Види строків в адміністративному судочинстві: питання теорії та практики

Анотація

Порівняльно-аналітичне право

УДК 342.9

ВИДИ СТРОКІВ В АДМІНІСТР АТИВНОМУ СУ ДОЧИНСТВІ

ПИТАННЯ ТЕОРІЇ ТА ПР АКТИКИ

TYPES OF TERMS IN ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS

QUESTIONS OF THEORY AND PRACTICE

Берназюк Я.ОKI доктор юридичних наук, заслужений юрист України, професор кафедри конституційного та міжнародного права Таврійського національного університету імені В.І. Вернадського Статтю присвячено визначенню видів строків в адміністративному судочинстві та висвітленню окремих питань їх застосування. На підставі аналізу положень Кодексу адміністративного судочинства України, інших законів автором розроблено класифікацію строків в адміністративному судочинстві. Охарактеризовано особливості різних видів строків в адміністративному судочинстві, досліджено окремі питання практики їх застосування.

Ключові слова

строки, класифікація строків, адміністративне судочинство, загальні та спеціальні строки, поновлювальні та непоновлювальні строки. Статья посвящена определению видов сроков в административном судопроизводстве и освещению отдельных вопросов их применения. На основании анализа положений Кодекса административного судопроизводства Украины, других законов автором разработана классификация сроков в административном судопроизводстве. Охарактеризованы особенности различных видов сроков в административном судопроизводстве, исследованы отдельные вопросы практики их применения.

Ключевые слова сроки, классификация сроков, административное судопроизводство, общие и специальные сроки, возобновляемые и не возобновляемые сроки. The article is devoted to the definition of types of terms in administrative proceedings and to highlight certain issues of their applicationh On the basis of the analysis of the provisions of the Code of Administrative Legal Proceedings of rkrainef other lawsf the author developed a classification of terms in administrative legal proceedingsh Characterized by the features of GLႇerent types of terms in administrative legal proceedingsf certain issues of practice of their application are researchedh Key words termsf classification of termsf administrative justicef general and special termsf renewable and nongrenewable termsh

Постановка проблеми. Строк як правова категорія являє собою певний момент, період, проміжок часу , з настанням та закінченням якого пов’язані конкретні юридичні наслідки. При цьому за способом закріплення, механізмом та порядком застосування, суб’єктами, для яких строк установлено, та іншими критеріями строки в адміністративному судочинстві поділяються на різні види. Саме вид строку визначає особливості його застосування, можливість поновлення, юридичні наслідки пропуску .

Таким чином, питання класифікації строків в адміністративному судочинстві мають як науково-теоретичну , так і практичну значимість, що зумовлює актуальність теми даної статті. Стан дослідження. Деякі питання класифікації строків у різних видах судочинства досліджували такі науковці, як М.М. Аракелян, В.Д. Басай, В.В. Буга, О.С. Захарова, М.П. Курило, В.А. Липа, І.О. Розум, М.І. Смокович, М.О. Сорока, Ю.О. Шекера та ін. Окремі питання, пов’язані із застосуванням різних видів строків в адміністративному судочинстві, досліджувались також автором даної статті >1 3@. Разом із тим залишається недостатньо вивченими деякі питання класифікації строків в адміністративному судочинстві та практики їх застосу-

вання з урахуванням змін, внесених у процесуальне законодавство України. Отже, метою статті є розроблення класифікації строків в адміністративному судочинстві та визначення особливостей їх застосування на підставі аналізу положень Кодексу адміністративного судочинства України далі – КАС України , інших актів законодавства та судової практики в цій сфері.

Виклад основного матеріалу . Питання класифікації

строків у різних видах судочинства були предметом дослідження багатьох науковців, отже, в науковій літературі вироблено цілий ряд підходів до визначення критеріїв класифікації строків у судочинстві. Так, М.П. Курило пропонує класифікувати процесуальні строки за їхніми функціями загальні процесуальні строки це строки, які встановлюються судом для всіх учасників судового процесу в межах процесуальної форми судових процесів точні – абсолютно визначені – строки, встановлені законом це строки, які встановлюються законом у цифровому вимірі в неуточнені – відносно визначені строки це строки, які не зумовлені в процесуальних нормах, але вони впливають на динаміку процесуальних дій і є їхнім часовим відображенням

г індивідуальні процесуальні строки строки, які визначають загальний обсяг усіх процесуальних дій суду і кожного учасника судового процесу від початку до закінчення судової справи д інстанційні процесуальні строки строки, які пов’язані з переходом судового процесу від однієї стадії до іншої >4, с. 104@.

