Поняття «розумні строки» в адміністративному судочинстві

Анотація

РОЗДІЛ ІІІ. ПРОБЛЕМИ УПРАВЛІННЯ,

АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА, АДМІНІСТРАТИВНОЇ

ДІЯЛЬНОСТІ ПРАВООХОРОННИХ ОРГАНІВ

УДК 342.9 ПОНЯТТЯ «РОЗУМНІ СТРОКИ» В

АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ Я. О. Берназюк Статтю присвячено розкриттю змісту та юри дичної природи поняття «розумні строки» в адміністративному судочинстві. На підставі дослідження наукових концепцій у цій сфері, огляду вітчизняної судової практики та практики Європейського Суду з прав людини визначено критерії розумності строків в адміністративному судочинстві. З’ясовано значення дотримання судом критеріїв розумності строків під час розгляду адміністративних справ.

Ключові слова: строки, розумні строки, строки розгляду справи,

адміністративне судочинство. Постановка проблеми. У Кодексі а дміністративного судочинства України (далі – КАС України) закріплено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно -правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень (ч. 1 ст. 2) [1].

Отже, своєчасність, тобто вирішення публічно -правового спору в розумні строки, поряд з принципами правової визначеності, доступн ості до правосуддя тощо є одним із ключових елементів принципу верховенства права в адміністративному судочинстві. Водночас у вітчизняній судовій практиці, так само, як і в науковій літературі, не склалося єдиного та відносно стійкого підходу до визначення критеріїв розумності строків розгляду та вирішення адміністративного спору. До того ж у рішеннях Європейського Суду з прав людини (далі – ЄСПЛ) сформувалася певна практика стосовно порушеного питання, яка має бути обов’язково врахована в діяльності адміністративних судів в Україні. На цій підставі з’ясування змісту поняття

«розумні строки», зокрема з огляду на практику ЄСПЛ, в адміністративному судочинстві є актуальним напрямом дослідження вітчизняної правової науки.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Окремі аспекти питання щодо

визначення поняття «розумні строки» в судочинстві досліджували такі науковці, як: В. О. Лагута, Ю. В. Навроцька, Н. В. Неледва, М. О. Сорока, Л. В. Тацій, Д. В. Ягунов та інші. Проблему необхідності дотримання строків в адміністративному судочинстві неодноразово порушував автор цієї статті [2; 3].

Проте окремі питання, пов’язані із визначенням змісту та юридичної природи поняття «розумні строки» в адміністративному судочинстві залишаються ще не досить дослідженими та потребують більш ґрунтовного вивчення. Формування цілей. Отже, метою статті є розкриття змісту та юридичної природи поняття «розумні строки» в адміністративному судочинстві на підставі аналізу наукових підходів до його розуміння, © Берназюк Я. О., 2018

положень КАС України, інших актів з аконодавства, вітчизняної судової практики та практики ЄСПЛ.

Виклад основного матеріалу. У КАС України [1] своєчасність розгляду

справи означає дотримання встановлених процесуальним законом строків або дотримання «розумного строку», під яким розуміють найк оротший строк розгляду та вирішення адміністративної справи, достатній для надання своєчасного (без невиправданих зволікань) судового захисту порушених прав, свобод та інтересів у публічно -правових відносинах (п. 11 ч. 1 ст. 4) або встановлений судом строк , який передбачає час, достатній, з урахуванням обставин справи, для вчинення процесуальної дії, та відповідає завданню адміністративного судочинства (ст. 119).

Характерно, що КАС України безпосередньо поняття «розумні строки» використовує лише чотири раз и: процедура врегулювання спору за участю судді проводиться протягом розумного строку, але не більше тридцяти днів з дня постановлення ухвали про її проведення (ч. 1 ст. 187); тривалість судових дебатів визначається головуючим з урахуванням думки учасників справи, виходячи з розумного часу для викладення учасниками справи їх позиції по справі; головуючий може зупинити промовця лише тоді, коли він виходить за межі справи, що розглядається судом, або повторюється, або істотно виходить за визначені судом межі часу для викладення промов у судових дебатах (ч. 7 ст. 225); у випадках скасування нормативно -правового

або індивідуального акта або визнання бездіяльності суб’єкта владних повноважень протиправною та зобов’язання вчинити певні дії суд може визначити відпо відачу - суб’єкту владних повноважень розумний строк виконання рішення суду (ч. 6 ст. 245); суд розглядає справи за правилами спрощеного позовного провадження протягом розумного строку, але не більше шістдесяти днів із дня відкриття провадження у справі (ст. 258).

