Питання превентивного судового контролю в адміністративному судочинстві в аспекті забезпечення ефективного захисту прав та інтересів особи

Анотація

ISSUES OF PREVENTIVE JUDICIAL CONTROL

IN ADMINISTRATIVE JUDICIARY IN THE

ASPECT OF ENSURING THE EFFECTIVE OF

PROTECTION OF RIGHTS AND INTERESTS

Питання превентивного судового контролю в адміністративному судочинтсві в аспекті забезпечення ефективного захисту прав та інтересів особи Bernazyuk Ya.O.

Ключові слова:

ефективність, адміністративне судочинство, захист прав особи «на майбутнє», превентивний судовий контроль, Верховний Суд.

Keywords:

efficiency, administrative proceedings, protection of individual rights «for the future», preventive judicial control, the Supreme Court. Вступ. Згідно із зобов’язаннями, які взяті Україною відповідно до ст. ст. 4, 6 та 14 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, Україна, серед іншого, прагне зміц нення поваги до демократичних принципів, верховенства права та доброго врядування; забезпечує стабільність і дієвість демократичних інституцій, гарантує права людини і основоположні свободи, а також зміцнення судової влади та підвищення її ефективності [1].

Вимога ефективності судового захисту прав та інтересів особи закріплено у низці міжнародних актів, а також у Конституції та законах України. Зокрема, Загальною декларацією прав людини передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (ст. 8) [2].

Ефективність судового захисту прав, свобод та інтересів особи як засада судочинства визначена у ч. 2 ст. 55, ч. ч. 1 та 3 ст. 124, ч. 4 ст. 125, ст. 129 Конституції України [3]. Крім того, вимога ефектив ності захисту прав та інтересів особи в адміністративному судочинстві безпосередньо закріплена у нормах Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) [4].

Отже, ефективність як складова принципу верховенства права, є однією з головних вимог та кри теріїв оцінки якості судового захисту прав та інтересів особи від порушень з боку суб’єктів владних повноважень, що закріплена у Конституції України та міжнародних актах.

Водночас одним із практичних питань, що виникають у процесі забезпечення адміністративними судами реалізації вимоги ефективності судового захисту прав та інтересів особи, є можливість при йняття судами рішень про задоволення позовних вимог «на майбутнє» (здійснення превентивного су дового контролю). З огляду на поширеність у судовій практиці випадків подання позовів з вимогою «на майбутнє», виникає необхідність у проведенні всебічного науково-правового аналізу цього питання.

Таким чином, метою статті є проведення аналізу судової практики в адміністративних справах за позовом особи про захист прав та інтересів «на майбутнє» в аспекті дотримання вимоги ефектив ності адміністративного судочинства.

Виклад основного матеріалу. У науковій літературі превентивний позов визначають, як позов,

поданий не для поновлення порушеного права чи захисту охоронюваного законом інтересу, а по даний з метою усунення перешкоди в реалізації права особи; такий позов може бути поданий ще до моменту виникнення правопорушення; у публічно-правових відносинах позивачу, як правило, протистоїть невизначене коло пасивно зобов’язаних суб’єктів права [5].

У вітчизняній судовій практиці непоодинокими є випадки звернення особи до адміністративно го суду із позовною вимогою «на майбутнє». У таких позовах особа просить суд прийняти рішення про встановлення певних обов`язків або утримання від вчинення певних дій відповідача у майбут ньому з метою недопущення можливого порушення суб’єктом владних повноважень прав та інте ресів позивача.

Наприклад, у справі № 806/2426/18 суть спору полягала в тому, що державний кадастровий реє стратор помилково вніс відомості про кадастровий номер земельної ділянки позивача, у результаті чого дві земельні ділянки, що належать різним особам, отримали однаковий кадастровий номер.

Зважаючи на те, що така технічна помилка унеможливлює реалізацію позивачем свого права влас ності на земельну ділянку, останній звернувся із заявою про виправлення технічної помилки до від повідачів, однак, отримавши відмову, звернувся до суду з адміністративним позовом.

