Зміст та види контрольних нормотворчих повноважень Президента України

Анотація

УДК 342.511 : 340130.55 (477) Я.О. Берназюк професор кафедри історії, теорії та консітитуційного права Українського державного упіверситету фінансів та міжнародної торгівлі, ` кандидат юридичних наук, доцент, Заслужений юрист України

ЗМІСТ ТА ВИДИ КОНТРОЛЬНИХ НОРМОТВОРЧИХ

ПОВНОВАЖЕНЬ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ

Автором здійснено дослідження змісту та видів контрольних нормо- A творчих повноважень Президента України, використання яких зумовлена необхідністю виконання Главою держави функції гарантування та охорони Конституції України. Застосування контрольних нормотворчих повноважень також покликано забезпечити дотримання всіма суб'єктами владних повноважень, в тому числі під час видання актів нормотворчості, принципу верховенства права, що є однією з основних засад належного фувкціонування системи законодавства та відповідно лотримання прав i свобод людини і громадянина.

Ключові слова: президент України, контрольна нормотворча діяльність,

неконституційний та незаконний акт, Автором осуществлено исследование содержания и видов контрольных нормотворческих полномочий Президента Украины, использование которых обусловлено необходимостью выполнения Главой государства функции гарантирования и охраны Конституции Украины. Применение контрольных нормотворческих полномочий также должно обеспечить выполнение всеми субъектами властных полномочий, в том числе во время ‘издания актов нормотворчества, принципа верховенства права, который является одним из оснований надлежащего функционирования системы законодательства и соответственно соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Ключевые слова: президент Украины, контрольная нормотворческая: деятельность, неконституционный и незаконный акт. An author carried out research of content and types of control rule-making, powers of President of Ukraine use of hat predefined by the necessity of implementation of the state of function of guaranteeing and guard of Constitution of Ukraine Head. Application of these control rule-making powers also called to

Луганського державного університету внутрішніх справ їмені Е.О. Дідоренка Спеціальний випуск Ме 5-2013 provide inhibition of imperious plenary powers ай subjects, including during edition of acts of rule-making, rule of law principles, that are опе of basic prin.

ciples of the proper functioning of the system of legislation and accordingly observance of rights and freedoms of man and citizen. Key words: president of Ukraine, control rule-making activity, unconstitutional and illegal act.

Постановка проблеми, Роль гаранта додержання Конституції України вимагає від Президента України забезпечення належного контролю за нормотворчою діяльністю суб'єктів владних повноважень з метою забезпечення відповідності змісту та процедури прийняття їх актів букві 1 духу Основного Закону. Одне з головних завдань на сьогодн! полягає у проведенні дослідження конституційних повноважень глави держави, які дозволяють контролювати процеси нормотворчості, а також виділити ті аспекти правового регулювання та практики реалізації відповідних конституційно-правових відносин в Україні, які потребують вдосконалення,

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання контроль-

них нормотворчих повноважень, як правило, оминало увагою українських доспідників. Серед небагатьох можна навести роботи В. Гаращук [1] та О.Полінець [2], які вивчали загальні питання контролю в державному управлінні. Окремі аспекти ковтрольної нормотворчості Президента Українт зачіпаються у роботах українських зчених Д. Белова, І.Костицької та В.Шатіло. Разом з тим, в Україні відсутнє цілісне дослідження питання контролю за нормотворчістю взагалі та контролю, який здійснюється Президентом України, зокрема.

Виділення невирішених раніше частин загально проблеми. У цій статті поставлено за мету: здійснити дослідження контрольних нормотворчих повноважень Президента України, які передбачені в Конституції та законах України; охарактеризувати вироблені українською юридичною наукою підходи до змісту контрольних нормотворчих повноважень Глави держави;

запропонувати власний підхід до змісту та видів контрольних нормотворчих повноважень Президента України.

