Застосування принципу верховенства права (правовладдя) для вирішення колізій у законодавстві

Анотація

СУДОУСТРІЙ, ПРАВОВИЙ СТАТУС СУДДІВ

І СУДОЧИНСТВО

УДК: 342.95

https://doi.org/10.32689/2617-9660-2022-4(22)-80-98 Берназюк Ян Олександрович, доктор юридичних наук, професор заслужений юрист України, професор кафедри публічного та приватного права Таврійського національного університету ім. В.І. Вернадськог, м. Київ, Україна, e-mail: bern1979@ukr.net, https://orcid.org/0000-0002-2353-4836

ЗАСТОСУВАННЯ ПРИНЦИПУ ВЕРХОВЕНСТВА

ПРАВА (ПРАВОВЛАДДЯ) ДЛЯ ВИРІШЕННЯ КОЛІЗІЙ

У ЗАКОНОДАВСТВІ

Анотація. У статті висвітлено суть підходу до вирішення колізій у законодавстві на підставі застосування принципу верховенства права. Визначено нормативно-правове підґрунтя застосування підходу, що ґрунтується на безумовній пріоритетності норм Конституції України над іншими правовими нормами. Охарактеризовано сутність підходу щодо «найбільш сприятливого для особи» способу тлумачення законодавства, яке містить колізійні норми.

На підставі аналізу законодавства та практики Верховного Суду автором дове дено, що одним з базових підходів до подолання колізій у законодавстві є засто сування принципу верховенства права. Визначено, що такий підхід ґрунтується на безумовній пріоритетності норм Конституції України над нормами інших актів за конодавства, що визначено ч. 2 ст. 8 Конституції України. Аргументовано, що при наявності колізій потрібно виходити з підходу про найвищу юридичну силу норм Конституції України, за якими йдуть норми законів, що мають вищу юридичну силу стосовно всіх інших нормативно-правових актів, які, відповідно, вже мають статус підзаконних.

Доведено, що застосування підходу «на користь особи та/або суспільних інте ресів» або надання пріоритету більш важливому праву особи (при наявності кон куренції між різними правами різних осіб) для подолання колізії у законодавстві ґрунтується на конституційній засаді верховенства права та пов’язане з обов’язком держави щодо дотримання принципу належного урядування та виконання вимоги щодо «якості закону».

Автором з’ясовано, що підхід «на користь особи та/або суспільних інтересів» обумовлений обов’язком суду, у першу чергу, захищати конституційні права та свободи особи, надавати пріоритет розширеному тлумаченню положень Конституції України, які містить не тільки норми прямої дії, але і принципи та цінності, що га рантує ефективний захист конституційних прав і свобод особи.

Ключові слова: правова колізія, правова визначеність, якість закону, юридич -

на сила, верховенство права, баланс приватних та суспільних (публічних) інтересів, справедливість, раціональність (розумність) та доцільність, Верховний Суд, Євро пейський суд з прав людини. Bernaziuk Ian Oleksandrovich, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of Ukraine, Professor of the Department of Constitutional and International Law Tavriya National University. VI Vernadsky, Kyiv, Ukraine, e-mail: bern1979@ukr.net, https://orcid.org/0000-0002-2353-4836

APPLICATION OF THE PRINCIPLE OF THE RULE OF LAW TO

RESOLVE CONFLICTS IN LEGISLATION

Abstract. The article highlights the essence of the approach to resolving conflicts in legislation based on the application of the principle of the rule of law. The normative and legal basis for the application of the approach based on the unconditional priority of the norms of the Constitution of Ukraine over other legal norms is determined. The essence of the approach regarding the “most favorable for the person” way of interpreting legal norms containing conflicting norms is characterized.

Based on the analysis of legislation and the practice of the Supreme Court, the author proved that one of the basic approaches to overcoming conflicts in legislation is the application of the rule of law principle. It was determined that this approach is based on the unconditional priority of the norms of the Constitution of Ukraine over the norms of other acts of legislation, which is defined in Part 2 of Art. 8 of the Constitution of Ukraine, that is, in case of conflicts, it is necessary to proceed from the approach of the highest legal force of the norms of the Constitution of Ukraine, which are followed by the norms of laws that have a higher legal force in relation to all other normative legal acts, which,

accordingly, already have the status of subordinate laws. It has been proven that the application of the approach “for the benefit of the person and/or public interests” or giving priority to a more important right of the person (in the presence of competition between different rights of different persons) to overcome the conflict in legislation is based on the constitutional principle of the rule of law and is related to the obligation of the state regarding the observance of the principle of good governance and the fulfillment of the requirement regarding the “quality of the law”.

