Строки звернення до адміністративного суду: проблеми теорії та практики

Анотація

РОЗДІЛ ІІІ. ПРОБЛЕМИ УПРАВЛІННЯ,

АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА, АДМІНІСТРАТИВНОЇ

ДІЯЛЬНОСТІ ПРАВООХОРОННИХ ОРГАНІВ

УДК 342.9 СТРОКИ ЗВЕРНЕННЯ ДО АДМІНІСТРАТИВНОГО

СУДУ: ПРОБЛЕМИ ТЕОРІЇ ТА ПРАКТИКИ Я. О. Берназюк Статтю присвячено висвітленню проблемних аспектів застосування строків звернення до адміністративних судів, що виникають у судовій практиці при розгляді справ, пов’язаних з припиненням триваючої протиправної бездіяльності або поведінки суб’єкта владних повноважень. Охарактеризовано поняття триваючих правовідносин за участю суб’єктів владних повноважень;

проведено огляд судової практики в справах, пов’ язаних з припиненням триваючої протиправної бездіяльності або поведінки суб’єкта владних повноважень. На підставі проведеного науково -практичного дослідження обґрунтовано особливості застосування та обчислення строків звернення до адміністративного суду у відповідній категорії справ.

Ключові слова: строк звернення до суду, процесуальні строки, адміністративне

судочинство, триваючі правовідносини. Постановка проблеми. Конституція України гарантує право кожного на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльнос ті органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Для цього в державі створено систему адміністративних судів, до яких можуть звертатися фізичні та юридичні особи, чиї права та інтереси порушено незаконними рішеннями, діями або бездіяльністю суб’єкта владних повноважень, а у встановлених законами випадках – суб’єкти владних повноважень. Водночас право на звернення до адміністративного суду може бути реалізовано у певні строки, тривалість і порядок обчислення яких виз начено в ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) [1].

Встановлення строків звернення до суду обумовлено метою забезпечення дотримання принципу правової визначеності. Водночас наслідком їх пропуску в адміністративному судочинстві відповідно до ст. 123 КАС України, у разі, якщо не буде подано заяву про поновлення пропущеного строку або суд не визнає причини пропуску поважними, є недопущення особи до правосуддя, тобто фактично позбавлення її права на звернення до адміністративного суду в спосіб залишення позовної заяви без розгляду та закриття провадження (якщо провадження у справі відкрито).

З огляду на серйозність наслідків пропуску строків звернення до суду в адміністративному судочинстві в судовій практиці виникають спірн і ситуації, пов’язані з розглядом певної категорії справ, зокрема, при вирішенні спорів щодо припинення триваючих правопорушень і триваючої протиправної бездіяльності або поведінки суб’єкта владних повноважень.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Окремі аспекти проблеми

застосування строків звернення до суду в адміністративному судочинстві © Берназюк Я. О., 2018

досліджували такі науковці, як М. М. Аракелян, Ю. В. Білоусов, Б. О. Карась, Н. В. Клочкова, Н. Г. Павленко, Б. В. Санін, М. І. Смокович та ін. Деякі питання застосу вання строків звернення до суду в справах щодо захисту соціальних прав уже досліджував й автор цієї статті [2; 3; 4]. Проте на сьогодні не досить вивченим залишається питання щодо застосування строків звернення до адміністративного суду в деяких категорія х справ, пов’язаних з вирішенням спорів щодо припинення триваючих правопорушень і триваючої протиправної бездіяльності або поведінки суб’єкта владних повноважень.

Формування цілей. Метою статті є науково -теоретичне та практичне обґрунтування особливостей о бчислення строків звернення до адміністративного суду у справах, пов’язаних з вирішенням спорів щодо припинення триваючої протиправної поведінки або бездіяльності суб’єкта владних повноважень.

Виклад основного матеріалу. Аналіз ст. 122 КАС України дає змог у

виокремити загальні та спеціальні строки звернення до адміністративного суду. Загальні строки, що закріплено в КАС України, можуть становити:

1) шість місяців – при зверненні до суду за захистом прав, свобод та

інтересів фізичної або юридичної особи;

2) три місяці – при зверненні до адміністративного суду суб’єкта

владних повноважень або якщо в законі передбачена можливість досудового порядку вирішення спору й позивач скористався цим порядком, або в законі визначена обов’язковість досудового порядку вирішення спору;

3) один місяць – у справах щодо прийняття громадян на публічну

службу, її проходження, звільнення з публічної служби. За правилами ст. 122 КАС України початок перебігу строку звернення до суду розпочинається з дня, коли особа дізналася або по винна була дізнатися про порушення своїх прав та інтересів. З огляду на це законодавець передбачив, що в разі, якщо особа не знала про порушення, але з певної дати мала про нього дізнатись, перебіг строку обчислюється саме з моменту, коли особа мала була д ізнатися про відповідне порушення її прав. Тому при вирішенні питання щодо дотримання строку для звернення до адміністративного суду істотне значення має правильне встановлення моменту, з якого позивач повинен був дізнатися про порушення своїх прав та інте ресів. Для суб’єкта ж владних повноважень відлік початку перебігу