Виклад основного матеріалу дослідження,

Слід зазначити, крім теоретичного вакууму питання контрольних нормотворчих повноважень виглядає проблемним і з точки зору

законодавчого регулювання. Як зазначає В.Шатіло, контрольна форма реалізації компетенції Президента України є наймени унормованою. Крім того, вчений вважає, що на сьогодні можна вести мову лише про теоретичні аспекти цієї проблеми, оскільки заталом відсутні конкретні строки здійснення тих чи інших контрольних заходів, не врегульовані пропедурні аспекти, нормативно не встановлено більшість параметрів, які визначають специфіку окремих конституційних проваджень [3, с. 157]. Позиція представника Верховної Ради Ук- ' раїни в Конституційному Суді і голови Комісії Конституційної Асамблеї з питань здійснення народовладдя А.Селіванов полягає у тому, що конституційний контроль в Україні на сьогодні залишається нее-

фективним і виправити пю ситуацію може конституційна реформа 4, с. 35]. Після ознайомлення з окремими роботами, ми спостерігаємо те, що позиції науковців певним чином розходяться стосовно визначення змісту контрольних нормотворчих повноважень Глави держави.

Так, на думку І.Костицької, до контрольних повноважень Президента України відноситься скасування актів Кабінету Міністрів України та Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, рішень голів місцевих державних адміністрацій, а також зупинення дії нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим [5, с. 51-52].

У своему дослідженні Д.Белов, приходить до висновку, що Президента України здійснює контроль за допомогою права вето та скасування актів Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим і рішень голів місцевих державних адміністрацій [6, с. 398- 399). Російський вчений Д.Скуратов до контрольних форм правотворчості глави держави відносить направлення запитів ло суду конституційної юрисдикції, скасування актів уряду, призупинення дії органів влади та їх посадових осіб (7, с. 39-40].

Таким чином, до нормотворчих контрольних повноважень глави держави вчені відносять прийняття актів про скасування або зупинення рішень інших суб'єктів владних повноважень, застосування право вето до прийнятих парламентом законів, а також звернения до органу конституційної юрисдикції щодо визнання неконституційним актів інших суб'єктів нормотворчості.

Проведений нами аналіз положень Конституції України та прийнятих на її виконання законів України дозволяє виділити вісім прямих контрольних повноваження Президент України у сфері нормот-

віСНИК Лукансвкого лержавного університету внутріттніх справ імені Е.О. Дідоренка ворчості, а саме, право скасовувати акти Кабінету Міністрів України (пункт 16 частини першої статті 106), скасовувати акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим (пункт 16 частини пертої статті 106 та Закон України "Про Раду Міністрів Автономної Республіки Крим" [8], скасовувати рішення голів місцевих державних адміністрацій (частина восьма статті 118 та Закон України "Про місцеві державні адміністрації" (9|), а також розпорядження Постійного Представника Президента України в Автономній Республіді Крим (Закон України "Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим" [10]), зупиняти дію нормативно-правових актів Верховної Ради

Автономної Республіки Крим з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності (частина друга статті 137), звертатися до Конституційного Суду України щодо конституційності актів Верховної Ради України (пункт 1 частини другої статті 150), звертатися до Конституційний Суц України з приводу надання висновку [11] про відповідність Конституції України міжнародних договорів, що вносяться на ратифікацію до Верховної Ради України (частина перша статті 151), повертати закони, які надійшли на підпис, до Верховної Ради України для їх повторного розгляду (частина друга статті 94 та пункт 29 частини першої статті 106), відмовляти у проголошенні всеукраїнського референдум за народною

ініціативою (частина перша статі 72, пункт 6 частини першої статті 106 та частина перша статті 156). Останнє контрольне нормотворче повноваження також IPYHTYється ва рішенні Конституційного Суду Украйти (справа про всеукраїнський референдум за народною ініціативою), в якому зазначено, що Президент України має повноваження зрійснювати перевірку щодо відповідності Конституції України питань, які пропонуються ініціативними групами громадян для всеукраїнського референдуму за народною ініціативою (121.