The author found out that the approach “for the benefit of the person and/or public interests” is conditioned by the court’s duty, first of all, to protect the constitutional rights and freedoms of the person, to give priority to the expanded interpretation of the provisions of the Constitution of Ukraine, which contains not only the norms of direct action, but principles and values, which entail more effective protection of the constitutional rights and freedoms of the individual.

Keywords: legal conflict, legal certainty, quality of law, legal force, rule of law, Supreme

Court, European Court of Human Rights.

Постановка проблеми. Загальні підходи до вирішення колізій у законодавстві визначені у положеннях Кон ституції України. Зокрема, відповідно до ч. ч. 1-3 ст. 8 Основного Закону України Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повин ні відповідати їй; норми Конституції України є нормами прямої дії [1].

У свою чергу Кодекс адміністративного судочинства України (КАС України) містить такі норми, які визначають підходи до вирішення колізій у зако нодавстві: 1) суд при вирішенні спра ви керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави; суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) (ч. ч. 1-2 ст. 6); 3) якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії [2].

З аналізу вищенаведених правових норм вбачається, що одним із підходів до вирішення колізій у законодавстві судом відноситься застосування принципу верховенства права, що ґрунту ється на абсолютній пріоритетності норм Конституції України над іншими актами законодавства.

Застосування цього підходу у на ціональній судовій практиці має певні особливості, дослідження яких у ме жах цієї наукової роботи дозволить обґрунтувати його пріоритетність у разі, зокрема, вирішення колізій між актами однакової юридичної сили.

Аналіз останніх досліджень і пу-

блікацій. Деякі аспекти виникнення колізій у законодавстві та підходів до їх вирішення були предметом ви вчення у роботах таких науковців як Ю.Г. Барабаш, М.В. Білак, О.М. Бори славська, В.М. Венгер, І.Л. Желтобрюх, М.І. Козюбра, М.І. Смокович та ін.

Безпосередньо принцип верхо венства права був розкритий, зокре ма, у роботах А.В. Дайсі, Д.Д. Луспе ника, М.М. Лученко, Г.Л. Радбруха, В.І. Серьогіна, а також комплексних документах: Доповідь Венеціанської комісії «Про верховенство права» та Звіті про верховенство права у Євро пейському Союзі за 2020 рік [39; 45].

Окремі питання, пов’язані із за стосуванням принципу верховенства права під час вирішення колізій у за конодавстві, досліджувалися автором цієї статті [3; 4; 5]. Проте, з огляду на розвиток судової практики ВС, прак тики ЄСПЛ та процесуального законодавства, потребують актуалізації нау кові підходи до вирішення колізій на підставі застосування принципу вер ховенства права.

Метою статті є визначення на підставі аналізу законодавства та прак тики Верховного Суду особливостей підходу до вирішення колізій у зако нодавстві на підставі застосування судами принципу верховенства права.

Виклад основного матеріалу. Од-

ним з базових підходів до вирішення колізій у законодавстві є застосуван ня принципу верховенства права, що ґрунтується на безумовній пріоритет ності норм Конституції України над іншими правовими нормами. Конституційно-правовою основою такого під-

ходу є ч. 2 ст. 8 Конституції України, яка передбачає, що Конституція України має найвищу юридичну силу; за кони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. При цьому, обґрунтованою вида ється думка М. І. Козюбри про те, що принцип верховенства права треба розглядати не як абстрактну кате горію, що дає змогу обґрунтовува ти з покликанням на нього будь-які, навіть неконституційні позиції, а як поняття, нерозривно пов’язане з лю диною, її правами та свободами; саме вони становлять загальноцивілізацій ну, загальнокультурну, універсальну цінність незалежно від націй, ідеоло гій, релігій, а тому вже давно не є лише внутрішньою справою держави, став -

ши об’єктами міжнародно-правового регулювання [6]. Отже, при наявності колізій по трібно виходити з підходу про найви щу юридичну силу норм Конституції України, за якими йдуть норми за конів (акти прийняті ВРУ відповідно до ст. ст. 92-94 Конституції України), що мають вищу юридичну силу сто совно всіх інших нормативно-право вих актів, які, відповідно, вже мають статус підзаконних. При цьому, рати фіковані міжнародні договори мають вищу юридичну силу стосовно всіх ін ших законів.