Розглядаючи цю справу у контексті ефективності способу захисту порушеного права позивача, Верховний Суд (далі – ВС) дійшов висновку про те, що відповідно до ст. 9 КАС України ефективним способом захисту порушеного права позивача у разі, якщо відомості до Державного реєстру речо вих прав на нерухоме майно були внесені разом із помилковими відомостями щодо кадастрового номеру земельної ділянки та вказані дії унеможливлюють реалізацію позивачем свого права влас ності на земельну ділянку, може бути застосування судом умовного зобов`язання (зобов’язання на майбутнє), а саме: покладення на державного реєстратора обов’язку після виправлення державним кадастровим реєстратором помилки у кадастровому номері земельної ділянки, провести державну

реєстрацію права власності та іншого речового права (права оренди) на земельну ділянку відповід но до державного акта на право власності на земельну ділянку. У постанові від 20 травня 2020 р. Велика Палата Верховного Суду (далі – ВП ВС), розглядаючи спра ву № 815/1226/18 [6] (в якій позивачка просила зобов`язати Управління Пенсійного фонду провести поновлення та виплату пенсії за віком шляхом призначення її знову відповідно до Закону України від 9 липня 2003 р. № 1058-IV «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» у розмірі, не меншому за прожитковий мінімум для осіб, які втратили працездатність, на підставі документів, що знаходяться в пенсійній справі, з проведенням індексації та компенсацією втрати частини дохо -

дів), зазначила, що питання визначення базового місяця, наявності факту перевищення індексом споживчих цін порогу індексації, встановленого в розмірі 101%, у взаємозв`язку з розміром пенсії, що має виплачуватися позивачці, належить до компетенції пенсійного органу при поновленні пен сії, нарахуванні та виплаті відповідних сум. При цьому в разі незгоди з діями відповідача щодо наяв ності чи відсутності підстав для нарахування індексації та її розмірів позивачка не позбавлена права звернутися за захистом своїх прав до суду, а тому вимоги позивачки щодо проведення індексації пенсії є передчасними та задоволенню не підлягають.

Аналогічних висновків ВП ВС дійшла у постанові від 21 квітня 2021 р., розглядаючи справу № 520/12609/19 [7], яка, крім іншого, стосувалась зобов’язання Управління Пенсійного фонду нараху вати та виплатити належну позивачу пенсію в порядку та розмірі, визначеному Законом України від 9 квітня 1992 р. № 2262-XII «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та де яких інших осіб» з урахуванням рішень Конституційного Суду України (далі – КСУ) з цього приводу, без обмежень, визнаних неконституційними. Приймаючи рішення у цій справі, ВП ВС зауважила, що обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач; задоволенню в адміністративному судочин -

стві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи у сфері публіч но-правових відносин. Водночас, ВП ВС дійшла висновку, що матеріали справи не містять доказів того, що розмір пенсії позивача після проведеного перерахунку обмежений максимальним розмі ром, а тому погодилась з рішенням ВС, що розглядав цю справу як зразкову, про те, що у задоволені цих позовних вимог слід відмовити.

Також, розглядаючи справу № 460/8138/20, у постанові від 5 листопада 2021 р. ВС наголосив, що особі, якій виплату пенсії не проведено з вини держави в особі її компетентних органів, поновлення такої виплати має проводитися без обмеження будь-яким строком та з нарахуванням компенсації втрати частини доходів відповідно до ч. 2 ст. 46 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування». Водночас, питання визначення базового місяця, наявності факту переви щення індексом споживчих цін порогу індексації, встановленого у розмірі 101% (в редакції з 1 січня 2016 р. 103%), у взаємозв`язку з розміром пенсії, що має виплачуватись особі, належить до повно важень (обов`язку) пенсійного органу при поновленні пенсії, нарахуванні та виплаті відповідних