Отже, у процесуальному законодавстві поняття «розумний строк» та «своєчасний розгляд» застосовують у тотожному значенні, зокрема, у розумінні найкоротшого зі строків, протягом якого можливо розглянути справу, повно та всебічно дослідити подані сто ронами докази, прийняти законне та обґрунтоване рішення. Характерно, що поняття «розумний строк» вживається не лише щодо дій, що здійснюються судом (розгляд справи, врегулювання спору за участю судді), але й також для учасників справи (судові дебати, виконання рішення суб’єктом владних повноважень).

У науковій літературі висловлюють різні погляди щодо розуміння поняття «розумний строк» у судочинстві. Зокрема, на думку Л. Тацій, розумний строк – це обумовлений складністю адміністративної справи, а також пове дінкою осіб, які беруть у ній участь, найкоротший строк її розгляду і вирішення, достатній для надання своєчасного (без невиправданих зволікань) судового захисту порушених прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах [4].

Науковець М. Со рока пропонує розумний строк визначити, як найкоротший строк розгляду і вирішення адміністративної справи, достатній для надання своєчасного судового захисту порушених прав,

свобод та інтересів у публічно -правових відносинах, перебіг якого розпочинається з дня відкриття провадження у справі, а закінчується набранням законної сили остаточним рішенням суду, у процесі перебігу якого відсутній хоча б один з таких фактів: нерегулярне призначення судових засідань, зволікання із початком судового розгляду, признач ення судових засідань з великими інтервалами, затягування при переданні або пересиланні справи з одного суду в інший, невжиття судом заходів для дисциплінування сторін у справі, свідків, експертів [5].

З аналізу наведених визначень можна дійти принаймні таких висновків щодо змісту поняття «розумні строки» в адміністративному судочинстві:

1) розумний строк – це найкоротший з можливих строків розгляду й

вирішення адміністративної справи, проте, такий строк не можна ототожнювати із швидким розгляд ом справи: тривалість розумних строків має бути найкоротшою, але достатньою для того, щоб справа була всебічно досліджена судом з наданням оцінки аргументам та доводам учасників справи, які ґрунтуються на поданих ними доказах; 2) на тривалість «розумного строку» мають вплив різні фактори як об’єктивного (поведінка учасників справи, складність справи, необхідність залучення та дослідження додаткових доказів, завантаженість суду тощо), так і суб’єктивного характеру (поведінка судді та працівників апарату суду).

Л. Тацій зазначає, що розумність строку пов’язана з результатом правосуддя – досягненням справедливості й поновленням у правах. Строк розгляду справи є складовою строку розумного, бо останній містить час, упродовж якого справа розв’язується судами всіх інстанцій, термін, на який провадження у справі зупиняється, а також строк виконання судового рішення [4].

Отже, складовими елементами розумного строку є періоди (проміжки часу), протягом яких: 1) суд розглядає справу та приймає у ній рішення;

2) здійснює перегляд судового рішення в апеляційному або касаційному

порядку, приймає остаточне рішення в справі; 3) остаточне судове рішення набуває законної сили та може бути звернено до виконання; 4) судове рішення виконується. Стосовно останнього елемента К онституційний Суд України у своєму рішенні від 13 грудня 2012 року № 18 -рп/2012 зазначив, що виконання судового рішення є невід’ємною складовою права кожного на судовий захист і охоплює, зокрема, визначений у законі комплекс дій, спрямованих на захист і п оновлення порушених прав, свобод, законних інтересів фізичних та юридичних осіб, суспільства, держави [6].

Розглядаючи справу № 5 -рп/2013, Конституційний Суд України у рішенні від 26 червня 2013 р. дійшов висновку про те, що право на судовий захист є конст итуційною гарантією прав і свобод людини і громадянина, а обов’язкове виконання судових рішень – складовою права на справедливий судовий захист [7].

З наведених висновків Конституційного Суду України вбачається декларування нашою державою права кожного, на чию користь ухвалено судове рішення, на виконання такого рішення. Така обставина як пропуск

строку на подання виконавчого документа до виконання не може ставити під сумнів встановлену Конституцією України та Конвенцією про захист прав людини і основополож них свобод обов ’язковість виконання судового рішення. Тобто своєчасне виконання судового рішення є невід’ємним елементом права особи на розгляд та вирішення справи в розумні строки.

Крім того, КАС України вимагає від суду при вирішенні справи керуватися пр инципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 1 ст. 6), але, при цьому, зобов ’язує суд залишити поданий стороною процесуальни й документ без руху, без розгляду або повернути його, якщо такий документ (позов, заява, клопотання, зокрема про надання доказів тощо) поданий з пропуском строку.