На думку інших науковців, процесуальним законодавством визначено строки, які встановлюються законом, та строки, що визначаються судом. При цьому строки першої групи поділяються на загальні строки попереднього розгляду справи, розгляду справи по суті, строки касаційного та апеляційного оскарження тощо та спеціальні строки строки для прийняття рішення щодо відкриття або відмову у відкритті провадження у справі тощо >5, с.

8@. У свою чергу М.М. Аракелян на підставі аналізу положень КАС України, виокремлює строки, які встановлюються законом і не можуть змінюватися за рішенням судді абсолютні строки строки, що визначаються судом з урахуванням обставин справи відносні строки >6, с. 121@.

Наведені наукові підходи до класифікації строків у різних видах судочинства, безсумнівно, заслуговують на увагу . Разом із тим на підставі аналізу КАС України [7] можна запропонувати альтернативний, більш широкий підхід до класифікації строків в адміністративному судочинстві за такими критеріями.

NK За суб’єктом, для якого встановлено відповідний строк строки для учасників справи строки для суду .

№ 4 2018 Як слідує з назви, строки першої групи визначають момент настання або припинення процесуальних прав та обов’язків для учасників справи, а їх пропуск, як правило, має юридичні наслідки у виді позбавлення такого учасника можливості реалізувати своє суб’єктивне право та у випадках, встановлених законом, застосування до нього заходів процесуального примусу або притягнення до юридичної відповідальності.

До строків цієї групи, зокрема, можна віднести строк звернення до адміністративного суду строк подання доказів або клопотання про витребування доказів строк подання інших процесуальних документів або виконання процесуальних дій строк апеляційного та касаційного оскарження строк для виправлення недоліків адміністративного позову , апеляційної чи касаційної скарги тощо.

Строки другої групи визначають проміжки часу , в межах яких суд має здійснити процесуальні дії, ухвалити рішення з процесуальних питань або по суті. Важливим строком для суду є строк розгляду справи, а також строк перегляд судових рішень в апеляційному чи касаційному порядку .

Так, відповідно до ст. 1 3 КАС України, за загальним правилом суд має розпочати розгляд справи по суті не пізніше ніж через шістдесят днів із дня відкриття провадження у справі та розглянути справу по суті протягом тридцяти днів із дня початку розгляду справи по суті.

Більшої оперативності КАС України вимагає від суду у випадку розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження ௅ протягом розумного строку , але не більше шістдесяти днів із дня відкриття провадження у справі ст. 258 та справ незначної складності ௅ не більше тридцяти днів із дня відкриття провадження у справі ст. 263 Стосовно строків, протягом яких суд повинен розглянути справу у випадку ініціювання учасниками справи перегляду рішення в апеляційному чи касаційному порядку , то згідно з положеннями ст. ст. 30 та 342 КАС України відповідна скарга розглядається судом апеляційної чи касаційної інстанції протягом шістдесяти днів із дня постановлення ухвали про відкриття провадження, а на ухвалу

суду – протягом тридцяти днів [7]. Крім строків розгляду справи та перегляду судового рішення в апеляційному чи касаційному порядку , до строків другої групи також належать строк відкриття або відмови у відкритті провадження у справі апеляційного, касаційного провадження строк розгляду заяв та клопотань учасників справи строк проведення підготовчого провадження у справі строк врегулювання спору за участю судді тощо.

OK За способом визначення закріплення строки для учасників справи поділяються на строки, визначені законом строки, визначені судом. Строки, визначені законом, якщо інше не передбачено в самому законі, не можуть встановлюватися або змінюватися на розсуд суду вони є обов’язковими як для суду , так і для учасників справи. Зокрема, строками даної групи є строк звернення до адміністративного суду ст. 122 строк подання доказів разом із поданням адміністративного позову , ч. 2 ст. 7 строк зміни предмета або підстав позову до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п’ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, ч. 1 ст. 47

строк подання заяви та клопотання до закінчення підготовчого провадження, ст. 204 тощо. Характерно, що переважна більшість строків для учасників справи визначається КАС України шляхом вказівки на певну подію або момент, до якого відповідна процесуальна дія, право або обов’язок мають бути реалізовані.