У своїй роботі «Доктрина норм прямої дії Конституції України» М.В. Білак звертає увагу, що суди, застосо вуючи конкретну норму закону Укра їни чи іншого правового акта у спра ві, повинні аналізувати їх на предмет відповідності Конституції України, особливо тоді, коли норма застаріла, незрозуміла, або містить колізії, про галини тощо; суддя повинен застосо вувати не лише нормативний зміст закону чи іншого правового акта, який підлягає застосуванню в конкретно му спорі, а і сутність приписів права;

там, де закон України не може вико нати своєї функції, суддя, підкоряю чись принципам верховенства права (правовладдя), повинен: вдатися до продуктивної критики як до засобу встановлення і заповнення певної прогалини чи правового стандарту (іншими словами, судового активізму), здійснити тлумачення максимально на користь Конституції України [7].

Як приклад прямого застосу вання Верховним Судом (ВС) норми Конституції України можна навести ухвалу від 18 жовтня 2018 р. у спра ві № 712/12758/17, в якій Суд закрив касаційне провадження у справі про притягнення до адміністративної від повідальності, як помилково відкрите, зазначивши, що ч. 3 ст. 272 КАС Укра їни передбачено, що судові рішення суду апеляційної інстанції за наслід ками апеляційного перегляду справ, визначених ст. ст. 273-277, 282-286 цього Кодексу, набирають законної сили з моменту проголошення і не можуть бути оскаржені [8].

ВС також виходив з основних за сад судочинства, визначених у п. 8 ч. 1 ст. 129 Конституції України, згідно з якими право на касаційне оскарження судового рішення забезпечується виключно у визначених законом ви падках, що повністю відповідає ви могам статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних сво бод (Конвенція) [9] та практиці ЄСПЛ щодо можливості держави встанов лювати певні обмеження права на перегляд судового рішення судами

вищого рівня (рішення ЄСПЛ у справі «Ashingdane v. the United Kingdom», заява № 8225/78 [10]). Застосовуючи для вирішення колізій у законодавстві підхід щодо вищої юридичної сили Конституції Украї ни, на підставі ч. 3 ст. 7 КАС України, якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, то суд не засто совує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії. У такому випадку суд після ухвалення рішення у справі звертається до ВС для вирі шення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України (КСУ) подання щодо конституційності зако ну чи іншого правового акта, що від несено до юрисдикції КСУ.

З цього приводу у Рішенні від 12 лютого 2002 р. № 3-рп/2002 КСУ наго лосив, що Конституція України як го ловне джерело національної правової системи є також базою для поточного законодавства. Вона надає можливість урегулювання певних суспільних від носин на рівні законів, які конкрети зують закріплені в Основному Законі України положення [11].

Важливо, що у ст. 129 Конституції України серед основних засад судо чинства раніше зазначався принцип законності [12], разом з тим, у чинній редакції ст. 129 Конституції України (після внесення змін згідно із Законом України від 2 червня 2016 р. № 1401- VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» [13]) такий принцип відсутній та лише містить ся вимога стосовно того, що «суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним і керується верховенством права». Крім того, відповідно до ч. 1 ст. 8 Основного Закону в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Зазначені конституційні поло ження деталізовані у ст. ст. 2, 6 та 242 КАС України, які передбачають, що однією з основних засад (принципів) адміністративного судочинства є вер ховенство права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави; суд при вирі шенні справи керується принципом верховенства права та застосовує його з урахуванням судової практики ЄСПЛ; рішення суду повинно ґрунту ватися на засадах верховенства права.

Відповідно до статті 5 Закону України «Про адміністративну проце дуру», який набере чинності 31 груд ня 2023 року, адміністративний орган при здійсненні адміністративного провадження керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права і свободи визнаються найвищими цінно стями та визначають зміст і спрямо ваність діяльності держави.

Про істотну відмінність між по няттями «право» і «закон» було наго лошено у Рішенні КСУ від 2 листопада 2004 р. у справі 15-рп/2004, в якому зроблено висновок про те, що одним з проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише зако нодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулято ри, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягну тим культурним рівнем суспільства;

всі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології спра ведливості, ідеї права, яка значною

мірою дістала відображення в Кон ституції України; таке розуміння прав не дає підстав для його ототожнення із законом, який іноді може бути й несправедливим; справедливість – одна з основних засад права, є вирішаль ною у визначенні його як регулятора суспільних відносин, одним із загаль нолюдських вимірів права [14].

Таким чином, Конституція Укра їни містить не тільки норми прямої дії, але і принципи та цінності, а та кож ураховуючи те, що суд повинен, у першу чергу, захищати конституційні права та свободи особи, при виник ненні ситуації, за якої потрібно виби рати пріоритет: вузька інтерпретація норми, що призводить до одного ре зультату, або розширене тлумачення, що гарантує за собою більш ефектив ний захист конституційних прав і свобод, варто робити вибір на користь останнього, враховуючи також дотри мання балансу суспільних та приват них інтересів.