На нашу думку, всі вищезазначені контрольні нормотворчі поввоваження Президента України можна поділити на самостійні, а також ті, що здійснюються спільно з Конституційним Судом України. Крім того, контрольні нормотворчі повноваження Глави держави можуть бути класифіковані на наступний контроль та попередній контроль, який включає в себе право звернутися до Конституційного Суду України з приводу надання висновку про відповідність Консти-

туції України міжнародних договорів, що вносяться на ратифікацію до Верховної Ради України; повернути до парламенту закон, який надійшов йому на підпис; відмовити у проголошенні всеукраїнського референдум за народною ініціативою. Також Ii повноваження дозволяють виокремити їх за суб'єктами, акти яких підлягають контролю з боку Президента України: Верховна Pana України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, народ України. За критерієм акта, яким завершуеться контрольне нормотворче провадження, можна виділити: указ про скасування або зупинення дії актів органів влади, пропозинії Президента України до прийнято-

то Верховною Радою України закону, конституційне подання до Конституційного Суду України та указ про відмову у прийнятті рішення щодо проведення референдуму за народною ініціативою. Слід зазначити, що законодавство наділяє Президента України низкою опосередкованих способів контролю за нормотворчістю інших суб'єктів, серед яких окремо слід виділи повноваження щодо надання доручення Кабінету Міністрів України відповідно до законів України "Про Кабінет Міністрів України" [13] та "Про пентральні органи виконавчої влади" [14] скасовувати акт міністерства або іншото центрального органу виконавчої влади [15]; надання дорученням Міністерству юстиції України стосовно скасування державної реєстрації конкрегного нормативного акта суб'єкта владних повноважень

згідно з Положенням про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади (16) та Порядком скасування рішення про державну реєстрацію нормативноправових актів, занесених до державного реєстру [17]; доручення Генеральній прокуратурі України у порядку, передбаченому Законом України "Про прокуратуру" [18] внести акт прокурорського реагування у формі подання та, у випадку його відхилення відповідним суб'єктом владних повноважень, звернутися до суду, зокрема щодо визнання незаконним акта нормотворчості.

Крім того, Глава держави може звернутися з листом або у формі публічної заяви до будь-якого суб'єкта пормотворчості з вказівкою на необхідність припинення дії неконституційного або незаконного акта. Для прикладу, шляхом озвучення публічної заяви про намір.

застосувати вето Президент України переконав Верховну Раду Украї-

Луганського державного університету знутрітніх справ імені Е.О. Лідоренка ни у необхідності доопрацювання закону перед його прийняттям та направленням на підпис Главі держави [19]. Слід зазначити, що на шляху свого становлення нормотворчі повноваження Президента України, в тому числі й контрольні, пройшли непростий шлях, який зумовлений дією чотирьох варіантів Конституцій України: Конституція УРСР [20] (в редакції Закону УРСР "Про заснування поста Президента Української РСР. і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР" [21}), Конституційний договір [22], Конституція України та Конституція України (в редакції Закону України "Про внесення змін до Конституції України" (23).

До незмінних контрольних нормотворчих повноважень Президента України слід віднести прав вето щодо законів Верховної Ради України, повноваження скасовувати акти Кабінету Міністрів України (за винятком періоду дії Закону України "Про внесення змін до Конституції України", протягом якого це повноваження було трансформовано у право зупинити акти уряду з одночасним зверненням ло Конституційного Суду України), а також скасовувати акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим і рішення голів місцевих державних адміністрацій, Разом з тим, лише протягом дії Конституція УРСР. Президент України мав повноваження стосовно зупинення дії рішень органів виконавчої влади СРСР та скасування рішень органів місцевого само-

