Вирішення адміністративних спорів між суб’єктами владних повноважень

Анотація

НАЦІОНАЛЬНА ШКОЛА СУДДІВ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКЕ РЕГІОНАЛЬНЕ ВІДДІЛЕННЯ

ЛЬВІВСЬКЕ РЕГІОНАЛЬНЕ ВІДДІЛЕННЯ

ПРОГРАМА онлайн–підготовки та підвищення рівня кваліфікації за стандартизованою програмою помічників суддів окружних та апеляційних адміністративних судів (23 листопада 2022 року)

ТЕМА: ВИРІШЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ СПОРІВ

МІЖ СУБ’ЄКТАМИ ВЛАДНИХ

ПОВНОВАЖЕНЬ

Ян БЕРНАЗЮК,

суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, доктор юридичних наук, професор

Locus standi (правосуб’єктність у суді) – це юридичний термін, який вказує, що особа має право ініціювати або брати участь у судовому розгляді. Зазвичай вона вимагає від особи, щоб та мала достатній інтерес у предметі розгляду, хоча сфера застосування цієї вимоги може залежати від юрисдикції і типу позову.

Locus standi (правосуб’єктність у суді)

З питанням вирішення адміністративних спорів між суб’єктами владних повноважень певним чином повʼязані такі складні питання права, як

1. участь прокурора у некримінальному провадженні

2. захист органами місцевого самоврядування інтересів територіальної

громади в судах

3. суспільний (публічний) інтерес

4. конституційне поняття юридичний спір

5. справи, які не підлягають розгляду в жодному суді

6. доступ до правосуддя

7. охоронюваний інтерес

8. формалізм та надмірний формалізм

9. межі судового контролю

10. особливості адміністративного судочинства

У практиці адміністративних судів актуальним залишається питання щодо підстав виникнення у суб’єкта владних повноважень права на звернення до суду з позовом під час виконання функцій, визначених Конституцією та законами України.

Звичним у ЄС є спори між державами та між органами влади ЄС У березні 2021 року Польща та Угорщина звернулися до Європейського суду в Люксембурзі, оскільки незадоволені тим, що механізм верховенства права прив'язує виплати з бюджету ЄС його учасникам до дотримання принципів правової держави.

https://www.dw.com/ru/polsha-i-vengrija-obzhalovali-mehanizm-verhovenstvaprava-v-sude-es/a-56837063

Звичним у ЄС є спори між державами та між органами влади ЄС У жовтня 2021 Європарламент подав до Європейського суду позов до Єврокомісії за те, що та не активувала регламент про покарання за порушення верховенства закону в державах, що входять до Євросоюзу.

https://www.dw.com/ru/evroparlament-podal-na-evrokomissiju-v-evropejskijsud/a-59670004

❖ Спеціальний розмір судового збору (1) За подання ➢суб’єктом владних повноважень або юридичною особою адміністративного позову майнового характеру сплачується судовий збір у розмірі 1,5 відсотка ціни позову, але не менше 1 розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб і не більше 10 розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб;

➢фізичною особою або фізичною особою–підприємцем - 1 відсоток ціни позову, але не менше 0,4 розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб та не більше 5 розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб Закон України «Про судовий збір» підпункт 1 пункту 3 частини другої статті 4

❖ Спеціальний розмір судового збору (2) За подання ➢суб’єктом владних повноважень, юридичною особою або фізичною особою – підприємцем адміністративного позову немайнового характеру сплачується судовий збір у розмірі 1 розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб ➢фізичною особою - 0,4 розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

Закон України «Про судовий збір» підпункт 1 пункту 3 частини другої статті 4

❖ Спеціальний строк для звернення до суду та відмінний відлік такого строку для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

для звернення до адміністративного суду суб’єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб’єкту владних повноважень право на пред’явлення визначених законом вимог.

Кодекс адміністративного судочинства України частина друга статті 122

❖ Спеціальний механізм захисту суб’єкта приватного права у справах за позовом суб’єкта владних повноважень відповідач, який не є суб’єктом владних повноважень, може пред’явити зустрічний позов у строк для подання відзиву;

зустрічний позов приймається до спільного розгляду з первісним позовом, якщо обидва позови взаємопов’язані і спільний їх розгляд є доцільним, зокрема, коли вони виникають з одних правовідносин або коли задоволення зустрічного позову може виключити повністю або частково задоволення первісного позову.