До строків, установлених судом, належать строк подання відповіді на відзив та заперечення ст. ст. NSPI 164 строк подання пояснення третьою особою ст. 165 строк для подання заяви та доказів поважності причин пропуску строку звернення до адміністративного суду , подання апеляційної чи касаційної скарг ч. 3 ст. 2 RI ст. 332 строк для усунення недоліків позовної заяви ст. 16 , апеляційної скарги ст. 2 , касаційної скарги ст. 332 строк для виконання рішення суду відповідачу – суб’єкту владних повноважень ч. 6 ст. 245 тощо.

Деякі види строків в адміністративному судочинстві встановлені законом, але за рішенням суду з його власної ініціативи або за заявою учасника справи можуть бути змінені ч. 2 ст. 121 Наприклад, відповідно до ч. 2 ст. 182 КАС України інші учасники справи мають право подати свої письмові пояснення щодо відповіді на відзив та заперечення до закінчення підготовчого провадження, якщо судом не встановлено інший строк.

Інші строки можуть установлюватися судом у межах, визначених законом. Так, відповідно до ч. 2 ст. 162 КАС України відзив подається у строк, встановлений судом, який не може бути меншим п’ятнадцяти днів із дня вручення ухвали про відкриття провадження у справі. Суд має встановити такий строк подання відзиву , який дасть змогу відповідачу підготувати його та відповідні докази, а іншим учасникам справи – отримати відзив до початку першого підготовчого засідання у справі.

PK Залежно від можливості/неможливості поновлення, строки в адміністративному судочинстві поділяються на ті, що підлягають поновленню відносні ті, що не підлягають поновленню Повноваження адміністративного суду щодо поновлення пропущених строків визначені ст. 121 КАС України.

За правилами даної статті суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.

До поновлювальних строків слід віднести строк звернення до адміністративного суду , строк на апеляційне чи касаційне оскарження строк для подання доказів та додаткових доказів тощо. За загальним правилом, суд приймає рішення про поновлення або відмову в поновленні пропущеного строку , якщо визнає причини пропуску строку поважними.

Із цього приводу варто зауважити, що одним з найбільш дискусійних питань у судовій практиці є питання щодо визначення критеріїв поважності причин пропуску строку , оскільки КАС України та іншими актами процесуального законодавства такі критерії не визначені.

У зв’язку з цим у національній судовій практиці сформувалась усталена позиція, відповідно до якої вирішення суддею питання про наявність або відсутність підстав для поновлення строку на оскарження в кожній конкретній справі залежить від указаних у заяві причин, підтверджених відповідними засобами доказування. Поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об’єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що оскаржує судове рішення, та пов’язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій, що підтверджені належними доказами [8].

При цьому згідно з практикою ЄСПЛ для забезпечення оптимального співвідношення права на доступ до правосуддя та принципу правової визначеності у процесі прийняття судом рішення про поновлення строку на звернення до суду мають враховуватися особливі обставини кожної конкретної справи в системному відношенні з причинами пропуску строку на звернення до суду непереборний та об’єктивний характер причин пропуску строку звернення до суду характер права, для захисту якого надійшло звернення до суду , його значення для сторін, вплив на суспільний та державний інтерес період, який

Порівняльно-аналітичне право минув із моменту пропуску строку , правові наслідки його поновлення або непоновлення значний публічний інтерес, який потребує захисту в спірних правовідносинах фундаментальність значення справи для судової та правозастосовної практики [2].

Другу групу становлять непоновлювальні строки, які в силу приписів КАС України та інших законів не можуть бути поновлені за рішенням суду . До таких строків КАС України віднесено строк проведення врегулювання спору за участю судді ч. 2 ст. 187 строк подання заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами ч. OI 3 ст. 365 строк відстрочення чи розстрочення виконання судового рішення, який не може перевищувати одного року з дня ухвалення рішення, ухвали, постанови ч. 5 ст. 378 строк подання заяви про поворот виконання, який не може перевищувати одного року з дня ухвалення відповідного рішення суду апеляційної чи касаційної інстанції або з дня ухвалення рішення в разі нового розгляду справи за результатами пе-

регляду рішення за нововиявленими або виключними обставинами ч. 8 ст. 380 тощо. Окремо варто звернути увагу на особливості обчислення процесуальних строків в окремих категоріях адміністративних справ, визначених ст. 270 КАС України.