врядування (рішення обласних та міських Рад народних депутатів). До того ж, тільки після прийняття Конституції України Президент України отримав право зупинити дію нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та звертатися до Конституційного Суду України щодо неконститупійності актів Верховної Ради України, але втратив повноваження самостійно скасовувати акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, яке перейшло до Кабінету Міністрів України,

Висновки

1. Конституція та закони України наділяють Президента Украї-

ни прямими та опосередкованими контрольними нормотворчими повноваженнями, які зобов'язують його здійснювати контроль за актами нормотворчості фактично всіх суб'єктів владних повноважень, а також вживати відповідних превентивних та наступних заходів реа-

гування на факти прийняття неконституційних або незаконних актів нормотворчості.

2. До прямих контрольних повноваження Президент України у

сфері нормотворчості слід віднести його право скасовувати акти Ка- | бінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, рішення голів місцевих державних адміністрацій та розпорядження Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим; зупиняти дію нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; звертатися до Конституційного Суду України щодо конституційності актів Верховної Ради України, а також з приводу надання висновку про відповідність Конституції Україпи міжнародних договорів, що вносяться на ратифікацію до Верховної Ради України; повертати закон, які надійшли на підпис Президента України, до Верховної Ради України для їх повторного розгляду;

відмовляти у проголошенні всеукраїнського референдум за народною ініціативою.

3. Опосередковані контрольні нормотворч! повноваженнями

Президента України включають в себе право Глави держави надавати доручення Генеральній прокуратурі, Кабінету Міністрів України та Міністерству юстиції України щодо здійснення контрольних заходів стосовно актів нормотворчості інших суб'єктів, а також використовувати інші механізми контролю та реагування на неконституційні або незаконні акти суб'єктів владних повноважень, Література:

1. Гарашук В.М. Теоретико-правові проблеми контролю та нагляду у

державному управлінні: Автореф. дис... д-ра юрид. наук: 12.00.07 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. - Х., 2003. - 35 с.

2. Полінець О.П. Контроль в державному управлінні України: теорети-

ко-організаційні питання: Автореф. дис... канд, наук з держ. упр.: 25.00.01 / Національна академія держ. управління при Президентові Украйни. - К., 2003. - 20 с. 3, Шатіло В.А. Теоретичні проблеми інституту президентства в Україні: Дис.. канд. юрид, наук: 12.00.02 / Національний педагогічний ун-т ім. М.П. Драгоманова. - К., 2005. - 189 арк.

4. Селіванов А.О. Конституційний контроль в Україні на сьогодні

залишається неефективним, і виправити цю ситуацію може консти-

Луганського державного університету внутрітніх справ імені Е.О. Дідоренка туційна реформа // Конституційна асамблея: політико-правові аспекти діяльності (Бюлетень інформаційно-аналітичних матеріалів; додаток до журналу "Україна: події, факти, коментарі"). - № 4 (13) 2013, - С. 15,

5. Костицька 1.0. Інститут президентства в Україні: становлення і

функціонування / Теоретико-правовий аналіз. - К.: Ін-т законодавчих передбачень і правової експертизи, 2003. - 496 с.

6. Белов Д.М. Парадигма українського консситуціоналізму: дис. ...

доктора юрид. наук: 12.00.02. - Х., 2012. - 568 с.

7. Скуратов Д.Ю. Проблеми участия Президента Российской Феде-

рации в правотворческом процессе: Дис... канд, юрид, наук: 12.00.02. - Москва, 2002. - 220 с.

8. Про Раду Міністрів Автономної Республіки Крим (стаття 52): За-

кон України від 16 червня 2011 року № 3530-МІ. - (Електронний ресурсі. - Режим доступу: пир:/ / zakond.rada.gov.ua/rada/ «пом /3530-17 / print.

9. Про місцеві державні адміністрації (статті 38, 43): Закон України

від 9 квітня 1999 року № 586-XIV. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:/ / zakon2.xada.gov.ua/rada/show,/586-14/ print.