Така ж «діалектика» закладена й у Конвенції, стаття 6 якої гарантує кожному право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Безумовно, поняття «розумний строк», певним чином, конкурує з досягненням таких вимог Конвенції, як «справедливий і публічний розгляд».

Схожа «процесуальна неузгодженість» міститься і в процесуальному законі в частині вимог суду стосовно оцінки правомірності рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень. Зокрема, відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рі шень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, з одного боку, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), добросовісно та розсудливо, з іншого боку, своєчасно, тобто протягом розумного строку.

З огляду на вищезазначені певні, на перший погляд, процесуальні суперечності, погодимося проте з думкою Ю. Навроцької, яка зауважує, що вимогу щодо розумності строку розгляду справи не м ожна ототожнити з вимогою швидкості розгляду справи, адже поспішний розгляд справи призведе до його поверховості, що не відповідатиме вимогам розумності строку [8]. Водночас недотримання строку розгляду справи, як наприклад у виборчих справах, може стати об’єктивним чинником щодо неможливості поновлення виборчих справ через швидкоплинність виборчого процесу [9, c. 317].

На підтвердження наведеного погляду вкажемо на те, що КАС України диференціює тривалість строків (звернення до адміністративного су ду, розгляду та вирішення справи, здійснення процесуальних дій тощо) залежно від категорії справи, її складності, кількості учасників справи та інших аспектів. Щодо цього Конституційний Суд України у справі за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України окремих положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів», Кримінально -процесуального кодексу України, Господарського процесуального кодексу України, Цивільного

процесуального кодексу України, Кодексу а дміністративного судочинства України (у частині, що встановлюють скорочені строки звернення громадян до суду та регулюють порядок здійснення окремих процесуальних дій у різних стадіях судового процесу) від 13 грудня 2011 року № 17 -рп/2011 [10] роз’яснив, що наведеними нормами встановлені або конкретизовані раніше наявні процесуальні механізми, що забезпечують судовий процес.

Досліджуючи ці питання, Конституційний Суд України виходить з того, що в Україні права і свободи людини й громадянина захищаються судом; кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ч. 1-2 ст. 55 Основного Закону України).

До того ж із посиланням на рішення ЄСПЛ від 10 липня 1984 року у справі «Гінчо проти Португалії», у якому підкреслено, що держави – учасниці Ради Європи зобов ’язані організовувати свою правову систему таким чином, щоб забезпечити додержання положень пункту 1 статті 6 Конвенції та вимог щодо судового розгляду упродовж розумного строку [11], Конституційний Суд України дійшов висновку, що в процесуальних кодексах лише скорочено строки здійснення окремих процесуальних дій, а змісту та обсягу конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя не звужено. Відтак, наведені зміни не унеможливлюють ефективного розгляду судових справ, тому не суперечать Конституції України.

Водночас хоча тривалість розумних строків диференційовано залежно від категорії справи та її складності, критерії розумності строків мають бути уніфікованими у межах адміністративного судочинства. Так, у Постанові Пленуму Вищого спеціалізованого суду з розгляду цивільних і кримінальних справ «Про деякі питання дотримання розумних строків розгляду судами цивільних, кримінальних спр ав і справ про адміністративні правопорушення» [12] визначено, що з урахуванням практики ЄСПЛ критеріями розумних строків у цивільних справах є:

правова та фактична складність справи; поведінка заявника, а також інших осіб, які беруть участь у справі, інших учасників процесу; поведінка органів державної влади (насамперед суду); характер процесу та його значення для заявника (рішення у справах «Смірнова проти України» [13], «Федіна проти України» [14], «Матіка проти Румунії» [15] та інші).

Суд також підкресл ив, що оцінюючи правову та фактичну складність справи, треба враховувати, зокрема, наявність обставин, що утруднюють розгляд справи; кількість співпозивачів, співвідповідачів та інших учасників процесу; необхідність проведення експертиз та їх складність; н еобхідність допиту значної кількості свідків; участь у справі іноземного суб ʼєкта та необхідність з’ясування і застосування норм іноземного права [12].

Порушення судом розумних строків розгляду справи може бути пов’язано з неправомірною поведінкою судді, я ка виражається у безпідставному затягуванні або невжитті заходів щодо розгляду заяви, скарги чи справи протягом строку, установленого законом, зволіканні з виготовленням вмотивованого судового рішення, несвоєчасному наданні

суддею копії судового рішення дл я її внесення до Єдиного державного реєстру судових рішень. За такі дії суддю може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності в порядку дисциплінарного провадження (п. 2 ч. 1 ст. 106 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» [16]).