Кодекс адміністративного судочинства України частина девʼята статті 47, статей 177 та 178

Правовим підґрунтям права суб’єкта владних повноважень на звернення до суду з адміністративним позовам є п.п. 8, 9 ч. 1 ст. 4 КАС, якими визначено, що позивач – це, зокрема, суб’єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду, а відповідачем може бути суб’єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інша особа, до якої звернена вимога позивача.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Відповідно до ч. 4 ст. 5 КАС України суб’єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Звертаючись до адміністративного суду з позовом, за загальним правилом, суб’єкт владних повноважень переслідує мету захисту публічного інтересу, який охоплює суспільний та державний інтереси. Тому, відповідне право співвідноситься із завданнями адміністративного судочинства, що визначені ч. 1 ст. 2 КАС України.

Захист інтересів держави (публічних інтересів) потребує наявності у суб’єкта владних повноважень відповідних повноважень, у тому числі, права на звернення до суду з позовом.

Зважаючи на завдання адміністративного судочинства, суб’єкт владних повноважень в такому судочинстві, як правило, виступає у процесуальному статусі відповідача, однак, у визначених Конституцією та законами України випадках може бути позивачем у справі.

Так, однією із категорій справ, в яких позивачем виступає суб’єкт владних повноважень, є справи за позовом суб’єкта владних повноважень до іншого суб’єкта владних повноважень. адміністративний позов

спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень Пунктами 3 та 5 ч. 1 ст. 19 КАС України визначено два спеціальних види таких спорів:

за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічноправового спору надано такому суб’єкту законом

прямо передбачено КАС України (ч. 5 ст. 46) прямо передбачено спеціальним законом право, яке ґрунтується на загальних повноваження (компетенції) У цій категорії справ можливі три випадки (види):

За загальним правилом, суб’єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (ч. 4 ст. 5 КАС України) та з метою реалізації покладених на них повноважень.

В окремих випадках, коли виникає необхідність у судовому захисті охоронюваного законом інтересу, суб’єкт владних повноважень звертається до адміністративного суду з позовом до іншого суб’єкта владних повноважень. Отже, суди мають застосовувати широкий підхід до визначення права суб’єкта владних повноважень до адміністративного суду з позовом.

Зокрема, стосовно судового захисту охоронюваного законом інтересу у п. 3.4 Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 визначено, що охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об'єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою.

у п. 3.4 Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18рп/2004

У підпункті 4.1 Рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004 підкреслюється, що одним з проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства; всі ці елементи права об'єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.

У підпункті 4.1 Рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004

Поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається у законах України, згідно з п. 3.6 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 означає правовий феномен, який, зокрема, виходить за межі змісту суб'єктивного права; має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом; регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».

з п. 3.6 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга стаття 3 Конституції України); для здійснення такої діяльності органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії У Рішенні Конституційного Суду Українивід 14 грудня 2011 року №19рп/2011

У постанові від 15 липня 2019 року у справа № 420/5625/18 Верховний Суд дійшов до висновку, що під судовим захистом прав розуміється передбачений законодавством засіб, за допомогою якого може бути досягнуте припинення, запобігання, усунення порушення права, його відновлення і (або) компенсація витрат, викликаних порушенням права;

обраний спосіб захисту має безпосередньо втілювати мету, якої прагне досягти суб`єкт захисту, тобто мати наслідком повне припинення порушення його прав та охоронюваних законом інтересів. Постанова Верховного Суду від 15 липня 2019 року у справі № 420/5625/18

Слід також зазначити, що відповідно до частин 1-3 ст. 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди; делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються; юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір; у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

до частин 1-3 ст. 124 Конституції України

Конституція України закріплює гарантії того, що будь-які юридичні спори, а також інші справи (в який не існує юридичного спору, але це визначено законом) повинні вирішуватися виключно судом, який забезпечуючи здійснюючи правосуддя, не може ухилятися від виконання цієї основної конституційної функції.

Конституція України

При цьому до особливості адміністративного судочинства слід віднести, зокрема, заборону відмови в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини (ч. 4 ст. 6 КАС України)ч. 4 ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України

У системі органів виконавчої влади є певна особливість, яка зумовлена наділенням відповідно до Конституції та законів України деяких суб’єктів владних повноважень квазісудовими повноваженнями щодо скасування актів органів виконавчої влади.