строку починається з моменту виникнення підстав для звернення до суду. Досліджуючи питання визначення строків звернення до адміністративного суду, зауважимо, що їх обчислення у триваючих правовідносинах або при вчиненні особою триваючого правопорушення має певні особливості, обумовлені, зокрема, тим, що відповідно до ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфе рі публічно правових відносин для ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

У триваючих правовідносинах суб’єкт владних повноважень протягом певного пром іжку часу ухиляється від виконання своїх зобов’язань (триваюча протиправна бездіяльність) або допускає протиправну поведінку (триваюча протиправна діяльність) стосовно фізичної або юридичної особи.

Прикладом таких правовідносин є правовідносини, що виника ють у сфері реалізації прав громадян на соціальний захист (пенсійне забезпечення, виплата заробітної плати тощо). Зокрема, в інформаційному листі Вищий адміністративний суд України свого часу зазначив: суди мають враховувати, що предметом позову в категорії справ стосовно соціального захисту є дії чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень, пов’язані зі соціальними виплатами, які можуть бути регулярними, періодичними , разовими, обмеженими в часі платежами, а тому судам потрібно перевіряти строк звернення до суду залежно від виду платежу й тривалості періоду, за який виник цей спір [5].

Погоджуючись з такою позицією та враховуючи правову природу пенсій, інших соціальних виплат, які є основним джерелом існування, доходимо висновку про те, що останні за свої м правовим статусом треба прирівняти до заробітної плати. Своєю чергою, у ст. 1 Першого протоколу до Конвенції з прав людини такі виплати (заробітна плата, пенсії, інші соціальні виплати) розглядаються як власність особи, через що підлягають особливій охороні, зокрема особливому захисту в судовому порядку.

Зокрема, у постанові від 24 квітня 2018 року при розгляді справи № 646/6250/17 за позовом фізичної особи до Пенсійного фонду України з вимогою поновити виплату пенсії, починаючи з дня припинення [6], Верховний Суд України дійшов висновку, що з огляду на правову природу пенсії (основний засіб до існування) та через те, що припинення нарахування та виплати пенсії є протиправною дією суб’єкта владних повноважень, до спірних правовідносин треба застосувати пол оження ст. 46 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» [7], яка передбачає виплату пенсії за минулий час без обмеження строку. Відповідно, у спірних правовідносинах Верховний Суд сформулював правовий висновок про неможливість застосування у цих

правовідносинах шестимісячного строку звернення до адміністративного суду, визначеного ст. 122 КАС України, ураховуючи також похилий вік, незадовільний стан здоров’я позивача, переміщення з території проведення антитерористичної операції.

В іншій справі № 523/1124/17 Верховний Суд у постанові від 21 червня 2018 року сформував правову позицію про те, що основною умовою для виплати громадянинові, передбаченої ст. 2 Закону України « Про компенсацію громадянам втрати частини доходів у зв ’язку з порушенням строків їх виплати» [8], компенсації є порушення встановлених строків виплати нарахованих доходів (зокрема пенсії). До того ж суд зазначив, що компенсація за порушення строків виплати такого доходу не відповідає ознакам платежу, що має разовий характер, оскільки зумовлена порушенням строків сплати відповідачем пенсії, що носило триваючий характер. З огляду на це виплата компенсації проводиться незалежно від порядку та підстав її

нарахування: самим підприємством, установою чи організацією добровільно чи на виконання судового рішення [9]. Наведені правові позиції цілком узгоджуються з положеннями ст. 2 Закону України « Про компенсацію громадянам втрати частини доходів у зв’язку з порушенням строків їх виплати» [8], ст. 87 Закону України «Про пенсійне забезпечення» [10], а також з висновком, зробленим Науково консультативною радою при Вищому адміністративному суді України стосовно застосування строків звернення до адміністративного суду в справах про стягнення на користь осіб, які перебувають (перебу вали) на публічній службі, заробітної плати (суддівської винагороди, грошового забезпечення тощо) у разі порушення законодавства про оплату праці [11].

Зокрема, у висновку зазначено, що в цій категорії спорів звернення до суду здійснюється без обмеження будь-яким строком. Крім того, як зазначив Конституційний Суд України в рішенні від 22 лютого 2012 року № 4-рп/2012, невиплата звільненому працівникові всіх сум, що належать йому від власника або уповноваженого ним органу, є триваючим правопорушенням, а отже, працівник може визначити остаточний обсяг своїх вимог лише на момент припинення такого правопорушення, яким є день фактичного розрахунку [12].