сум. При цьому у разі незгоди з діями відповідача щодо розміру нарахованої індексації, позивач не позбавлений права звернутися до суду із заявою у порядку, визначеному ст. 383 КАС України [8]. Необхідно зазначити, що у спорах, які виникають з пенсійних правовідносин, поширеними є по зовні вимоги, спрямовані «на майбутнє», а саме – зобов'язання Управління Пенсійного фонду про -

вести виплату/перерахунок пенсії із дня звернення із заявою до управління Пенсійного фонду та в наступному здійснювати перерахунки у зв'язку зі змінами певних складових, що впливають на розмір пенсії. У цій категорії спорів висновок про те, що вимога «на майбутнє» не може бути задоволена, сфор мульовано ще Верховним Судом України. Зокрема, у постанові від 23 квітня 2012 р. у справі № 21- 239а11 [9] Суд зауважив, що із самого визначення поняття «пенсія» випливає, що щомісячні пенсійні виплати здійснюються на постійній основі, один раз на місяць протягом невизначеного періоду часу, а тому цей вид виплат не є строковим і не може бути призначений на певний строк; виплату пенсії не може бути обмежено будь-яким кінцевим терміном або строком, оскільки це б обмежувало право

особи на отримання державної пенсії та щомісячної додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров'ю, яка має виплачуватись постійно, один раз на місяць протягом невизначеного часу та без встановлен ня будь-якого терміну або строку виплати пенсії. Водночас, за висновком Верховного Суду України, судовому захисту підлягає тільки порушене право позивача, а отже, вимоги про зобов'язання прове сти нарахування та виплату пенсій, виходячи з їх розмірів, на майбутнє, задоволенню не підлягають.

Подібні висновки зроблені Верховним Судом України також у постановах та ухвалах від 19 берез ня 2013 р. у справі № 21-53a13 [10], від 1 жовтня 2013 р. у справі № 21-338а13 [11] та від 5 листопада 2013 р. у справі № 21-293a13 [12].

У подальшому така позиція була підтримана ВС, зокрема, у постановах від 31 жовтня 2018 р. у справі № 212/12245/13-а [13], від 9 листопада 2018 р. у справі № 537/218/17 [14], від 11 грудня 2018 р. у справі № 711/6954/17 [15], від 25 квітня 2019 р. у справі № 593/283/17 [16], від 11 липня 2019 р. у справі № 347/4/17 [17], від 16 серпня 2019 р. у справі № 161/17304/15-а [18], від 21 серпня 2019 р. у справі № 295/13613/16-а [19] та ін.

Суди, головним чином, виходили з того, що резолютивна частина рішення не повинна містити приписів, що прогнозують можливі порушення з боку суб’єктів владних повноважень та зобов`я зання їх до вчинення чи утримання від вчинення дій на майбутнє [19].

Крім того, за висновком ВС, рішення суду не може встановлювати обов`язки на майбутнє без врахування можливих змін фактичних обставин або законодавчого регулювання, а також не може прийматися як застереження від будь-яких порушень [18].

Як правило, позовні вимоги «на майбутнє» ставляться у справах, в яких існують триваючі пра вовідносини, зокрема, до таких належать пенсійні спори. З огляду на це, необхідно уточнити, що право особи ініціювати судовий контроль за правомірністю відмови в реалізації права на первинне призначення пенсії не може бути поставлено в залежність від строку, який минув з моменту відмови уповноваженого суб’єкта владних повноважень у реалізації особою конституційного права на соці альний захист у формі забезпечення у старості [20].

Розглядаючи подібну категорію справ, ВС звертає увагу на те, що судове рішення, які набрало законної сили, є обов’язковим до виконання, водночас, якщо позивач вважає, що відповідачем не виконується таке рішення, то він може звернутися до суду в порядку ст. 383 КАС України (визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб’єктом владних повноважень – відпові дачем на виконання рішення суду); судовий контроль є спеціальним видом провадження в адміні стративному судочинстві, відмінним від позовного; головна мета судового контролю за виконанням рішень в адміністративних справах полягає, насамперед, у реалізації основних завдань адміністра тивного судочинства при здійсненні адміністративними судами правосуддя, оскільки воно не об -

межується винесенням судового рішення, а також передбачає його виконання [21]. З цього приводу у постанові від 12 серпня 2021 р. у справі № 640/20298/19 ВС сформулював ви сновок, згідно з яким судове рішення не може врегульовувати триваючі правовідносини на май бутнє (поза межами вирішення спору), оскільки це буде втручанням у повноваження законодавчої гілки влади змінювати правове регулювання суспільно-управлінських відносин [22].