Такий висновок можна знайти, зокрема, в ухвалах ВС від 25 жовт ня 2019 р. у справі № 520/15025/16-а

[15] та від 8 листопада 2019 р. у справі

№ 815/1226/18 [16]. Вищезазначений підхід до ви рішення колізії у законодавстві, що ґрунтується на конституційній засаді верховенства права, є сумісним з під ходом до тлумачення законодавства, який умовно можна назвати «на ко ристь особи та/або суспільних інте ресів». Цей підхід пов’язаний з не обхідністю дотримання принципу належного урядування та виконання вимоги щодо «якості закону».

Зокрема, принцип належного уря дування напряму пов’язаний з осо бливостями тлумачення законодав ства (вирішення колізій) на користь суб’єкта приватного права, дотримання принципу легітимних (законних) очікувань та гарантування права власності [3].

Стосовно критерію «якості зако ну» слід також зазначити, що встановлення судом невідповідності окремих положень закону критерію «якість закону», зобов’язують такий суд за стосувати найбільш сприятливий для особи спосіб тлумачення закону [4].

Вимога щодо «якості закону» та обов’язок суду застосувати найбільш сприятливий для особи спосіб тлу мачення закону, який не відповідає критерію «якість закону», ґрунтують ся передусім на положеннях ч. 1 ст. 57 Конституції України, яка встановлює, що «кожному гарантується право знати свої права і обов’язки». Із цієї консти туційної норми слідує те, що у випад ку встановлення судом того факту, що закон сформульований у спосіб, який не дозволяє особі знати свої права і обов’язки, застосування (тлумачен ня) такого закону повинно відбуватися судом на користь особи, яку позбавили (звузили) на підставі цього закону певного права або встановили (розшири ли) для неї нові обов’язки [5].

Концепція «якості закону» була сформульована у практиці ЄСПЛ, зо крема, у рішенні у справі «Щокін проти України» (п. п. 56-57, заяви № 23759/03 та № 37943/06) ЄСПЛ зазначив, що відсутність в національному законодав стві необхідної чіткості та точності, які передбачали можливість різного тлу мачення порушує вимогу «якості закону» та не забезпечує адекватний захист від свавільного втручання публічних органів державної влади у майнові права заявника; суд погодився з тим,

що у разі коли національне законо давство припустило неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов’язків осіб, національні органи зобов’язані застосувати найбільш сприятливий для осіб підхід [17]. Крім того, у рішенні у справі «Сєрков проти України» (п. 39, заява № 39766/05) ЄСПЛ визнав, що тлумачення законо давства, яким слід керуватися, може бути переглянуте за наявністю дійсних переконливих причин, а також заува жив, що в такому випадку зміна юри дичного тлумачення має бути виправданою і аргументованою (п. 40) [18].

У судовій практиці є приклади за стосування вищезазначеного підходу під час тлумачення правових норм, що не повністю відповідають крите рію «якість закону». Наприклад, Велика Палата Вер ховного Суду (ВП ВС), розглянувши зразкову справу № 360/3611/20 щодо призначення пенсії на пільгових умо вах, у постанові від 3 листопада 2021 р.

зазначила, що на час виникнення спірних правовідносин була наявна колізія між нормами Закону України «Про пенсійне забезпечення», з одно го боку, та Закону України «Про за гальнообов’язкове державне пенсійне страхування» – з іншого, в частині визначення віку набуття права на пенсію на пільгових умовах. Перший із цих законів визначав такий вік у 50 років, тоді як другий – у 55.

З огляду на те, що норми цих законів регулюють одне і те ж коло відно син, та враховуючи, що у разі існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов’язків особи в національному законодавстві орга ни державної влади зобов’язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи, ВП ВС зро била висновок про те, що у цій справі застосуванню підлягають саме норми Закону України «Про пенсійне забез печення» з урахуванням Рішення КСУ № 1-р/2020 від 23 січня 2020 р. [19], а не Закону України «Про загально обов’язкове державне пенсійне стра хування» [20].