Ще одним прикладом досліджуваної категорії справ можуть слугувати правовідносини, що складаються через тривалий нерозгляд і ненадання відповіді суб’єктом владних повноважень на звернення суб’єкта господарської діяльності для отримання дозвільного документа та дальшого застосування на цій підставі останнім принципу «мовчазної згоди» відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» [13].

Так, у справі № 826/2810/17 з позовом до адміністративного суду звернувся суб’єкт господарювання з вимогою щодо зобов’язання суб’єкта владних повноважень видати йому відповідний дозвільний документ. Щодо цього Верховний Суд у постанові від 26 червня 2018 року зробив висновок, що закріплені в законодавстві гарантії прав суб’єктів приватного права (зокрема, процесуальні строки тощо) не мають використовуватися для легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності [14].

Наведені приклади із судової практики свідчать про те, що суди зазвичай ґрунтовно підходять до вирішення питання про застосування строків звернення до адміністративного суду з огляду на особливості кожної конкретної справи. Проте в окремих ситуаціях адміністративні суди передчасно застосовують або не застосовують шестимісячний або інший строк звернення до адміністративного суду, що має наслідком порушення конституційних прав осіб, зокрема у сфері соціального захис ту, та безпідставне недопущення їх до правосуддя або легалізацію триваючих правопорушень.

З огляду на це та для вдосконалення КАС України стосовно визначення строків звернення до адміністративного суду, з урахуванням також

положень інших актів процесуально го законодавства, відповідно до яких пропущення строків позовної давності не перешкоджає допущенню справи до розгляду, виникає потреба в обговоренні питання стосовно доцільності уточнення положень статей 122-123 КАС України.

Зазначимо, що в науковій літера турі висловлено деякі слушні пропозиції в цій сфері. Наприклад, М. М. Аракелян [15] вважає доцільним встановлення особливих строків (більш тривалих) для звернення до адміністративного суду щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень з обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов ’язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг. З посиланням на законопроект, який був унесений на розгляд Верховної Ради України ще у 2010 р. [16],

учений пропонує встановити строк звернення до адміністративного суду за такою категорією справ тривалістю три роки. Інші науковці висловлюють пропозицію в адміністративному судочинстві застосувати підхід, прийнятий у Цивільному процесуальному та Господарському процесуальному кодексах України, який передбачає, що позов приймають незалежно від пропус ку строків, а питання про застосування строків позовної давності (строків звернення до суду) вирішують під час розгляду справи [17].

Зазначені пропозиції видаються слушними, оскільки вони спрямовані, по-перше, на врахування особливостей окремих категорій адміністративних справ при застосуванні строків звернення до адміністративного суду; по друге, на формування єдиної судової практики з питань застосування строків у різній категорії справ; по -третє, на забезпечення захисту триваючого конституційного права особи та забезпечення припинення триваючого правопорушення з боку суб’єкта владних повноважень.

Висновки. Узагальнюючи проведене в статті дослідження зазначимо,

що до триваючих правовідносин строки застосовують в особливому порядку з огляду на те, що, за з агальним правилом, триваюче конституційне право має бути захищено, а триваюче правопорушення – припинено. При застосуванні строків звернення до адміністративного суду у вказаній категорії справ має бути враховано такі особливості:

1) установлення строків звернення до адміністративного суду та

залишення позовної заяви без розгляду на підставі їх пропуску не може слугувати меті відмови у захисті порушеного права, легалізації триваючого правопорушення або легалізації здійснення незаконної діяльності;

2) немож ливість буквального застосування у правовідносинах щодо

призначення, нарахування, виплати пенсій, інших соціальних виплат шестимісячного строку звернення до адміністративного суду, визначеного ст. 122 КАС України. Для вдосконалення положень КАС України, щ о регламентують питання визначення строків звернення до адміністративного суду треба

дослідити питання доцільності: 1) застосувати диференційований підхід до визначення тривалості строку звернення до суду в різній категорії справ, зокрема, установити більш тривалі строки у справах, пов’язаних із захистом деяких конституційних прав та інтересів людини й громадянина, передусім:

права на соціальний захист громадян України, які перебувають на службі в Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей (ст. 17 Конституції України), права на пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування (ст. 46 Конституції України); 2) визначити категорію справ, на яку не поширюються строки звернення до адмініс тративного суду (деякі соціальні спори), зокрема, у справах щодо оскарження фізичними особами рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов’язковим

державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, піль г;

3) установити, що пропуск строку звернення до адміністративного суду не є

підставою для недопуску особи до правосуддя; питання поновлення строків має вирішуватися лише під час розгляду адміністративної справи.