У якості прикладу можна навести наступні положення законодавства (1): - Президент України відповідно до ст. ст. 106, 118 Конституції України уповноважений скасовувати акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим та рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України - голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади;

керівники структурних підрозділів обласної державної адміністрації мають право скасовувати накази керівників відповідних структурних підрозділів районної державної адміністрації (ч. ч. 3, 4 ст. 33 Закону України «Про місцеві державні адміністрації») - Рада міністрів Автономної Республіки Крим має право скасовувати розпорядження голів відповідних районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, іншим актам законодавства України, а також нормативно-правовим актам Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішенням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, що не суперечать законодавству України (ч. 5 ст. 46 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»

- Кабінет Міністрів України може скасовувати акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади повністю чи в окремій частині (ч. 6 ст. 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»; ч. 9 ст. 15, ч. 3 ст. 23 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади») - Міністр як керівник міністерства скасовує повністю чи в окремій частині акти територіальних органів міністерства (п. 14 ч. 2 ст. 18 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади») - керівник центрального органу виконавчої влади скасовує повністю чи в окремій частині акти територіальних органів центрального органу виконавчої влади (п. 19 ч. 4 ст. 19 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади») У якості прикладу можна навести наступні

положення законодавства (2):

Право суб’єкта владних повноважень на звернення до суду, яке ґрунтується на загальних повноваженнях, слідує також зі змісту ст. 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», відповідно до якої міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

ст. 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади»,

Важливо, що Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» було доповнено цією статтею відповідно до Прикінцевих положень Закону України «Про прокуратуру», який набрав чинності 15 липня 2015 року та згідно з пояснювальною запискою (законопроект №3541 від 05 листопада 2013 року) передбачає «повне скасування функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий «загальний нагляд»)».

Закон України «Про центральні органи виконавчої влади»

З приводу загальних повноваженнях суб’єкта владних повноважень на звернення до суду у постанові Верховного Суду України від 9 жовтня 2012 року у справі № 21-177а12 було висловлено правову позицію про те, що аналіз переліку підстав для звернення суб'єкта владних повноважень до суду дає можливість дійти висновку, що він повинен мати достатні адміністративні можливості для здійснення визначених йому законом завдань та функцій, і лише у випадках, коли Конституцією чи законами України встановлені судові обмеження його діяльності, він звертається до суду з позовом по суті для отримання судового дозволу; такі звернення мають бути обумовлені необхідністю виконання покладених на них завдань та функцій.

Постанова Верховного Суду від 9 жовтня 2012 року у справі № 21-177а12

Судами має застосовуватися широкий підхід до визначення права суб’єкта владних повноважень подавати позови, якщо таке право безпосередньо не передбачено КАС України.

Такий висновок ґрунтується також на рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7рп/2009, в якому зазначено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

на рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7рп/2009,

У судовій практиці сформульована стійка правова позиція, відповідно до якої скасування власного рішення суб’єктом владних повноважень, за визначених підстав, суперечить принципу правової визначеності, однак це не позбавляє права цього суб’єкта звернутися до суду для скасування відповідного рішення.

Зокрема, у постанові від 21 серпня 2019 року у справі № 461/560/14-а Верховний Суд дійшов до висновку про можливість скасування органом місцевого самоврядування власного рішення, у той же час, реалізація зазначених повноважень можлива у разі дотримання сукупності умов, зокрема:

1) відсутність факту виконання рішення, що скасовується;

2) відсутність факту виникнення правовідносин, пов’язаних з реалізацією

певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень суб`єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення у разі виникнення таких правовідносин. Постанова Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 461/560/14-а

У справі № 820/1916/18 позивач оскаржував рішення комісії Міністерства оборони України з розгляду питань, пов`язаних із призначенням і виплатою одноразової грошової допомоги та компенсаційних сум про скасування свого рішення. У постанові від 15 листопада 2019 року у цій справі Верховний Суд зазначив, що рішення відповідача є протиправним, оскільки за наявних обставин у комісії Міністерства оборони України відсутні повноваження щодо скасування власного рішення, оскільки це містить ознаки свавільного рішення.

Разом з тим, суд зазначив, що законодавство не позбавляє суб’єкта владних повноважень права з дотриманням вимог процесуального законодавства ініціювати новий судовий спір, в якому сам суб’єкт повинен довести неправомірність свого рішення та наявність підстав для його скасування судом.

Постанова Верховного Суду від 15 листопада 2019 року у справі № 820/1916/18

В іншій постанові від 1 жовтня 2019 року у справі № 826/9967/18 Верховний Суд дійшов до висновку про те, що оскаржуваний наказ суб’єкта владних повноважень суперечить принципу правової визначеності, оскільки рішення цього суб`єкта про самостійне скасування власного рішення може відповідати ознакам «свавільного» рішення, яке ставить особу (суб`єкта приватного права) в нерівне становище та створює ситуацію незахищеності.