Аналогічний підхід застосовано ВП ВС у постанові від 19 лютого 2020 р. у справі № 520/15025/16-а, в якій Суд також наголосив, що у разі існуван ня неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків осо би в національному законодавстві, органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би най більш сприятливим для особи [21], та ВС у постановах від 8 листопада 2021 р. у справі № 580/492/21 [22] та від 9 грудня 2021 р. справі № 280/4257/20 [23]. Зокрема, ВС зазначив, що за за гальним правилом, суд повинен тлу мачити національне законодавство у соціальній сфері таким чином, щоб результат цього тлумачення відпові дав верховенству права з урахуван ням усіх складових цього принципу,

зокрема, справедливості і розумності та, відповідно, у спосіб, що є найбільш сприятливим для захисту прав та інтересів особи. Іншим прикладом вирішення ко лізії у законодавстві шляхом засто сування підходу «на користь особи» є справа № 640/9124/19, яка стосува лася скасування судового наказу про стягнення з мешканців заборгованості з утримання будинків і споруд. У постанові від 25 березня 2020 р. ВС, за результатом перегляду у касаційно му порядку цієї справи, задовольнив касаційну скаргу, наголосивши, що

закон повинен бути доступним для заінтересованих осіб, чітким та перед бачуваним у своєму застосуванні. Суди першої та апеляційної ін станцій залишили заяву про скасу вання судового наказу без розгля ду, оскільки, зокрема, до неї не було додано документ, що підтверджує сплату судового збору. Проте, ВС не погодився з таким рішенням судів попередніх інстанцій та, задовольняючи касаційну скаргу одного з мешканців, зазначив, що відповідно до пп. 4-2 п.

1 ч. 2 ст. 4 Закону України «Про судо вий збір» за подання до суду заяви про скасування судового наказу ставка су дового збору становила 0,05 розміру прожиткового мінімуму для працез датних осіб, однак згідно з п. 2 ч. 2 ст. 3 Закону України «Про судовий збір» судовий збір не справляється за подання заяви про скасування судового наказу.

З наведеного ВС встановив наяв ність правової колізії між нормою п. 2 ч. 2 ст. 3 Закону України «Про судовий збір» – з одного боку та нормами пп. 4-2 п. 1 ч. 2 ст. 4 цього ж Закону та п. 1 ч. 5 ст. 170 Цивільного процесуального кодексу України (ЦПК України; яким встановлено обов’язок надання доку менту про сплату судового збору ра зом із заявою про скасування судового наказу) – з іншого боку [24].

Отже, ухвалюючи рішення у цій справі ВС вирішив вищенаведену колізію у законодавстві шляхом тлумачення правової норми на користь особи. Інша справа № 2-493/05(2а-381/05) стосувалася встановленої у Декреті КМУ «Про прибутковий податок з громадян» (на момент оподаткування відповідних операцій) ставки прибут кового податку з громадян, що засто совувалася до доходів, отриманих не за місцем основної роботи. Декрет передбачав застосування до таких доходів фіксованої ставки у розмірі 20%. У свою чергу, Указом Президента України «Про збільшення неоподатковуваного мінімуму та ставки прогре сивного оподаткування доходів гро мадян» встановлювалась прогресивна ставка.

Переглядаючи цю справу у каса ційному порядку, Суд вказав на наяв ність колізії між відповідними право вими актами. Не дивлячись на те, що Указ Президента України було при йнято пізніше, ніж Декрет КМУ, суд касаційної інстанції зробив висно вок, що відсутність в національному законодавстві необхідної чіткості та точності, які передбачали можливість різного тлумачення такого важли вого фінансового питання, порушує вимогу «якості закону», передбачену Конвенцією, та не забезпечує адекватний захист від свавільного втручання публічних органів державної влади у майнові права заявника [25].

З огляду на вищезазначене, Суд визнав за необхідне застосовувати більш сприятливий підхід до плат ника податку, тобто фіксованої, а не прогресивної ставки прибуткового податку. Розглянуті вище спірні правовід носини у податковій сфері виникли до набрання чинності ПК України. При цьому чинне податкове законодавство, зокрема, у п. 4.1.4 ст. 4 ПК України, закріплює принцип презумпції пра вомірності рішень платника податку в разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, видано го на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних норматив но-правових актів припускають нео -

днозначне (множинне) трактування прав та обов’язків платників податків або контролюючих органів, внаслідок чого є можливість прийняти рішення на користь як платника податків, так і контролюючого органу [26]. На важливість дотримання саме такого підходу неодноразово зверта ли увагу науковці та самі судді. Зокрема, М. І. Смокович наголосив, що ПК України є основним процесуальним актом, тому колізійність цих норм неприпустима, а судді повинні дотримуватися вимоги ПК України про те, що усі сумніви щодо наявності обставин, за яких особа може бути притягну та до відповідальності за порушення податкового законодавства та іншо го законодавства, контроль за яким покладено на контролюючий орган, трактуються на користь такої особи;