Наведені строки, за загальним правилом, не можуть бути поновлені, оскільки відповідно до ч. 1 ст. 270 КАС України на обчислення строків, установлених ст. ст. 273–OTTI 280–283 цього Кодексу , не поширюються правила ч. 2–10 ст. 120 цього Кодексу поновлення строків . Крім того, ч. 5 цієї статті встановлено, що днем подання позовної заяви, апеляційної скарги є день їх надходження до відповідного суду . Строки подання позовних заяв і апеляційних скарг , встановлені у справах, визначених цією статтею, не може бути поновлено. Позовні заяви, апеляційні скарги, подані після закінчення цих строків, суд залишає без розгляду [7].

У наведених справах застосовуються скорочені строки розгляду справи та, відповідно, вчинення процесуальних дій, як судом, так і учасниками справи, що зумовлено специфікою таких справ та необхідністю їх оперативного вирішення. Зокрема, це справи у спорах щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності виборчих комісій, комісій з референдуму , членів цих комісій ст. 273 , уточнення списку виборців ст. 274 , оскарження рішень, дій або бездіяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, засобів масової інформації, інформаційних агентств, підприємств, установ, організацій, їхніх посадових та службових осіб, творчих працівників засобів масової інформації та інформаційних агентств, які пору-

шують законодавство про вибори та референдум ст. 275 , оскарження дій або бездіяльності кандидатів, їхніх довірених осіб, партії блоку , місцевої організації партії, їхніх посадових осіб та уповноважених осіб, ініціативних груп референдуму , інших суб’єктів ініціювання референдуму , офіційних спостерігачів від суб’єктів виборчого процесу ст. 276 а також у справах за адміністративними позовами органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування про встановлення обмеження щодо реалізації права на свободу мирних зібрань ст. 280 , про усунення перешкод та заборону втручання у здійснення права на свободу мирних зібрань ст. 281 , щодо гарантованого забезпечення потреб оборони ст. 282 , органів доходів і

зборів ст. 283 Разом із тим у судовій практиці є деякі винятки із загального правила щодо поновлення строків в окремих категоріях справ. Так, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 20 червня 2018 року у справі № RRPLNSQOLNRJц > @ не погодилась із висновком судів першої та апеляційної інстанції щодо преклюзивності PMJденного строку на прийняття вимог кредиторів, визначеного ч. 1 ст. 4 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» [10], та поновила фізичній особі позивачу та скаржнику у справі строк на включення до реєстру акцептованих вимог кредиторів банку для погашення її кредиторських вимог .

Зокрема, відповідно до ч. 1 ст. 4 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» Фонд припиняє приймання вимог кредиторів після закінчення 30 днів із дня опублікування відомостей відповідно до ч. 2 ст. 45 цього Закону . Будь-які вимоги, що надійшли після закінчення цього строку , вважаються погашеними, крім вимог вкладників у межах гарантованої Фондом суми відшкодування за вкладами.

Велика Палата Верховного Суду відхилила висновки судів попередніх інстанцій про преклюзивність PMJденного строку на прийняття вимог кредиторів на тій підставі, що в самій статті 4 вказаного Закону про це не зазначено прямо. При цьому зроблено висновок, що таке обмежен ня строку звернення направлене не на позбавлення права кредиторів банку , якими є в значній кількості фізичні особи, а на дисциплінування кредиторів у виконанні своїх обов’язків щодо прояву волевиявлення на отримання від банку , що ліквідується, виконання грошового зобов’язання.

З огляду на вищевказане, Велика Палата Верховного Суду сформулювала правову позицію, відповідно до якої обмеження надзвичайно коротким строком кредиторів у зверненні з вимогами про включення до реєстру акцептованих кредиторів з урахуванням процедури доведення до відома кредиторів про зміну правового статусу банку без можливості поновлення такого строку , якщо його пропущено з причин, що є поважними і не залежали від волі та дій кредитора банку , не є необхідним у правовій державі.

Таке обмеження буде непропорційним і неправомірним обмеженням прав кредиторів та неправомірним втручанням у право на мирне володіння своїм майном, у здійснення майнових прав > @. З наведеної практичної ситуації слідує, що у виняткових випадках, зумовлених необхідністю захисту основоположних прав людини та громадянина, досягнення оптимального балансу між суспільними та приватними інтересами особи, судом можуть поновлюватися навіть абсолютні строки.