Непоодинокими є випадки виникнення у триваючих спірних правовідносинах триваючих право порушень. Визначаючи ознаки триваючого правопорушення ВС наголосив, що таке правопорушен ня – це проступок, пов'язаний з тривалим, неперервним невиконанням обов'язків, передбачених законом, тобто, триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь пев ні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності).

Ці дії безперервно порушують закон протягом якогось часу. Іноді такий стан продовжується зна чний час і увесь час винний безперервно вчиняє правопорушення у вигляді невиконання покладе них на нього обов'язків. Триваюче правопорушення припиняється лише у випадку усунення стану за якого об'єктивно існує цей обов'язок, виконанням обов'язку відповідним суб'єктом або припи ненням дії відповідної норми закону (див. наприклад, постанови ВС від 11 квітня 2018 р. у справі № 804/401/17 [23], від 19 червня 2018 р. у справі № 464/2638/17 [24], від 17 грудня 2018 р. у справі № 701/742/16-а [25]).

З огляду на вищезазначене, ВС дійшов висновку (див. постанови від 17 квітня 2018 р. у справі № 804/401/17 [23], від 19 червня 2018 р. у справі № 464/2638/17 [24]), що встановлення строків звер нення до адміністративного суду та залишення позовної заяви без розгляду на підставі їх пропуску не може слугувати меті легалізації триваючого правопорушення та, відповідно, здійснення незакон ної діяльності (бездіяльності) [26].

Тобто, ефективний судовий захист права особи означає, що при триваючому правопорушенні для захисту такого право, за загальним правилом, не існує часових меж, але у таких ситуаціях необ хідно враховувати і, конкуруючий з таким підходом, принцип правової визначеності.

У постанові від 28 квітня 2020 р. за результатом розгляду справи № 607/15692/19 [27], в якій вирі шувалось питання щодо юрисдикції спору про стягнення разової грошової допомоги, ВП ВС заува жила, що позивачем не може бути висунута позовна вимога в інтересах невизначеного кола осіб за боронити на майбутнє видавати розпорядження щодо витребування в учасників бойових дій заяв на отримання разової грошової допомоги, оскільки, за загальним правилом, особа може, зокрема у судовому порядку, вимагати захисту тільки її права за умови, що таке право інша особа (суб’єкт) порушує, не визнає чи оспорює; звертатися до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб або державних чи суспільних інтересів та брати участь у цих справах особи можуть тіль -

ки у випадках, встановлених законом. При цьому, ВП ВС вказала, що вимога про заборону на майбутнє видавати розпорядження щодо витребування в учасників бойових дій заяв на отримання разової грошової допомоги не може бути розглянута судами будь-якої юрисдикції, а відмова у відкритті провадження у цій частині не буде порушувати право особи на доступ до суду, оскільки це є легітимним обмеженням, покликаним за безпечити юридичну визначеність у застосуванні норм процесуального права; таке обмеження не шкодить суті права на доступ до суду та є пропорційним означеній меті.

Крім того, у постанові ВП ВС від 26 січня 2021 р. у справі № 522/1528/15-ц [28], в якій позивач про сив визнати договір поруки припиненим та частково недійсним, перелічено підстави, необхідні для висновку про дотримання чи недотримання принципу процесуальної економії.