такий законодавчий імператив стосу ється також і діяльності адміністра тивних судів [27]. Важливо, що О.В. Запотоцька та кож акцентує увагу, що положеннями п. 56.21 ст. 56 ПК України передбачено, що у разі коли норма цього Кодексу чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі цього Кодексу, або коли норми різних законів/нормативно-правових актів, або коли норми одного і того ж нормативно-правового акта суперечать одне одному та при пускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов’язків плат ників податків або контролюючих органів, внаслідок чого є можливість прийняти рішення на користь як платника податків, так і контролюючого органу, то рішення ухвалюється на ко-

ристь платника податків [28]. У своїй роботі І. Л. Желтобрюх стверджує, що у профільних зако нодавчих актах багатьох зарубіжних держав утілений такий же погляд на обов’язок адміністративних судів на давати пріоритет/перевагу захисту порушених прав порівняно з процесуальним формалізмом та абсолютиза цією диспозитивності [29].

Для прикладу застосування судом для вирішення колізії у законодавстві підходу «на користь особи» можна навести справу № 240/4937/18, спір у якій виник щодо нарахування та ви плати підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднен ня. Ця справа була передана на роз гляд ВС як зразкова.

Переглядаючи цю справу в апеля ційному порядку, ВП ВС встановила, що спірні правовідносини були урегу льовані ст. 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобиль ської катастрофи» у редакції Закону України «Про внесення змін та ви знання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 р. № 76-VIII, який у подальшому у частині скасуван ня або обмеження пільг, компенса цій і гарантій, установлених Законом України «Про статус і соціальний за хист громадян, які постраждали внас лідок Чорнобильської катастрофи», щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, визнані Рішенням КСУ

від 17 липня 2018 р. № 6-р/2018 не конституційними, тобто такими, що суперечать положенню ч. 2 ст. 3 Кон ституції України, відповідно до якого держава відповідає перед людиною за свою діяльність [30]. При цьому, проблема полягала у тому, що у наведеному Рішенні КСУ не було встановлено застережень щодо

порядку застосування ст. 39 Закону України «Про статус і соціальний за хист громадян, які постраждали внас лідок Чорнобильської катастрофи». З огляду на вищезазначене, мало місце відновлення дії попередньої редакції ст. 39 Закону України «Про ста тус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобиль ської катастрофи» до внесення змін Законом від 28 грудня 2014 р. № 76-VIII, що спричинило колізію правозастосу вання оскільки з 1 січня 2016 р. набрала чинності ст. 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» у редакції Закону від 4 лютого 2016 р. № 987-VIII. Колізія полягала у тому, що ст. 39 Закону України «Про статус і соціальний захист грома-

дян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» у різних редакціях визначала неоднакове коло осіб, що мають право на доплату. Вирішуючи цю колізію, ВП ВС за стосувала підхід «на користь особи» з огляду на необхідність додержання принципу верховенства права (ст. ст.

3, 8 Конституції України та ст. 6 КАС України) в частині визнання людини, її прав та свобод найвищими цінно стями, які визначають зміст та спря мованість держави, з урахуванням дискреції держави щодо визначення порядку та розміру гарантій, зумовленої фінансово-економічними можли востями для збереження справедли вого балансу між інтересами особи та суспільства, без порушення сутності відповідних прав.

ВП ВС також наголосила, що такий підхід до розуміння наслідків визнан ня неконституційними норматив но-правових актів (або окремих поло жень) та усунення колізії, що виникла внаслідок цього, забезпечує стабіль ність конституційного ладу в Україні, гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина, ціліс ність, непорушність та безперервність дії Конституції України, її верховен ство як Основного Закону держави на всій території України [31].

Водночас, слід навести деякі при клади із судової практики, у яких ВС не врахував невідповідність положень застосованого правового акта крите рію «якості закону» під час тлумачен ня правової норми. Зокрема, розглядаючи справу № 240/10153/19, яка стосувалась при значення одноразової грошової до помоги у зв’язку із встановленням інвалідності 2 групи, внаслідок травм, пов’язаних із захистом Батьківщини, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду застосувала положення п. 4 ст. 16-3 Закону Украї ни «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців», надаючи, тим самим, перевагу менш сприятливому для особи способу тлумачення [32].

Водночас, в Окремій думці від 14 серпня 2020 р. на постанову ВС від 15 липня 2020 р. у справі № 240/10153/19, зазначено про неврахування Судовою палатою «дефекту» Закону України «Про внесення змін до деяких законів України з питань соціального захи сту військовослужбовців» від 4 липня 2012 р. № 5040-VI, у частині внесен ня змін до п. 4 ст. 16-3 Закону Украї ни «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців» (невідповідності такому критерію як «якість закону»), що виключає можливість його застосування при вирішенні цієї справи.