Постанова Верховного Суду від 1 жовтня 2019 року у справі № 826/9967/18

Приміром, у справі № 820/3552/17 Департамент екології та природних ресурсів звернувся з позовом до товариства про скасування, наданого цьому товариству дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря та анулювання позитивного висновку державної екологічної експертизи. В обґрунтування підстав звернення до суду позивач послався на подання товариством недостовірної інформації під час звернення із заявою про отримання дозволу. У постанові від 18 жовтня 2018 року у цій справі Верховний Суд погодився із судами попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення позову суб’єкта владних повноважень.

Постанова Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 820/3552/17 У судовій практиці також є непоодинокі приклади справ, в яких суб’єкт владних повноважень звертається, фактично, з позовом «до самого себе».

При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі – делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Компетенційні спори: Судова практика:

Однак, навіть у такому випадку, для звернення до адміністративного суду суб'єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб’єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Такі висновки наводились Касаційним адміністративним судом у постановах від 18.09.2020 у справі №826/15747/15, від 15.04.2020 у справі №826/9251/16, від 17.07.2020 у справі №826/25370/15, а також Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.11.2019 у справі №826/3115/17 (провадження №11-892апп19), від 04.12.2019 у справі №826/6233/17 (провадження №11-662апп19).

У постанові Верховного Суду від 5 липня 2019 року у справі №802/833/17а сформовано висновок, відповідно до якого, компетенція - це сукупність повноважень, прав та обов`язків державного органу, установи або посадової особи, які вони зобов`язані використовувати для виконання своїх функціональних завдань. Компетенцію державного органу чи посадової особи становлять їхні повноваження, визначені законом.

Внаслідок різного тлумачення законодавства компетенція суб`єктів владних повноважень може перетинатися, внаслідок чого виникає компетенційний спір. Завданням суду у компетенційних спорах, з урахуванням загального завдання адміністративного судочинства, є розв`язання законодавчої колізії, а також усунення наслідків дублювання повноважень.

Постанова Верховного Суду від 5 липня 2019 року у справі №802/833/17-а

У постанові Верховного Суду від 18 листопада 2020 р. № 640/10381/20 ключовим у розумінні поняття делегування повноважень може (має) бути визначено як наділення (передавання) своїм повноваженням (уповноваження) одним суб`єктом владних повноважень іншого суб`єкта або юридичну особу (приміром, публічного права), яка бере на себе відповідальність за їх виконання. Суб`єкт владних повноважень може делегувати повноваження лише в межах своєї компетенції (не можна передати більше повноважень, ніж має сам суб`єкт, так само не можна передати повноваження, яких він не має).

У таких відносинах один орган, маючи власну компетенцію, що визначена нормативними актами, передає іншому, що має відповідно правоздатність на одержання і реалізацію цих повноважень, надає повноваження на певний час зі збереженням права їх повернути до власного виконання.

Постанова Верховного Суду від 18 листопада 2020 року № 640/10381/20

Постанова ВП ВС від 13 листопада 2019 року у справі № 927/152/19 (провадження № 12-176гс19) за позовом Новгород-Сіверської районної ради Чернігівської області до Новгород-Сіверської міської ради Чернігівської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Новгород-Сіверський територіальний центр соціального обслуговування про стягнення 301266,88 грн.

Позовні вимоги обґрунтовані неналежним виконанням відповідачем зобов`язань за договором від 28 грудня 2017 року № 12 «Про надання іншої субвенції» (далі - договір про надання іншої субвенції) в частині перерахування до районного бюджету субвенції за листопад та грудень 2018 року в сумі 149700,00 грн та 149954,00 грн за надання соціальних послуг особам, які проживають у місті Новгород-Сіверський Чернігівської області та обслуговуються Новгород-Сіверським територіальним центром соціального обслуговування (надання соціальних послуг) Райради (далі - Територіальний центр).

Постанова Великої Палати Верховного Суду від 13 листопада 2019 року у справі № 927/152/19 Приклади компетенційних спорів:

Ураховуючи, що позивач, який є органом місцевого самоврядування, виступає у спірних бюджетних правовідносинах за участю іншого органу місцевого самоврядування не як суб`єкт господарської діяльності, а як суб`єкт владних повноважень, і спір між цими органами виник з приводу реалізації ними своїх управлінських повноважень в бюджетній сфері, визначених статтями 93, 101 БК України, на підставі укладеного адміністративного договору для перерозподілу бюджетних коштів, відповідно до пункту 4 частини першої статті 19 КАС України такий спір відноситься до юрисдикції адміністративних судів.