У цій постанові ВП ВС розмежувала превентивний та ефективний способи захисту в спорі креди тора з боржником, зазначивши, що до повноважень суду не належить формулювання абстрактних правил поведінки для всіх життєвих ситуацій, які підпадають під дію певних норм права; якщо су дове рішення має забезпечити, щоб обидві сторони правовідносин могли в майбутньому знати про права одна одної та діяти, не порушуючи їх, такий спосіб захисту є виключно превентивним; якщо кредитор, що діяв в умовах правової невизначеності, в минулому порушив права особи, яку він вважає боржником, то для останнього ефективним способом захисту буде той, який спрямовано на захист порушеного права, а не на превентивний захист інтересу, тобто не є ефективним способом

захисту звернення з позовом для усунення правової невизначеності, яка існувала у минулому [29].

Висновки про неможливість задоволення позовної вимоги «на майбутнє» сформульовані ВС

також у постанові від 14 вересня 2021 р. під час розгляду справу № 320/5007/20 [30], яка стосува лася протиправності відмови держаного реєстратора здійснити державну реєстрацію припинення права оренди третьої особи на земельну ділянку одночасно з реєстрацією права власності на цю земельну ділянку за позивачем.

Висновки. Отже, у національній судовій практиці сформульовано сталу правову позицію, відпо -

відно до якої дотримання вимоги ефективності судового захисту прав та інтересів особи виключає можливість прийняття судом рішення про задоволення позовних вимог «на майбутнє», оскільки: 1) рішення суду не може встановлювати обов`язки на майбутнє без врахування можливих змін фак тичних обставин або законодавчого регулювання, а також не може прийматися як застереження від потенційних порушень; 2) резолютивна частина рішення не повинна містити приписів, що про гнозують можливі порушення з боку суб’єктів владних повноважень та зобов`язання їх до вчинення чи утримання від вчинення дій на майбутнє; 3) до повноважень суду не належить формулювання загальних (абстрактних) правил поведінки для регулювання суспільно-управлінських відносин, які

підпадають під дію певних норм права.

Анотація.

У статті проведено аналіз судової практики в адміністративних справах за позовом особи про за хист прав та інтересів «на майбутнє» в аспекті дотримання вимоги ефективності адміністративного судочинства. Визначено нормативно-правове підґрунтя принципу ефективності судового захисту прав та інтересів особи в адміністративному судочинстві.

На підставі аналізу практики Верховного Суду в адміністративному судочинстві дотримання ви моги ефективності судового захисту прав та інтересів особи обґрунтовано висновок про немож -

ливість прийняття судом рішення про задоволення позовних вимог «на майбутнє». Доведено, що рішення суду не може встановлювати обов`язки на майбутнє без врахування можливих змін фак тичних обставин або законодавчого регулювання, а також не може прийматися як застереження від будь-яких порушень.

Автором аргументовано, що резолютивна частина рішення не повинна містити приписів, що прогнозують можливі порушення з боку суб’єктів владних повноважень та зобов`язання їх до вчи нення чи утримання від вчинення дій на майбутнє. Обґрунтовано, що можливість прийняття рішен ня про захист прав та інтересів особи «на майбутнє» виключається у зв’язку з тим, що до повнова жень суду не належить формулювання абстрактних правил поведінки для всіх життєвих ситуацій, які підпадають під дію певних норм права.

Annotation. The article analyzes the judicial practice in administrative cases on the claim of a person to protect the rights and interests «for the future» in terms of compliance with the requirements of the effectiveness of administrative proceedings. The normative-legal basis of the principle of efficiency of judicial protection of the rights and interests of a person in administrative proceedings is determined.

Based on the analysis of the practice of the Supreme Court in administrative proceedings, compliance with the requirement of effective judicial protection of the rights and interests of the individual substantiates the conclusion that it is impossible for the court to decide to satisfy claims "for the future" . It is proved that the court decision cannot establish obligations for the future without taking into account possible changes of factual circumstances or legislative regulation, and also cannot be accepted as a warning against any violations.

The author argued that the operative part of the decision should not contain instructions that predict possible violations by the subjects of power and their obligation to commit or refrain from committing acts in the future. It is justified that the possibility of deciding on the protection of the rights and interests of the person "for the future" is excluded due to the fact that the court does not have the power to formulate abstract rules of conduct for all life situations subject to certain rules of law.