Невідповідність критерію «якість закону» та, відповідно, наявність про-

галини у абз. 1 п. 4 ст. 16-3 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців» у редакції, що діяла з 1 січня 2014 р., полягала у від сутності у нормі умови щодо обме ження виплати одноразової грошової допомоги дворічним терміном після первинного встановлення інвалідно сті або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності.

Такий «дефект» було пізніше ви правлено ВРУ шляхом внесення змін та доповнень до Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців», зокрема, доповнення п. 4 ст. 16-3 абз. 2 нормою такого змі сту: «У разі зміни групи інвалідності, її причини або ступеня втрати працездатності понад дворічний термін піс ля первинного встановлення інвалід ності виплата одноразової грошової допомоги у зв`язку із змінами, що відбулися, не здійснюється». Ці зміни набули чинності лише з 1 січня 2017 р., з огляду на що перед судами постала необхідність вирішення правової проблеми: з якої дати (з 1 січня 2014 р. або з 1 січня 2017 р.) має застосовуватися обмеження дворічним строком права на отримання одноразової грошової

допомоги у більшому розмірі. Обґрунтовуючи незгоду з поста новою Судової палати від 15 липня 2020 р., в Окремій думці також за значено, що категорій «якість зако ну» є основою правового порядку, заснованого на принципах верховен ства права (правовладдя; rule of law), оскільки однією з вимог цього прин ципу є вимога правової визначено сті (legal certainty), яка є істотно важ ливою у питаннях довіри до судової системи, а також для гарантування ефективності підприємницької діяль ності та привабливості інвестиційно го клімату (передумов економічного розвитку).

Норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передба чуваності (principle of foreseeability); створюють можливість різного тлумачення та правозастосування), супере чать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може при звести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекват ного захисту від необмеженого втру чання суб`єктів владних повноважень у права такої особи.

При цьому, суб’єкт нормотвор чості не повинен порушувати права особи внаслідок прийняття «неод нозначних» актів законодавства та повинен нести відповідальність за це (особливо, якщо акт передбачає можливість обмеження прав особи), а також мати обов`язком негайно виправити ситуація, яка зумовлена прийняттям акта, що містить норми права, які не відповідають критерію «якості закону».

Таким чином, зроблено висновок, що у випадку існування неоднознач ного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національ ному законодавстві, наявність у на ціональному законодавстві правових «прогалин» щодо захисту прав лю дини та основних свобод, зокрема, у сфері соціального забезпечення, органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би най більш сприятливим для особи. У цій справі найбільш сприятливий для особи є підхід до тлумачення п. 4 ст.

16-3 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбов ців», відповідно до якого відповідні

обмеження слід застосовувати з 1 січ ня 2017 р. [33]. Вищенаведений висновок ґрунту ється, крім іншого, на положеннях ч. 2 ст. 3 Конституції України, відповідно до якої головним обов`язком держа ви є утвердження і забезпечення прав і свобод людини; забезпечення прав і свобод, крім усього іншого, потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (Рішення КСУ від 24 грудня 2004 р.

№ 22-рп/2004 [34]). Крім того, як наголошено у Рішен ні КСУ від 25 січня 2012 р. № 3-рп/2012, суди під час вирішення справ про со ціальний захист громадян керуються, зокрема, принципом законності, який передбачає застосування судами законів України, а також нормативно-правових актів відповідних органів дер жавної влади, виданих на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України [35].

Подібним чином колізія у зако нодавстві була вирішена під час роз гляду справи № 711/1837/18, в якій спір виник з приводу призначення та виплати одноразової грошової допо моги особі, якій встановлено ІІ гру пу інвалідності відповідно до Закону України «Про міліцію», а також По рядку та умов призначення і випла ти одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції, затверджених постано вою КМУ від 21 жовтня 2015 р. № 850 (далі – Порядок № 850). У постанові від 22 жовтня 2020 р. Судова палата з розгляду справ щодо захисту соці альних прав Касаційного адміністра тивного суду зробила висновок про те,

що оскільки положення Закону Укра їни «Про міліцію» втратили чинність, а за колишніми працівниками міліції збереглося лише право на призначен ня та виплату одноразової грошової допомоги, зокрема у зв’язку із вста новленням інвалідності за певних об ставин, яке може бути реалізовано через механізм, визначений Порядком № 850, то до відносин, які виникли у цій справі, слід застосувати строк, обмежений двома роками, який об числюється з дня первинного встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності [36].