Постанова Великої Палати Верховного Суду від 13 листопада 2019 року у справі № 927/152/19

ПОЗИЦІЯ ВП ВС:

Справа № 815/7406/16 за позовом капітана морського порту «Южний» до Державної екологічної інспекції Північно-західного регіону Чорного моря про визнання неправомірними дій. У цій справі позовні вимоги обґрунтовані протиправним прийняттям Державною екологічною інспекцією Північно- Західного регіону Чорного моря припису щодо необхідності затримки судна до моменту здійснення екологічного контролю судна у вигляді повідомлення позивача листом. На думку позивача, такий припис було винесено в неналежній формі та за відсутності фактичних підстав, що призвело до безпідставної затримки судна та як наслідок отримання від капітана судна морського протесту.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 20.03.2017 позов задоволено. Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 05.07.2017 скасовано рішення першої інстанції, позов залишено без розгляду.

Постанова Верховного Суду від 30 вересня 2020 року № 815/7406/16

Постановою від 30 вересня 2020 року Верховний Суд частково задовольнив касаційну скаргу капітана морського порту, ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду міста Києва від 05.07.2017 скасував, а справу направив до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

При цьому Верховний Суд, повертаючи справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції, зазначив, що капітан морського порту та служба капітана морського порту діють на підставі положення, яке затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського і річкового транспорту.

Постанова Верховного Суду від 30 вересня 2020 року № 815/7406/16

За такого правового регулювання висновки суду апеляційної інстанції щодо відсутності у позивача у цій справі - Капітана морського порту, процесуальної дієздатності та залишення позову без розгляду на підставі пункту 1 ч. 1 ст. 155 КАС України не можна визнати обґрунтованими.

При цьому, у випадку наявності між сторонами компетенційного спору, право на звернення до суду суб’єкта владних повноважень з таким позовом передбачено пунктом 3 частини 1 статті 19 КАС України. Водночас, для обґрунтованого висновку про відповідність спору у цій справі поняттю компетенційного, наявності у позивача права звернення до суду та можливість розгляду такого спору за правилами адміністративного судочинства, недостатньо обмежитись змістом позовних вимог, а необхідно з’ясувати фактичні обставини справи, підстави позову та надати оцінку доводам, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а відповідач заперечення і чи пов’язані такі доводи з необхідністю розмежування компетенції.

Постанова Верховного Суду від 30 вересня 2020 року № 815/7406/16

У низці постанов, зокрема, від 15 квітня 2020 року у справі № 826/9251/16 (за позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України до Державної регуляторної служби України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Спецелектромонтаж 2007" про визнання протиправним та скасування розпорядження), від 16 лютого 2021 року у справі № 640/25891/19 (за позовом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг до Державної регуляторної служби України про визнання протиправним та скасування розпорядження), від 29 квітня 2021 року у справі № 826/18671/16 (за позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України до Державної регуляторної служби України, третя особа, яка не заявляє самостійних

вимог щодо предмета спору: Приватне підприємство «Агропроменерго», про визнання протиправним та скасування рішення), від 1 червня 2022 року у справі № 160/3920/21 (за позовом Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Дніпропетровській області до Комісії з питань вирішення спорів при управлінні виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Дніпропетровській області про визнання протиправним та скасування рішення) та ін., ВС вказував на те, що спір, що виник у цих справах, не є компетенційним,та відсутність права у СВП звертатися з цим позовом до суду, провадження у справах було закрито.

Некомпетенційніспори:

позивачем у компетенційних спорах є суб'єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб'єкт владних повноважень, відповідач, своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або у випадку, коли прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

Отже, спір щодо наявності або відсутності компетенції (повноважень) допускається виключно між суб'єктами владних повноважень. Інші суб’єкти не можуть бути учасниками такого спору, а тому, якщо з вимогами вирішити такий спір звернулась неналежна особа, у відкритті провадження у такій справі слід відмовити, а відкрите провадження підлягає закриттю.

МОТИВИ ВС:

Міністерство екології та природних ресурсів України звернулось до суду з адміністративним позовом до Державної регуляторної служби України про скасування розпорядження останньої від 27 січня 2017 року № 13 про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування, видане за результатами скарги Підприємства «Миротворець» Білоцерківської міської громадської організації «Громадська єдність» від 28 листопада 2016 року.