QK За функціональним призначенням строки в адміністративному судочинстві поділяються на загальні спеціальні. Порядок обчислення та застосування загальних строків визначений ст. ст. 120–122 КАС України. Віднесення таких строків до загальних зумовлено тим, що вони застосовуються для вирішення всіх категорій адміністративних справ, за винятком тих, що віднесені до спеціальних.

Стосовно спеціальних строків слід зазначити, що КАС України містить низку положень, які передбачають спеціальні скорочені процесуальні строки для справ, котрі віднесені до окремої категорій термінових адміністративних справ.

Так, згідно з ч. 11 ст. 273 КАС України суд вирішує адміністративні справи щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності виборчих комісій, комісій з референдуму , членів цих комісій, у дводенний строк після надходження позовної заяви. Адміністративні справи за позовними заявами, що надійшли до дня голосування, вирішуються судом у дводенний строк, але не пізніше ніж за дві години до початку голосування адміністративні справи за позовними заявами, що надійшли в день голосування, вирішуються судом до закінчення голосування адміністративні справи за позовними заявами, що надійшли в день голосування, але після закінчення голосування, вирішуються судом у дводенний строк після надходження позовної заяви.

Спеціальні строки також передбачені у справах, визначених ст. ст. 273–OTTI 280–283 КАС України та, крім того, у справах за зверненням Служби безпеки України щодо накладення арешту на активи, що пов’язані з фінансуван-

№ 4 2018 ням тероризму та стосуються фінансових операцій, зупинених відповідно до рішення, прийнятого на підставі резолюцій Ради Безпеки ООН, зняття арешту з таких активів та надання доступу до них ст. 284 , у справах із приводу рішень, дій або бездіяльності органу державної виконавчої служби, приватного виконавця ст. 287 , у справах за адміністративними позовами з приводу примусового повернення чи примусового видворення іноземців або осіб без громадянства за межі території України ст. 288 Для деяких категорій справ установлено спеціальні продовжені строки. Наприклад, відповідно до ст. 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Таким чином, можна зробити висновок, що законодавець встановив менш суворі вимоги до поновлення строків оскарження нормативно-правових актів, ніж до ненормативних актів. Це пов’язано з тим, що нормативноправові акти характеризується двома основними ознаками безстроковість дії та поширення на регулювання суспільно-управлінських відносин необмеженого кола осіб.

До спеціальних також відносяться договірні строки. Як приклад можна навести ст. 1 1 КАС України, відповідно до якої ухвала про затвердження умов примирення виконується сторонами в порядку і строки, які нею визначені.

Висновки. Проведене в даній статті дослідження до-

зволяє запропонувати таку систему класифікації строків в адміністративному судочинстві за суб’єктом, для якого встановлено відповідний строк строки для учасників справи строки для суду за способом визначення закріплення строки, визначені законом строки, визначені судом залежно від можливості/ неможливості поновлення строки, що підлягають поновленню відносні строки, що не підлягають поновленню за функціональним призначенням загальні строки спеціальні скорочені, продовжені, договірні строки.

Практичне значення наведеної класифікації полягає в тому , що процесуальне законодавство встановлює різні правила та механізми обчислення, застосування, продовження, поновлення строків, а також юридичні наслідки їх пропуску залежно від належності строку до тієї чи іншої групи. Так, строки, встановлені законом, якщо інше не визначено в самому законі, не можуть змінюватися на розсуд суду ті ж строки, які встановлюються судом, визначаються на розсуд суду з урахуванням вимог розумності та справедливості.

Абсолютні строки не можуть бути продовжені або поновлені судом за винятком виключних обставин, які полягають в особливому суспільному інтересі відповідної справи, необхідності забезпечення справедливого балансу між принципом правової визначеності необхідності дотримання строків та правом на доступ до правосуддя тощо. Інші строки можуть поновлюватися за рішенням суду , однак таке поновлення можливе лише в разі визнання причин пропуску строків поважними, тобто внаслідок існування об’єктивно непереборних обставин.

Особливо важливими є строки, встановлені для суду , оскільки саме ці строки є гарантією своєчасного розгляду та вирішення публічно-правового спору , прийняття по справі справедливого та обґрунтованого рішення, а отже, гарантією реалізації одного зі складників права на доступ до правосуддя. У зв’язку з цим перспективою подальших наукових розробок у цій сфері має стати наукове та практичне обґрунтування поняття «розумні строки», що вживається в КАС України для визначення періоду , протягом якого суд має розглянути справу або здійснити інші процесуальні дії.ု