указом Президента України "Про Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України" [14; п. 8] пояснювальна записка до проекту акта Президента України має містити обтрунтування необхідності видання акта, посилання на норми Конституції, законів Українти, на основі і на виконання яких пропонується видання відповідного акта Президента України, характеристику його основних положень, інформацію про нормативноправове регулювання відповідного питання, прогноз очікуваних політичних, соціально-економічних, правових наслідків його виконання, а також інформацію про вплив видання акта Президента

України на видаткову, доходну частину державного бюджету. Відповідно до Указу Президента України "Про затвердження Положення про порядок роботи з законопроектами та іншими документами, що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради"

[17] законопроекти, підготовлені для внесення на розгляд Верховної

Ради України за ініціативою Президента України, супроволжуються пояснювальною запискою, яка повинна містити обгрунтування необхідності їх прийняття, інформацію про місце майбутнього акта в системі чинного законодавства, а також на очікувані соціальноекономічні та інші результати їх застосування, Українські вчені Ковальський В.С. та Козінцев І.П. [3; с. 84] досить вдало, на наш погляд. виокремили методи прогнозування: розробка схеми правового акта (підготовка концепції), проведення економіко-правового експерименту, експертне опитування (тестування), соціально-правове моделювання та порівняльний аналіз,

Луганського державного університету внутрипнй справ імені К.О.Дідоренка Спеціальний випуск Ме 5-2012 Доцільно зазначити, що такий метод прогнозування як підготовка концепції (розробка схеми правового акта) знаходить належне місце в українській нормотворчій діяльності. Разом з тим, інші методи протнозування, що зазначені вище, використовуються лише частково.

У межах дослідження питання прогнозування нормотворчої діяльності Президента України, зосередимося на питанні підготовки концепції правового акта. Загальноприйнято вважати, що термін "концепція" (лат. conceptio розуміння) - це спосіб розуміння, трактування певних явищ та подій або система поглядів на ті чи інші явища і процеси [16].

Як зазначає Гарбуз В.С. [4; с. 62-63] прогнозування переважно здійснюється шляхом розробки концепцій, що приймаються на затальнодержавному рівні. При цьому під прогнозуванням нормотворчої діяльності, науковець пропонує розуміти цілеспрямовану діяльність держави в особі її суб'єктів нормотворчості, спрямовану на упорядкування нормотворчої діяльності на тривалий період шляхом прийняття відповідних правових актів без визначення видів правових актів, які передбачається прийняти, їх назв, механізмів правового регулювання, виконавців та строків прийняття.

Український вчений Горбенко В.В. (17; с. 97] також виділяє поняття правової концепції, що, на його думку, © провідною ідеєю, точкою зору на те чи інше явище, важливим засобом розвитку як юридичної науки, так і наукового обгрунтування державно-правового будівництва. Він вважає, MO схвалена в установленому порядку концепция є основою відповідних нормативно-правових актів.

На практиці етап прогнозування та його основна частина підготовка проекту концепції нормативно-правового акта (групи пов'язаних актів), здійснюється, як правило головним розробником акта. Прикладами затвердження Президентом України таких документів є, зокрема Концепція державної політики у сфері боротьби з організованою злочинністю [18] та Концепція державної міграційної політики [19] Відповідно до указу Президента України "Питання формування та організації діяльності Конституційної Асамблеї" [20] основними завданнями Конституційної Асамблеї є підготовка законопроекту про внесення змін до Конституції України на основі попередньо схваленої Концепції.

Досить корисним для удосконалення прогнозування нормотворчої діяльності Президента України може бути встановлений порядок підготовки політичної пропозиції, який застосовується Кабінетом Міністрів України. Відповідно до Регламенту Кабінету Міністрів України [8] механізм політичної пропозиції використовується у випадку необхідності вирішення питань суспільно-економічного життя, які потребують визначення концептуальних засад реалізації державної політики, пріоритетів та стратегічних напрямів соціально-економічного розвитку, послідовності дій, вибору оптимальних тляхів, механізму і засобів розв'язання проблеми.

Суть цього інструмента полягає у тому, що на розгляд уряду подається доповідна записка, в якій члени Кабінету Міністрів України інформуються про проблемні питання державної політики та концептуальні засади їх вирішення [21]. Прикладом якісного оформлених таких концептуальних документів с Доповідна записка Кабінетові Міністрів України щодо політичної пропозиції "Про захист права на здійснення підприємницької діяльності" (22).