Постанова ВП ВС від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 (провадження № 11-892апп1948) Практика ВП ВС (СВП не має права звертатися до суду):

Державна регуляторна служба України та Міністерство екології та природних ресурсів України є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності.

При цьому позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням Міністерством екології та природних ресурсів України, як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема з поводження з небезпечними відходами, законодавства у сфері ліцензування.

Спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Міністерством екології та природних ресурсів України та Державною регуляторною службою України.

Зважаючи на те, що право Міністерства екології та природних ресурсів України на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, Міністерство екології та природних ресурсів України у цій справі не має права на звернення до суду.

Постанова ВП ВС від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 (провадження № 11-892апп1948)

ВИСНОВКИ ВП ВС:

за позовом Міністерства оборони України до Херсонської міської медико-соціальної експертної комісії № 3, Центральної військово-лікарської комісії Міністерства оборони України про визнання незаконними та скасування постанови і рішення.

Постанова ВП ВС від 16 вересня 2020 року у справі № 821/1524/17 (провадження № 11-1040апп19) Фактично Міністерство оброни України є суб`єктом владних повноважень, який звернувся до суду з позовом про оскарження рішення іншого суб`єкта владних повноважень (підпорядкованого підрозділу), однак не в межах спору про компетенцію. У рамках цих спірних правовідносин між сторонами відсутні публічно-владні управлінські відносини, жодна із сторін не надає адміністративні послуги іншій стороні, а тому неможна вважати, що позивач у справі виступає як юридична особа без статусу суб`єкта владних повноважень (органу місцевого самоврядування), щодо якої відповідачем допущено протиправну бездіяльність.

Відповідно якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

ВИСНОВКИ ВП ВС:

У справі № 821/1524/17 (провадження № 11-1040апп19) викладено Окрему думку судді Великої Палати Верховного Суду від 16 вересня 2020 року, в якій зазначається: Відповідно до статті 124 Конституції України, правосуддя в Україні здійснюють виключно суди, делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються, юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір, у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Таким чином, Конституція України закріплює гарантії того, що будь-які юридичні спори, а також інші справи (у яких не існує юридичного спору, але це визначено законом) повинні вирішуватися виключно судом, який здійснюючи правосуддя, не може ухилятися від виконання цієї основної конституційноїфункції.

У свою чергу стаття 4 КАС України дає таке визначення термінів «позивач» та «відповідач»: позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду, відповідач - суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача (пункти 8 та 9 частини першої).

Постанова ВП ВС від 16 вересня 2020 року у справі № 821/1524/17 (провадження № 11-1040апп19)

ОКРЕМА ДУМКА СУДДІ

Таким чином, кожна особа (будь-який суб`єкт приватного права та суб`єкт публічного права) має право подати позов до будь-якого суб`єкта владних повноважень за умови, якщо це не суперечить закону, та при наявності правомірної мети - забезпечення захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин Слід пам`ятати, що суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, їх посадові та службові особи функціонують не самі по собі (per se), а вирішують загальні питання (res publica), які виникають в демократичному суспільстві. Тобто їх інституційне завдання полягає саме у задоволенні суспільних потреб. Таким чином обмежуючи право на суд суб`єктам владних повноважень потрібно при цьому зважати, щоб під загрозою не

опинилися суспільні інтереси (rei publicae), якими опікується відповідний суб`єкт вданих повноважень. Отже, в окремих випадках, коли виникає необхідність у судовому захисті охоронюваного законом інтересу, суб`єкт владних повноважень звертається до адміністративного суду з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень.

Постанова ВП ВС від 16 вересня 2020 року у справі № 821/1524/17 (провадження № 11-1040апп19)

ОКРЕМА ДУМКА СУДДІ

Право суб`єкта владних повноважень на звернення до суду, яке ґрунтується на загальних повноваженнях, слідує також зі змісту статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влад», який визначає організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади України. Відповідно до зазначеної статті міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Таким чином, створення ситуації, за якою суб`єкт владних повноважень, який діє від імені суспільства та у державних інтересах, не має права на звернення до адміністративного суду з позовом про захист інтересів суспільства, враховуючи те, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, у яких хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій, спотворює природу і завдання адміністративного суду.