В Окремій думці від 4 листопада 2020 р. на вищезазначену постанову декілька суддів ВС висловили свою незгоду з таким висновком, зазначивши, що положення Порядку № 850 не позбавляють позивача права на от римання одноразової грошової до помоги, а лише встановлюють обме ження у розмірі проведення виплати нарахованої суми грошової допомо ги в залежності від часу повторного встановлення інвалідності із втратою працездатності після первинного встановлення втрати працездатності, а також не містять жодних застере жень щодо неможливості проведен ня виплати грошової допомоги у разі встановлення особі після спливу дво річного терміну іншої групи інвалід ності чи більшого відсотку втрати працездатності [37].

Окремі проблемні питання щодо вирішення колізій у законодавстві, зокрема, на основі підходу, що визнає пріоритет верховенства права, були предметом обговорення на одному із семінарів Національної школи суддів України за участі представників зару -

біжних судів та міжнародних експер тів. У ході обговорення питань щодо вирішення конфліктів між принципа ми права суддя Конституційного суду Латвії висловив думку про те, що Конвенція покладає на всі державні органи обов’язок забезпечувати дотримання підходу, за якого в судовій практиці не будуть ущемлені основні права, за кріплені в Конвенції. Він наголосив, що такий підхід є особливо важливим, коли між собою конкурують дві рівні норми; у цьому випадку суддя має виходити із принципу забезпечення ба лансу інтересів сторін [38].

Для наочної демонстрації засто сування такого підходу був наведений приклад із судової практики Німеч чини. Зокрема, суть справи полягала у тому, що за договором оренди, в якому визначались усі основні права та обов’язки сторін, сім’я із Туреччини наймала житлове приміщення. Зго дом, всупереч забороні власника, наймачі встановили параболічну анте ну, з огляду на що власник звернувся з позовом до суду про виселення. Коли справа дійшла до суду касаційної ін станції, останній розглянув справу, виходячи з позиції конституційних принципів. У цій ситуації Суд зробив висновок, що має місце конфлікт між майновими правами власника квартири та правом на свободу слова, скла довою якого є право на отримання

інформації, сім’ї наймачів. Пріоритет був наданий тому, що позивачі мають отримувати інформацію, щоб вони могли як члени суспільства брати участь у державному житті в цілому, оскільки, на думку суду, ці права ма ють соціальний пріоритет [38].

Отже, у розглянутій ситуації Суд фактично застосував специфічний підхід до вирішення колізії, надавши пріоритет більш важливому соціаль ному праву особи.

Висновки. Проведене у цій статті

дослідження дає підстави зробити на ступні висновки.

1. Одним з базових підходів до по-

долання колізій у законодавстві є за стосування принципу верховенства права, що ґрунтується на безумов ній пріоритетності норм Конститу ції України над нормами інших актів законодавства, що визначено ч. 2 ст. 8 Конституції України, тобто при на явності колізій потрібно виходити з підходу про найвищу юридичну силу норм Конституції України, за якими йдуть норми законів (акти прийняті ВРУ та підписані, за загальним правилом, Президентом України), що мають вищу юридичну силу стосовно всіх ін ших нормативно-правових актів, які, відповідно, вже мають статус підза конних.

2. Застосування підходу «на користь

особи та/або суспільних інтересів» або надання пріоритету більш важливому праву особи (при наявності конкурен ції між різними правами різних осіб) для подолання колізії у законодавстві ґрунтується на конституційній заса ді верховенства права та пов’язане з обов’язком держави щодо дотримання принципу належного урядування та виконання вимоги щодо «якості зако ну», а також обов’язком суду, у першу чергу, захищати конституційні права та свободи особи, надавати пріоритет розширеному тлумаченню положень Конституції України, які містить не тільки норми прямої дії, але принципи та цінності, що тягне за собою більш ефективний захист конституційних прав і свобод особи.

3. Застосовувати принцип верхо -

венства права (правовладдя) як крите-

рій подолання колізій у законодавстві (надання пріоритету нормі права, яка є найбільш прийнятною для особи та/ або суспільних (публічних) інтересів за конкретних спірних правовідно син) слід разом з іншими підходами до подолання колізій, враховуючи також загальноцивілізаційні цінності справедливості, раціональності (ро зумності) та доцільності, необхідність досягнення балансу між конкуруючи ми інтересами особи, суспільства та держави, а також, зокрема, у соціаль них та податкових спорах, гарантуючи дотримання конституційного прин ципу збалансовані бюджету України (ч. 3 ст. 95 Основного Закону України).