Аналіз вимог, які ставляться в Україні до оформлення політичної пропозиції [8; 21], дозволяє стверджувати про схожість цього інституту з таким прийнятим у світовий практиці інструментом як "SWOT-ananis", який представляє собою аналіз в стратегічному плануванні, що полягає в розділенні чинників і явищ на чотири категорії: сильних (Strengths) і слабких (Weaknesses) сторін проекту;

можливостей (Opportunities), що відкриваються при реалізації; небезпек (Threats), пов'язаних з його здійсненням [23]. Регламент Кабінету Міністрів України [8] містить вимоги ло проектів концепцій реалізації державної політики та концепцій законів. Так, відповідні концепції повинні містити наступні розділи:

проблема, яка потребує розв'язання; мета і строки реалізації концепції; шляхи і засоби розв'язання проблеми; очікувані результати; обсяг фінансових, матеріально-технічних, трудових ресурсів та джерела фінансування. Крім того, Регламент передбачає, що розробник готує у вигляді додатків до концепції два документи: Критерії, за якими оцінюється ефективність результатів реалізації концепції, та Комунікативний план, у якому зазначаються заходи щодо висвітлення у засобах масової інформації відповідного рішення, Досить влалим, на нашу думку, є вимоги до концепції юридичних актів, запропоновані розробяиками проекту закону "Про норма-

Луганського державного університету внутрішніх справ імені E.O, Дідоренка тивно-правов! акти" [24], які передбачають, mo під час розробки концепції: проводиться аналіз суспільних відносин та стану їх правового регулювання; визначається можливість врегулювання відповідних суспільних відносин без прийняття нормативно-правового акта;

встановлюються причини необхідності та правові підстави розроблення проекту акта; визначаються цілі, предмет правового регулювання та основні правові механізми реалізації акта, обгрунтовується їх ефективність; передбачаються результати виконання акта; здійснюється організаційно-технічне та фінансове забезпечення підготовки проекту акта.

Ми пропонуємо у цьому законі зробити застереження стосовно того, що підготовка концепції є обов'язковим етапом підготовки проекту акта лише за рішенням суб'єкта нормотворчості, оскільки у протилежному випадку вимога розробляти і затверджувати концепції до всіх нормативно-правових актів може невиправдано затягувати процес прийняття відповідних актів.

Висновки

1. Метою планування нормотворчого процесу Президента Укра-

їни є створення сдиної та узгодженої системи законодавства, визначення головних напрямів і забезпечення гласності нормопроектної діяльності глави держави та уповноважених ним органів, а також створення реальних механізмів реалізації нормотворчих пропозицій (ініціатив).

2. Планування підготовки проектів актів Президента України

повинно здійснюватися у формі перспективного та поточного планування. Поточні плани нормопроектної роботи Президента України мають складатися і затверджуватися Главою Адміністрації Президента України на термін до одного року і містити: визначення видів та назв проектів правових актів, предмету їх регулювання, терміни підготовки, назви відповідальних за розробку структурних підрозділів Айміністрації Президента України, перелік суб'єктів, що необхідно залучити до розробки акта. Перспективні плани слід складати на термін повноважень Президента України і визначати детально основні напрями розвитку правового регулювання суспільних відносин, заходи з кодифікації та систематизації законодавства тощо.

3. Прогнозування нормотворчого процесу Президента України

охоплює собою діяльність, пов'язану з передбачення наслідків результатів видання та реалізації відповідного правового акта, в тому числі и TEER

ймовірності вирішення тих проблем, на розв'язання яких спрямовується акт, та можливість його впливу на суміжні суспільні відносини.

4. Концепція нормативно-правового акта Президента України -

це затверджений главою держави у встановленому порядку документ, який концентровано фіксує основні нормотворчі ідеї майбутнього акта (групи пов'язаних актів); проблеми, що потребують вирішення; організацію процесу підготовки акта (групи пов'язаних актів);

питання організаційно-технічної та інформаційно-аналітичної підтримки процесу нормотворчості. Література:

1. Григорук Н.Г. Процесуальні аспекти указів Президента України як

джерел конституційного права / Джерела конституційного права / автори Шемшученко Ю.С., Пархоменко Н.М., Скрипнюк О.В., Ющик O.1,, Шаповал В.М. та ін. - К.: в-во "Наукова думка", 2010. - С. 287-295.

2. Риндюк ВІ, Поняття юридичної техніки в конституційному праві та

його основні складові / Джерела конституційного права / автори Шемтученко Ю.С., Пархоменко Н.М., Скрипнюк О.В., Ющик О.Л, Шаповал В.М. та ін. - Кл в-во "Наукова думка", 2010. - С. 635-651.

3. Ковальський B.C., Козінцев LIL Правотворчість: теоретичні та логічні.

засади. - К.: Юрінком Інтер, 2005. - 192 с.

4. Гарбуз В.С. Прогнозування і планування нормотворчої діяльності. / /

Збірник тез лекцій з питань нормопроектувания. - К.: Мін-во юстиції України; Центр правової реформи і законопроектних робіт, 2005. - 160 с. - С. 61-65.

5. Рекомендательный законодательный акт о нормативных правовых ак-

тах государств-участником СНГ от 13.05.1995 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www iacis.ru/html/ ?id=22&pag=28&nid=1.