Наприклад, у травні 2018 року Верховний Суд, розглянувши справу за позовом судді Бабушкінського районного суду міста Дніпра до Президента України, установив, що у 2015 році Вища рада юстиції прийняла рішення № 925/0/15-15 «Про внесення подання Президентові України п ро звільнення особи з посади судді Бабушкінського районного суду міста Дніпропетровська за порушення присяги» на підставі виявлення факту умисного затягування суддею строків розгляду справи понад строки, визначені законом. До того ж Вища рада юстиції визна чила, що встановлені ВККС порушення судді, допущені під час розгляду справи № 200/17709/13-ц, є грубими, а його дії та бездіяльність такими, що призвели до порушення права сторін на розгляд справи упродовж розумного строку, гарантованого

як національними, так і міжнародними правовими актами [17]. Крім того, порушення розумних строків розгляду справи також може бути наслідком недобросовісних дій учасників справи, що виражається у несвоєчасному поданні доказів, неналежному користуванні процесуальними правами, невиконанні вимог суду, нез’явленні на судові засідання тощо, а також обʼєктивними причинами, шо існують у судовій системі, зокрема, її перевантаженість. Окремо недотримання судом строків розгляду справи може бути за певних умов зумовлено імперативними в имогами ч. 1 ст. 35 КАС України про те, що справа, розгляд якої розпочато одним суддею чи колегією суддів, має бути розглянута цим самим суддею чи колегією суддів, за винятком випадків, які унеможливлюють участь судді у розгляді справи.

Висновки. На підставі проведеного у пропонованій статті дослідження

доходимо певних висновків. У КАС України закладено певну «діалектику» між обов’язком суду своєчасно, тобто в розумні строки, розглянути справу та винести справедливе й законне рішення та зобов’язанням суду в ирішити справу на підставі встановлення усіх фактичних обставин, що мають значення для прийняття рішення (учинення дії), добросовісно та розсудливо. У теоретичному аспекті таке протиріччя нівелюється через розмежування (неототожнення) понять «розумний строк» та «швидкий розгляд».

На практиці питання про дотримання критеріїв розумності строків вирішується в спосіб індивідуалізації підходу до визначення тривалості відповідних строків залежно від таких аспектів: категорія та складність справи; поведінка учасників справи; завантаженість суду (судді). При цьому, суб’єктивна поведінка судді, яка виражається у навмисному затягуванні строків, а саме: несвоєчасному призначенні справи до розгляду;

безпідставному відкладенні розгляду справи; призначенні невиправдано тривалих перерв під час розгляду справи; затягуванні з оголошенням рішення; несвоєчасному виготовленні та врученні учасникам справи остаточного рішення; невжитті до учасників справи, які порушують (не

виконують) процесуальні обов’язки, що призводять до штуч ного затягування справи, заходів процесуального примусу тощо. Така поведінка, якщо її факт буде встановлено та доведено у визначеному порядку, може бути підставою для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності.

Об’єктивними критеріями розумності строків в адміністративному судочинстві є: 1) розгляд та вирішення справи у строки, визначені в КАС України, якщо ним встановлено конкретні часові межі розгляду та вирішення відповідної категорії справ; 2) розгляд та вирішення справи у найкоротші з можливих строків у встановлених КАС України часових межах або, якщо такі межі не встановлено, у визначений судом період, який дає змогу всебічно та повно дослідити подані сторонами докази, встановити фактичні обставини справи, які мають значення для її правильно го вирішення; 3) здійснення процесуальних дій та прийняття судом процесуальних рішень, а також виконання процесуальних обов’язків учасниками справи з безумовним дотриманням встановлених КАС України

або визначених судом строків; 4) своєчасне виконання судового рішення, яке набуло законної сили, зокрема, звернення рішення до виконання, відкриття виконавчого провадження, ужиття заходів до повного виконання рішення суду; 5) можливість відступлення від визначених КАС України або встановлених судом строків лише з об’єктивних причин, що зумовлені непереборними обставинами, незалежними від волі та поведінки суду (судді) та/або учасників справи.

З огляду на вищезазначене, розумні строки в адміністративному судочинстві можна визначити, як найкоротші за конкретних обст авин строки у межах, визначених КАС України або встановлених судом, протягом яких суд (суддя) здійснює розгляд та вирішення справи та які дають змогу всебічно та повно дослідити подані сторонами докази, встановити фактичні обставини справи, які мають значе ння для прийняття законного та мотивованого рішення.