Постанова ВП ВС від 16 вересня 2020 року у справі № 821/1524/17 (провадження № 11-1040апп19)

ОКРЕМА ДУМКА СУДДІ

Варто звернути увагу й на випадки, у яких з вимогами про встановлення наявності або відсутності компетенції (повноважень) суб’єкта владних повноважень зверталися фізичні або юридичні особи. Некомпетенційні спори, але стосуються розмежування компетенції (п. 5 ч. 1 ст. 5 КАС України)

від 27 лютого 2018 року у справі № 818/661/17 - розмежування компетенції районних державних адміністрацій та центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальних органів щодо розпорядження земельними ділянками державної власності, які знаходяться за межами населеного пункту, відбувається в залежності від призначення такої земельної ділянки від 10 липня 2018 року №825/1808/17 - щодо повноважень Міністерства юстиції України та головного територіального управління юстиції у сфері проведення перевірки державних реєстраторів від 22 липня 2020 року у справі № 807/194/18 – про розмежування повноважень ГТУМЮ та МЮУ від 30 квітня 2021 року у справі № 826/9885/15 - визнати відсутність компетенції

(повноваження) Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг щодо прийняття постанови (рішень) про встановлення (зміну) тарифів (цін) на природній газ, що використовується для потреб населення Постанови ВС :

від 27 лютого 2018 року у справі № 818/661/17 від 10 липня 2018 року №825/1808/17 від 22 липня 2020 року у справі № 807/194/18 від 30 квітня 2021 року у справі № 826/9885/15

у якій Державіаслужбазвернулася до суду з позовом до ТОВ «Орандж Буд», Інспекції, Сільради, РДА, в якому просила: - зобов'язати ТОВ «Орандж Буд» виконати рішення Державіаслужби від 8 грудня 2017 року № 65; - визнати протиправною бездіяльність Сільради, РДА в частині погодження об'єкта будівництва за адресою: Києво-Святошинський р-н, с. Крюківщина, вул. Одеська, 23, з Державіаслужбою та зобов'язати вчинити дії щодо погодження зазначеного будівництва;

- визнати протиправними дії Інспекції щодо видачі документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, та скасувати їх; - визнати протиправними дії Сільради, РДА щодо видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки на об'єкт будівництва за адресою: Києво-Святошинський р-н, с.

Крюківщина, вул. Одеська, 23, та скасувати їх. Постанова ВП ВС від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18 (провадження № 11-1309апп18), Некомпетенційні спори, але у СВП є право звертатися до суду:

ПОЗИЦІЯ ВП ВС:

Державіаслужба має компетенцію на звернення з таким позовом.

у якій Державіаслужба звернулася до суду з позовом до ОСОБА_3, ДАБІ України, Києво- Святошинської РДА, ТОВ «БКФ «Інвікта», Сільради, в якому просила: - зобов'язати ОСОБА_3 і ТОВ «БКФ «Інвікта» виконати рішення Державіаслужби від 18 липня 2017 року № 45 і № 46, знести самочинне будівництво та привести в попередній стан земельні ділянки за адресами: АДРЕСА_1; АДРЕСА_2; АДРЕСА_3, Житловий комплекс (далі - ЖК) «Софія-Клубний»;

- визнати незаконними та скасувати дозволи на виконання будівельних робіт і містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по об'єктам будівництва за вказаними адресами. Постанова ВП ВС від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17 (провадження № 11-663апп18),

ПОЗИЦІЯ ВП ВС:

Державіаслужба має компетенцію на звернення з таким позовом.

Державіаслужба звернулась до суду з позовом до ТОВ «Будгенконтракт», Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Бучанської міської ради Київської області, треті особи: Служба безпеки України, Державне підприємство обслуговування повітряного руху України, Міністерство оборони України, регіональний структурний підрозділ «Київцентраеро», Державне підприємство «Антонов», у якому просила: зобов`язати ТОВ «Будгенконтракт» виконати рішення Державіаслужби від 18 липня 2017 року № 10 «Про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частино другою статті 69 Повітряного кодексу України) на приаеродромній території»; зобов`язати ТОВ «Будгенконтракт» знести самочинне будівництво та привести ділянки в попередній стан за адресою: Київська

область, місто Буча, вулиця І. Кожедуба, 3; визнати незаконними та скасувати декларації про початок виконання будівельних робіт від 05 листопада 2015 року № КС 083153091451, КС 083153091477 та інші дозволи на виконання будівельних робіт та містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки по об`єктам будівництва за адресою: Київська область, місто Буча, вулиця І. Кожедуба, 3.

Згідно з постановою Великої Палати від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17 (провадження № 11-1228апп18)

ПОЗИЦІЯ ВП ВС:

Державіаслужба має компетенцію на звернення з таким позовом.