6. Томкіна О.О. Акти Кабінету Міністрів України: теоретичні засади ви-

дання та реалізації: дис.. канд. юрид. наук: 12.00.07 / Національний транспортний ун-т. - К., 2005. - 203 арк.

7. Закон України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого

2010 року № 1861 // Режим доступу: (Електронний ресурс]: БНр:/ / гаКоп2. rada.gov.ua/laws/show/ 1861-17.

8. Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження Регламенту

Кабинету Міністрів України" від 18 липня 2007 року Ne 950 // Режим доступу: [Електронний ресурс}: http:/ / zakon2.rada.gov.ua/ laws show, 950-2007-% D0% BE.

9. Указ Президента України "Питання Апарату Ради Національної без-

пеки та оборони України" від 14 жовтня 2005 року № 1446 / / [Електронний ресурсі. - Режим доступу: Вир: / / zakon2.rada.gov.ua/ laws/ show, 1446/2005.

10. Закон Азербайджанской Республики "О нормативных правовых ак-

тах" от 21.12.2010 (Електронний ресурс]. - Режим доступу: hitp://www.base. spinform.ru/show_doc.fwx?Rgn=33085.

Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О.Дідоренка

11. указ Президента України "Про Національний план дій на 2011 рік

щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010 ~ 2014 роки "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава" від 27 квітня 2011 року № 504 // (Електронний ресурс]. - Режим доступу: hitp:// zakon2.rada.gov.ua/laws/ show,/504/2011.

12. Програма економічних реформ на 2010 - 2014 роки "Заможне суспіль-

ство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава", схвалена Комітетом з економічних реформ при Президентові України 2 червня 2010 року // [Влектронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/ show /70004100-10.

13. Передвиборча програма Януковича Віктора Федоровича "Україна

для людей" [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:/ /www.yanukovich. openua.net/ extra.php.

14. Указ Президента України "Про Положення про порядок підготовки

тла внесення проектів актів Президента України" від 15 листопада 2006 року Ne 970 // (Влектронний ресурс]. - Режим доступу: hitp://zakon2.rada.gov.ua /laws/ show /970/ 2006.

15. Указ Президента України "Про затвердження Положення про поря-

док роботи з законопросктами та іншими документами, що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради" від 30 березня 1995 року № 270 / / (Електронний ресурсі. - Режим доступу: http:/ /zakon2.rada.gov.ua/ laws, show /270/95.

16. Поняття "концепція" (Електронний ресурс). - Режим доступу

hitp:/ /uk.wikipedia.org/wiki/ %D0%9A% D0% BE %D0% BD % D1%86% D0% 859500

%BF%D1%86% D1%96% D1 %8F.

17. Горбатенко В.В. Робоча нормопроектна група: її утворення та діяльність

// Збірник тез лекцій з питань нормопроектування. - К.: Мін-во юстиції України; Центр правової реформи і законопроектних робіт, 2005. - 160 с. - С. 95-105.

18. Указ Президента України "Про Концепцію лержавної політики у

сфері боротьби з організованою злочинністю Президент України" від 21 жовтня 2011 року № 1000 // (Електронний ресурс]. - Режим доступу: htp:/ /zakon2. тада.роу ма/ам'в/ «пом / 1000/2011.

19. Указ Президента України "Про Концепцію державної міграпійної

політики" від 30 травня 2011 року № 622 // [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/ show/ 622/201.

20. Указ "Президента України "Питання формування та організації

діяльності Конституційної Асамблеї" від 25 січня 2012 року № 31 // [Електронний ресурс], - Режим доступу: hitp/ / гакопд-тайа.воу.ча/ачуз/ show /31/ 2012.

21. Методика Секретаріату Кабінету Міністрів України від 12 березня

2005 року Ме 2 "Методика підготовки доповідної записки Кабінетові Міністрів України (з питань формування та реалзац!! державної політики у відповідній сфері)" / / (Електронний ресурсі. - Режим доступу: http:/ / zakonZ.rada.gov.ua/ Зач вом /n0002120-05.

Tw ши

22. Доповідна записка Кабінетові Міністрів України щодо політичної

пропозиції "Про захист права на здійснення підприємницької діяльності" від 4 лютого 2011 року (Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www. Dibliofond.ru/view.aspx?id=443328.

23. Поняття "SWOT-amanis' (Електронний ресурс]. - Режим доступу

http:/ / uk. wikipedia.org/wiki/SWOT-% D0%B0% D0% BD%D0% B0%D0% BB% ріж 96%D0%B7.

24. Проект закону України "Про нормативно-правові акти", внесений

народним депутатом України Мірошниченком ТОР. (реєстр. Ме 7409 від 1 грудня 2010 року) (Блектронний ресурс]. - Режим доступу: http:/ /wl.clrada. gov.ua/ pls/zweb_n/webprocd 1?id= &pf3511=39123.