10. Про Представництво Президента України в Автономній Респуб-

ліці Крим (стаття 13): Закон України від 2 березня: 2000 року № 1524-111 - (Електронний ресурс). - Режим доступу: hitp://zakon2.rada.gov.ua/rada/show/586-14/ print.

11. Висновок Конституційного Суду України у справі за конститу-

ційним поданням Президента України про надання висновку щодо відповідності Конституції України Римського Статуту Міжнародного кримінального суду (справа про Римський Статут) від 11 липня 2001 року № З-в. - [Влектронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua- /rada/show/v003v710-01.

12. Рішення Конституційного Суду України у справі за конститу-

ційними поданнями 103 і 108 народних депутатів України тодо відповідності Конституції України (конститупійності) Указу Президента України "Про проголотення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" (справа про всеукраїнський референдум за народною ініціативою) від 27 березня 2000 року № 3-ри/2000. - (Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:/ / хакоп.тада.ром.ца/гайа/ show /v003p710-00.

13. Про Кабінет Міністрів України (статті 21): Закон України від 7 жовт-

ня 2010 року 2591-МІ. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: Бр: //zakon3.rada.gov.ua/ rada/show/2591-17/print.

14. Про центральні органи виконавчої влади (статті 15): Закон Укра-

їни від 17 березня 2011 року № 3166-VI. - (Електронний ресурс]. = Режим доступу: http://zakond.rada.gov.ua/rada/ show /3166-17 / print.

15. Розпорядження Кабінету Міністрів України "Про скасування де-

яких наказів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади“. від 15 лютого 2012, № 103. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:/ / zakon2.rada.gov.ua/laws/show/103-2012-%D1%80.

16. Про затвердження Положення про державну реєстрацію норматив-

но-правових актів міністерств та інших органйв виконавчої влади (пункт 7): постанова Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року Ме 731. (Електронний ресурс. - Режим доступу: hitp://zakon3.rada.gov.ua/ada/show/731-92-%D0%BF.

17. Про затвердження Порядку скасування рішення про державну

реєстрацію нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру: наказ Міністерства юстиції України від 31 липня 2000 року № 32/5. = Електронний ресурс]. - Режим доступу: hitp:/ /zakonrada.gov.ua/laws/show, 20458-С0.

18. Закон України "Про прокуратуру" (статті 21, 23) від 5 листопада

1991 року № 1789-ХП. - [Електронний ресурсі. - Режим доступу: http:/ /zakon2.rada.gov.ua/rada/show/1789-12/ print.

19. Ha Банковій погрожують ветувати закон своєї більшості // Україн-

ська правда від 31 жовтня 2011 року . - (Елгктронний ресурс]. - Режим доступу: http:/ /www.pravda.com.ua/news/2011/10/31/ 6718284 view_print.

20. Конституція (Основний Закон) Української Радянської Comiaric-

тичної Республіки від 20 квітня 1978 року Ме 888-ІХ - [Влектронний ресура. - Режим доступу: Мер: / /zakond.rada.gov.ua//rada/ show, 888-09.

21. Про заснування поста Президента Української РСР 1 внесення

змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української PCP: Закон Верховної Ради від 5 липня 1991 року № 1293-ХИ. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: пир:/ /zakond.rada.gov.na/rada/ show/1293-12.

22. Конституційний договір між Верховною Радою України та Пре-

зидентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврялування в Україні на період до припняття нової Конституції України від 8 червня 1995 року № 1к/95-ВР - [Електронний ресурс}. - Режим доступу: http:/ /zakon3.rada.gov.ua/rada/show/1%D0%BA/95-%D0%B2%D1%80.

23. Про внесення змін до Конституції України: Закон України від

8 грудня 2004 року № 2222-1V. - (Електронний ресурсі. - Режим доступу: http:/ /zakon'l.rada.gov.ua,/rada/ show/ 2222-15.