в якій ГУ Держпродспоживслужби звернулося до адміністративного суду з позовом, у якому просило стягнути з Товариства вартість відібраних зразків та витрат, пов`язаних з проведенням експертизи, у розмірі 39 339, 44 грн. Постанова ВП ВС від 29 квітня 2020 року у справі № 640/7788/19 (провадження № 11-117апп20),

ПОЗИЦІЯ ВП ВС:

Державу в судовому процесі, зокрема як позивача, може представляти орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Цей спір має вирішуватись за правилами адміністративного судочинства, оскільки він виник з підстав реалізації ГУ Держпродспоживслужби своїх владних повноважень та функцій у сфері виявлення та запобігання порушенню вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт і послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього середовища.

у якій Державіаслужба звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому просила стягнути з ПАТ «Авіакомпанія «МАУ» на корить Державіаслужби заборгованості зі сплати державних зборів до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях у сумі 73 811 247 грн 70 коп.

Постанова ВП ВС від 1 липня 2020 року у справі № 826/16739/18 (провадження № 11-635апп19),

ВИСНОВКИ ВП ВС:

Держава може вступати як у цивільні (господарські), так і в адміністративні правовідносини. У випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими учасниками цивільних правовідносин. Держава набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції, встановленої законом.

У випадку, коли держава вступає в адміністративні правовідносини, вона діє через свої органи як суб`єкт владних повноважень.

Постанова ВП ВС від 1 липня 2020 року у справі № 826/16739/18 (провадження № 11-635апп19),

ВИСНОВКИ ВП ВС:

Отже, поведінка органів, через які діє держава в цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави в цивільних (господарських) або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних (господарських), так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах.

Метою участі державив особі відповідних органів в адміністративних правовідносинах є публічний інтерес, тобто, вступаючи в такі відносини, держава в особі відповідного органу має на меті насамперед захист інтересів держави, громади, невизначеного кола осіб.

Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь який юридичний спір. Цей спір має вирішуватись за правилами адміністративного судочинства, оскільки він виник з підстав реалізації Державіаслужбою своїх владних повноважень та відповідно до покладених на неї завдань, зокрема щодо забезпечення надходження та використання коштів Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.

1. Положення статей 3, 5, 6, 8, 55, 124 та 125 Конституції України

дозволяють застосовувати широке тлумачення ч. 1 ст. 2 КАС України. Таке тлумачення передбачає, що мета (ефективний захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, а також прав та інтересів юридичних осіб) може переважати над «формальними» процесуальними обмеженнями у праві суб’єктів владних повноважень на звернення з позовом до адміністративного суду як до інших суб’єктів публічного права, так і будь-якого суб’єкта приватного права.

ВИСНОВКИ:

2. Пунктами 3 та 5 ч. 1 ст. 19 КАС України визначено два спеціальних

види спорів за позовами суб’єктів владних повноважень до іншого суб’єкта владних повноважень: 1) спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (компетенційні спори); 2) спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб’єкту законом.

У цій категорії справ можливі три випадки (види): (1) прямо передбачено КАС України (ч. 5 ст. 46); (2) прямо передбачено спеціальним законом та (3) право, яке ґрунтується на загальних повноваження (компетенції).

ВИСНОВКИ:

3. Кожна особа (будь-який суб’єкт приватного права та суб’єкт

публічного права) має право подати позов до будь-якого суб’єкта владних повноважень за умови, якщо це не суперечить закону, та при наявності єдиної умови, а саме легітимної мети – забезпечення захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин.

ВИСНОВКИ:

4. В адміністративних спорах за позовом суб’єкта владних повноважень

до іншого суб’єкта владних повноважень відповідач повинен, зокрема, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності, в тому числі, те, що не відбувається порушення прав інших осіб, в тому числі, суспільних інтересів.

Захистом від безпідставних позовів суб’єктів владних повноважень є, зокрема, гарантії, передбачені процесуальним законом стосовно права на компенсацію всіх витрат, пов’язаних із спором.

ВИСНОВКИ:

5. Судовий захист з боку адміністративного суду є найбільш

ефективним механізмом захисту прав та інтересів громадян, інших фізичних та юридичних осіб у випадку їх порушення з боку будь-якого суб`єкта. Створення ситуації, за якою жоден суб’єкт владних повноважень не має права на звернення до адміністративного суду з позовом в суспільних інтересах (інтересах необмеженої кількості осіб), спотворює природу і завдання адміністративного суду.

ВИСНОВКИ: