Адміністративний суд: конституційний статус, завдання та місце в системі судоустрою України

Анотація

УДК: 342.95

DOI 10.37566/2707-6849-2023-2(43)-2

АДМІНІСТР АТИВНИЙ СУД:

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СТАТУС,

ЗАВДАННЯ ТА МІСЦЕ

В СИСТЕМІ СУДОУСТРОЮ УКР АЇНИ

Постановка проблеми. У своїй відомій книзі «Мислити як громадянин» Юло Вооглайд справедливо зазначив, що поведінку людини регулює система дис позицій, зокрема ідеали й високі ідеї, а також важливими є надзавдання, світогляд, почуття обовʼязку та відповідальність [1]. Поряд з тим людина, вступаючи у різноманітні відносини, зокрема, з державою, яка володіє правом приймати обовʼязкові до виконання правила поведінки, може потрапити в конфліктну ситуацію, що може бути вирішена в офіційному порядку як спір у суді. Функція вирішення таких атипових ситуацій в Україні покладена на адміністративні суди.

С аме ефективність діяльності адміністративних судів при запобіганні та вирішенні конфліктів між особою та державою є важливою запорукою гармонійності відносин у суспільстві, довіри до держави та її інститутів, а також поступального розвитку кожної особистості як члена суспільства та запобігання появі внутрішніх і зовнішніх загроз для такого суспільства.

Формулювання цілей. Метою цієї статті є зʼясування на основі аналізу наукових і практичних досліджень, українського та міжнародного законодавства, практики Верховного Суду та Європейського суду з прав людини щодо призначення адмі ністративних судів, їх місця в сучасній системі судоустрою України та можливих змін у майбутньому.

Ян БЕРНАЗЮК,

суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України

ORCID: 0000-0002-2353-4836

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Дослідження питань, повʼязаних

із судоустроєм України та особливістю функціонування адміністративних судів, тривалий час залишається у центрі уваги багатьох науковців, зокрема, Р . Бабанли (взаємоповʼязаність діяльності Конституційного Суду України та Верховного Суду) [2]; О. Базова (захист суспільного (публічного) порядку) [3]; В. Бевзенка (суддівський розсуд (дискреція) [4]; М. Білак (застосування адміністративними судами норм Конституції України) [5]; О. Водяннікова (розмежування юрисдикції Конституційного Суду України та адміністративних судів) [6]; А. Єзерова (соці альний захист осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи) [7];

Н. Коваленко (захист адміністративним судом прав дітей) [8]; І. Коліушко, Р . Куйбіди (становлення адміністративного судочинства) [9]; О. Константия (захист особи в публічно-правовій сфері) [10]; В. Кравчука (особливості адміністративного процесу) [11]; В. Нестеровича (специфіка судової влади) [12]; М. Оніщука (незалежність та ефективність адміністративного судочинства) [13; 15]; М. Смоковича (гарантії захисту прав людини в адміністративному суді) [16]; С. Стеценка (захист інтересів держави) [17]; О. Радишевської (запровадження в адміністративному судочинстві стандартів Європейського Союзу) [18]; В. Федоренка (захист соціальних прав в адміністративному суді) [19]; Т. Фулей (застосування практики Європейського

суду з прав людини) [20]; М. Шумила (захист прав соціально незахищених осіб в адміністративному суді) [21]. Автор цієї статті також досліджував наукові та практичні особливості адміністративного судочинства [22; 32].

Виклад основного матеріалу. Статус адміністративних судів та їх головне

завдання чітко унормовано у ч. 5 ст. 125 Конституції України: з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адмі ністративні суди. Місце адміністративних судів у системі судоустрою також ґрунтується на положеннях ч. 1 ст. 125 Основного Закону України, згідно з якою судоустрій будується за принципом спеціалізації. Відповідна норма деталізована у ст. 18 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»: суди спеціалізуються на розгляді адміністративних, господарських, кримінальних, цивільних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.

Згідно з позицією Конституційного Суду України, яка нещодавно висловлена у Рішенні у справі щодо рівноправності сторін під час судового контролю за вико нанням судового рішення від 1 березня 2023 року № 2-р(II)/2023: «адміністративне судочинство є стрижневим елементом демократичного врядування, а його дієвість – засадничою для будь-якого суспільства, ґрунтованого на правовладді» (верховенстві права); «у юридичних відносинах між особою – з одного боку, і державою (в особі органів державної влади) та іншими органами публічної влади – із другого, особа завжди є слабшою стороною. Саме тому в державі, керованій правовладдям, мають діяти адміністративні суди, метою діяльності яких є захист особи супроти держави».

Крім того, у Рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012 зроблено висновок про те, що законодавче регулювання підсудності

окремих категорій адміністративних справ … забезпечує передумови для неупередженого здійснення правосуддя … протягом розумного строку, закріплює гарантії справедливого судового розгляду справи та встановлює порядок ухвалення судом обґрунтованого і законного рішення.

Такі статус, завдання та місце адміністративних судів у системі судоустрою зумовлені, головним чином, положеннями ст. 3 (права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави) та ст. 55 Конституції України (права і свободи людини і громадянина захищаються судом; кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб). Конституційний Суд України надав офіційне тлумачення ст. 55 у рішеннях від 25 листопада 1997 року № 6-зп та від

14 грудня 2011 № 19-рп/2011. Крім того, право особи на доступ до адміністративного суду частково повʼязано з положеннями ч. 1 ст. 38 Конституції України, яка передбачає, що громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2019 року у справі № 9901/988/18 (провадження № 11-600заі19)).

Досліджуючи питання статусу адміністративних судів, слід звернути увагу на положення статей 2 і 14 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права (прийнятий 16 грудня 1966 р. Генеральною Асамблеєю ООН): кожна держава, яка бере участь у цьому Пакті, зобов’язується забезпечити будь-якій особі, права і свободи якої, визнані в цьому Пакті, порушено, ефективний засіб правового захисту, навіть якщо це порушення було вчинене особами, що діяли як особи офіційні.

Згідно з позицією Європейського суду з прав людини, яка сформована у справі «Класс та інші проти Німеччини» (заява № 5029/71, п. 55), із принципу верховенства права випливає, зокрема, що втручання органів виконавчої влади у права людини має підлягати ефективному нагляду, який, як правило, повинна забезпечувати судова влада; щонайменше це має бути судовий нагляд, який найкраще забезпечує гарантії незалежності, безсторонності та належної правової процедури.

Серед найбільш складних і дискусійних проблем права, які упродовж останніх років були в полі зору юридичної спільноти, – питання юрисдикцій, тобто визначення судочинства (передусім адміністративного, господарського або цивільного), за правилами якого повинен вирішуватися конкретний спір, що ініційований фізичною або юридичною особою проти держави в особі створених нею компетентних органів або субʼєктів, яким законом делеговані деякі владні повноваження. На сьогодні значна частина питань юрисдикції втратила свою актуальність насамперед з огляду на формування Верховним Судом сталої практики вирішення таких процесуальних питань. Поряд з тим можна припустити, що в майбутньому ці питання, з огляду на

динамічний розвиток суспільних та управлінських відносин, знову можуть привернути до себе увагу. Новий підхід до розмежування юрисдикції може бути таким, в

основі якого перебувають інтереси людини та відповідно ефективність (зручність, доступність) процесу, в якому розглядається спір судом певної юрисдикції. Тобто в основі розвʼязання проблеми вибору юрисдикції для вирішення юридичного спору повинна бути саме людина і ефективність способу, в який держава надає їй послугу (оплачена людиною через податки і судовий збір) стосовно вирішення спору, який виник за участю цієї особи у правовідносинах з державою.

Людина, яку, на її думку, позбавили права (поклали не передбачений законом обовʼязок, притягли до відповідальності тощо), з огляду на протиправність рішень, дій або бездіяльності держави, повинна мати право вибрати суд (юрисдикцію), якому вона довіряє і щодо якого переконана в ефективності правосуддя (від легкості в ініціюванні спору до дієвості механізму забезпечення виконання рішення суду, винесеного на користь такої особи). Запропонований підхід, серед іншого, ускладнить можливість держави «сховатися» за «спором про право» від безпосереднього та оперативного доказування в суді правомірності своїх рішень, дій або бездіяльності, що призвели до порушення прав, свобод та інтересів людини.

Важливо зазначити, що згідно з уже усталеною практикою вважається, що ос новна мета системи адміністративних судів полягає у тому, щоб захистити «малу людину» від «великої держави», в особі її численних суб’єктів владних повноважень, які наділені множинністю повноважень і низкою механізмів владного примусу.

Проте важливо брати до уваги динамічність глобального цивілізаційного розвитку та, відповідно, те, що «лінійний погляд» на публічно-правовий спір як конфлікт між «слабкою» людиною і «всесильною» державою не завжди відповідає дійсності та потребує коригування та врахування, зокрема, трискладового тесту вирішення адміністративного спору, який передбачає, що, приймаючи рішення в межах закону, суддівського розсуду (дискреції) та керуючись принципом верховенства права, варто обовʼязково враховувати такі аспекти, як національна безпека, суспільний (публічний) інтерес та приватний інтерес. Як зазначено у публікації «Світ у кишені корпорацій. Як техногіганти стали впливовішими за держави», з активним розвитком штучного інтелекту (ШІ, artificial intelligence) вплив техноло-

гічних корпорацій тільки посилюється; у такій ситуації вже уряди звертаються до корпорацій з проханнями щодо безпеки чи експертизи [33]. Крім того, на сьогодні відбувається збільшення кількості спорів в адміністративному суді, що ініційовані, навпаки, субʼєктами владних повноважень і спрямовані на захист суспільних (публічних) інтересів, а також превентивних спорів, які мають на меті підтвердження за позовом субʼєкта владних повноважень правомірності втручання у права особи. Такі тенденції зумовлюють необхідність посилення уваги до статусу адміністративного суду, його належного забезпечення, у тому числі на рівні процесуального законодавства.

Статус адміністративних судів і їх значення в недалекому майбутньому зазнаватимуть змін у напрямі підвищення навантаження, як у фізичному, так і якісному вимірі. Відповідно до статей 18, 89 Закону України «Про адміністративну процедуру» (набирає чинності 15 грудня 2023 року), що визначають гарантії ефективних засобів

правового захисту: особа має право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності адміністративного органу в судовому порядку; адміністративний орган зобов’язаний повідомити особу про спосіб, порядок і строк оскарження адміністративного акта, який негативно впливає на право, свободу чи законний інтерес особи.

Також значення для адміністративних судів матиме Закон України «Про правотворчу діяльність» (набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, та вводиться в дію через один рік з дня припинення або скасування воєнного стану в Україні), низка положень якого, передусім статті 50, 57 і 61, напряму зачіпають діяльність адміністративних судів, зокрема, у питаннях оцінки законності нормативно-правових актів усіх субʼєктів владних повноважень. Слід звернути увагу на те, що ст. 65 зазначеного Закону передбачає заборону судам використовувати аналогію закону та аналогію права для визначення підстав, меж повноважень і способу дій органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, а

також підстав для притягнення особи до юридичної відповідальності. На створення і законодавче регулювання діяльності адміністративних судів в Україні значний вплив мали універсальні акти Комітету Міністрів Ради Європи (КМРЄ). Зокрема, це такі акти, як: Резолюція 77(31) про захист особи щодо актів адміністративних органів (on the protection of the individual in relation to acts of administrative authorities); Рекомендація R(80)2 щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами (relating to public liability); Рекомендація R(84)15 щодо публічної відповідальності (relating to public liability); Рекомендація R(87)16 щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб

(on administrative procedures affecting a large number of persons); Рекомендація R(91)1 щодо адміністративних санкцій (on administrative sanctions); Рекомендація Rec(2003)16 щодо виконання рішень адміністративних і судових органів у галузі адміністративного права (on the execution of administrative and judicial decisions in the field of administrative law); Рекомендація CM/Rec(2007)7 щодо належного адміністрування (on good administration); Рекомендація Rec(2004)20 щодо судового перегляду адміністративних актів (on judicial review of administrative acts) та ін.

В аспекті особливостей адміністративного судочинства порівняно, зокрема, з господарським і цивільним процесом варто зазначити, що до найважливіших ціннісних відмінностей процесу, за яким діють адміністративні суди, слід віднести його особливу увагу та певну залежність від таких складових верховенства права, як:

принцип належного урядування (good governance), принцип легітимних очікувань (legitimate expectation), принцип тлумачення закону в аспекті найбільш сприятливого для особи значення, а також принцип офіційного з’ясування всіх обставин у справі.

Крім того, в адміністративному судочинстві суттєвою відмінністю є допустимість, у виключних випадках, зворотної дії закону в часі (retrospective legislation). Важливо, що Кодекс адміністративного судочинства України (далі – КАС України) у ст. 6 (на відміну від ст. 11 Господарського процесуального кодексу України (далі – ГПК України) та ст. 10 Цивільного процесуального кодексу України (далі – ЦПК України), унормовуючи те, що суд при вирішенні справи керується принципом

верховенства права, окремо акцентує увагу на визначенні суті цього принципу «людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави». Це також відповідає завданню адміністративного судочинства (ст. 2 КАС України), яким є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

Одна з найголовніших практичних відмінностей вирішення саме публічноправових спорів полягає у презумпції правомірності вимог особи (позивача), оскільки ст. 77 КАС України встановлює, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Крім того, згідно з позицією, яка сформована Верховним Судом у постанові від 14 листопада 2019 року у справі № 822/863/16, на сьогодні у праві існують три основні стандарти доказування: «баланс імовірностей» (balance of probabilities) або «перевага доказів» (preponderance of the evidence), «наявність чітких і пере конливих доказів» (clear and convincing evidence) та «поза розумним сумнівом» (beyond reasonable doubt); у справах, де суб’єкт владних повноважень доводить правомірність своїх рішень, що передбачають втручання у права особи, подані таким суб’єктом владних повноважень докази, за загальним правилом, повинні відповідати лише критерію «поза розумним сумнівом».

Як зазначалося, адміністративне судочинство має свої суттєві переваги, які можна простежити від етапу доступу особи до суду і до останнього етапу – гарантування виконання судового рішення. Доступність адміністративного суду підтверджується, зокрема, положеннями ст. 160 КАС України, згідно з якими позовна заява може бути складена шляхом заповнення бланку позову, наданого судом; на прохання позивача службовцем апарату адміністративного суду може бути надана допомога в оформленні позовної заяви.

Саме для цього в адміністративних судах передбачено низку винятків для особи (позивача): встановлено можливість використовувати не адвоката як представника в суді у спорах щодо захисту соціальних прав, малозначних спорах тощо (ч. 5 ст. 131-2 Конституції України); визначено незначний розмір судового збору, що рахується, як правило, не від предмета / ціни позову, а у фіксованому розмірі, а саме, 0,4 або 1 розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб (ст. 4 Закону України «Про судовий збір»). Таке привілейоване становище особи в адміністративному судочинстві передбачає певний відступ від конституційних принципів рівності та змагальності сторін (ч. 2 ст. 129 Конституції України), але повною мірою відповідає

зазначеному вище конституційному принципу, згідно з яким людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (ч. 2 ст. 3 Основного Закону України). КАС України передбачає низку положень, що стосуються обмеження процесуальних прав суб’єктів владних повноважень як учасників справи. На відміну від

інших суб’єктів, органи влади мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (ч. 4 ст. 5); громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об’єднання, юридичні особи, які не є суб’єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду надано суб’єкту владних повноважень законом (ч. 4 ст. 46). Це ж саме стосується обмеження, пов’язаного з тим, що лише відповідач, який не є суб’єктом владних повноважень, може пред’явити зустрічний позов (ч. 8 ст. 47 та ч. 1 ст. 177).

Суттєвих обмежень зазнає суб’єкт владних повноважень і стосовно права на компенсацію понесених судових витрат у випадку отримання судового рішення, ухваленого на користь такого суб’єкта: відповідач, який не є суб’єктом владних повноважень, має право заявити вимогу про компенсацію судових витрат, здійснених ним внаслідок необґрунтованих дій позивача (ч. 8 ст. 48); стороні, на користь якої ухвалено судове рішення і яка не є суб’єктом владних повноважень, сплачується іншою стороною компенсація за втрачений заробіток чи відрив від звичайних занять (ч. 2 ст. 135); при задоволенні позову суб’єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб’єкта владних повноважень, пов’язані з

залученням свідків та проведенням експертиз (ч. 2 ст. 139); суд при частковому задоволенні позову не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб’єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору (ч. 3 ст. 139).

При цьому лише фізична особа може скористатися таким процесуальним правом: суд, враховуючи майновий стан сторони, може своєю ухвалою зменшити розмір належних до оплати судових витрат чи звільнити від їх оплати повністю або частково, чи відстрочити або розстрочити сплату судових витрат на визначений строк (ч. 1 ст. 133). Додаткові обмеження для суб’єкта владних повноважень пов’язані з тим, що такий суб’єкт позбавлений права на відшкодування збитків, заподіяних забезпеченням позову, особою, за заявою якої такі заходи вживалися (ч. 2 ст. 158).

Однією з найважливіших особливостей адміністративного процесу є також те, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача; у таких справах суб’єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин (ч. 2 ст. 77). При цьому суд не може витребовувати докази в позивача в адміністративних справах про проти-

правність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень, окрім доказів на підтвердження обставин, за яких, на думку позивача, відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів (ч. 3 ст. 77).

Процесуальним законом також встановлено спеціальний вид відповідальності для суб’єкта владних повноважень: суд може постановити ухвалу про стягнення в дохід Державного бюджету України з відповідної особи штрафу у сумі від 0,3 до трьох розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб у випадках неповідомлення суду про неможливість подати докази, витребувані судом, або неподання таких доказів без поважних причин суб’єктом владних повноважень (ч. 1 ст. 149).

Пасивна позиція відповідача – суб’єкта владних повноважень в адміністративному процесі може мати для нього низку негативних процесуальних наслідків: у випадку неподання суб’єктом владних повноважень витребуваних судом доказів без поважних причин або без повідомлення причин суд, залежно від того, яке ці докази мають значення, може визнати обставину, для з’ясування якої витребовувався доказ, або відмовити у її визнанні, або розглянути справу за наявними в ній доказами, а у разі неподання доказів позивачем – також залишити позовну заяву без розгляду (ч. 9 ст. 80);

неподання суб’єктом владних повноважень відзиву на позов без поважних причин може бути кваліфіковано судом як визнання позову (ч. 4 ст. 159); у разі неявки позивача в судове засідання без поважних причин або неповідомлення ним про причини неявки, якщо від нього не надійшла заява про розгляд справи за його відсутності, суд залишає позовну заяву без розгляду, якщо неявка перешкоджає розгляду справи;

при цьому до позивача, який не є суб’єктом владних повноважень, положення цієї частини застосовуються лише у випадку повторної неявки (ч. 5 ст. 205 та ч. 1 ст. 240). До важливих строкових обмежень, які встановлені для суб’єкта владних повноважень, слід віднести те, що для звернення до адміністративного суду для суб’єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк (для інших суб’єктів – шестимісячний строк) (ч. 2 ст. 122); незалежно від поважності причин пропуску строку на апеляційне (касаційне) оскарження суд відмовляє у відкритті провадження у разі, якщо відповідна скарга прокурора, суб’єкта владних повноважень подана після спливу одного року з дня складення повного тексту судового рішення, крім

випадків подання скарги суб’єктом владних повноважень у справі, про розгляд якої він не був повідомлений або до участі в якій не був залучений, якщо суд ухвалив рішення про його права та (або) обов’язки (ч. 2 ст. 299 та ч. 5 ст. 333).

Своєю чергою «виконуваність» рішення адміністративного суду підвищується механізмами, передбаченими у ст. 382 «Судовий контроль за виконанням судових рішень в адміністративних справах» і ст. 383 «Визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб’єктом владних повноважень – відповідачем на виконання рішення суду» КАС України. Адміністративні суди мають оцінювати не лише законність рішень, дій або бездіяльності, а й відповідність критеріям мотивованості (обґрунтованості) пропорційності, ефективності (розсудливості) та всіх інших, визначених у ч. 2 ст. 2 КАС України.

Як зазначено у Доповіді Венеціанської комісії № 512/2009 «Про верховенство права», в умовах суспільства, що стає все складнішим, дискреція розглядається як необхідний чинник прийняття рішень, проте її слід обмежувати буквою та метою закону, яким такі повноваження надаються, а так само іншими елементами верхо-

венства права, приміром, шляхом забезпечення кожному доступу до справедливих процедур у безсторонньому та незалежному суді. Крім того, у Доповіді Венеціанської комісії № 711/2013 «Мірило правовладдя» звернуто увагу на те, що дії держави мають відповідати приписам актів права і бути ними дозволені; потреба в судовому нагляді, як дієвому засобі досягнення цієї мети, за актами й рішеннями виконавчої влади та інших органів, що виконують публічні функції, є загальновизнаною.

Суттєвою перевагою захисту прав особи в адміністративному суді є те, що ч. 2 ст. 9 КАС України передбачає повноваження суду вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів особи. Водночас ст. 13 ЦПК України та ст. 13 ГПК України зобов’язують суд діяти виключно в межах доводів і поданих сторонами доказів (виняток становлять лише випадки, коли це необхідно для захисту малолітніх чи неповнолітніх осіб або осіб, які визнані судом недієздатними чи дієздатність яких обмежена). При цьому відповідно до положень ст. 237 ГПК України і ст. 264 ЦПК України при ухваленні рішення суд не може виходити за межі позовних вимог.

Аналізуючи наведені статті цивільного процесуального законодавства, С. Короєд висловив думку, що це свідчить про наявність у ЦПК України процесуальних норм і інститутів, дія яких ускладнює реалізацію завдань цивільного судочинства та негативно відбивається на реалізації громадянами гарантованого їм права на судовий захист, чим знижується ефективність правосуддя в цивільних справах, а у громадян виникає почуття недовіри до судової системи, підривається авторитет держави, яка покликана захищати їх права [34].

Такі положення КАС України зобовʼязують суд застосовувати принцип суд знає закони (jura novit curia) та постійно сприяти особі (позивачу) в пошуку шляхів ефективного захисту своїх прав, свобод та інтересів. Унікальність адміністративного судочинства полягає також у наявності особливих процесуальних механізмів, зокрема інституту зразкової справи. Відповідно до ст. 10 Протоколу № 16 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі – Конвенція) вищі судові установи високої договірної сторони можуть звертатися до Суду щодо надання консультативних висновків з принципових питань, які стосуються тлумачення або застосування прав і свобод, визначених Конвенцією або протоколами до неї.

Певну схожість з вищезгаданим інститутом у національному процесуальному законодавстві має інститут зразкової справи. Так, суди першої та апеляційної інстанцій можуть у порядку, визначеному ст. 290 КАС України, звернутися з поданням до Верховного Суду для розгляду ним як судом першої інстанції зразкової справи, якщо у провадженні одного або декількох адміністративних судів перебувають типові адміністративні справи, кількість яких визначає доцільність ухвалення зразкового рішення.

Важливим питанням в аспекті досліджуваної теми є взаємопов’язаність Кон ституційного Суду України та адміністративних судів. Так, у статтях 55, 151-1 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право звернутись із

конституційною скаргою до Конституційного Суду України з підстав, установлених цією Конституцією, та у порядку, визначеному законом; Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України (конституційність) закону України за конституційною скаргою особи, яка вважає, що застосований в остаточному судовому рішенні в її справі закон України суперечить Конституції України; конституційна скарга може бути подана в разі, якщо всі інші національні засоби юридичного захисту вичерпано.

Аналіз рішень Конституційного Суду України, прийнятих лише в період з початку 2021 року за конституційними скаргами, показує, що переважна більшість таких проваджень була ініційована після вирішення саме публічно- правових спорів у адміністративних судах (див. рішення: від 21 липня 2021 ро ку № 4-р(II)/2021, від 6 квітня 2022 року № 1-р(II)/2022, від 12 жовтня 2022 року № 7-р(II)/2022, від 16 лис топада 2022 року № 9-р(II)/2022, від 23 грудня 2022 року № 3-р/2022, від 1 берез ня 2023 ро ку № 1-р(II)/2023, від 1 березня 2023 року № 2-р(II)/2023, від 19 квіт ня 2023 року № 4-р(II)/2023, від 13 вересня 2023 року № 7-р(I)/2023 та від 13 вересня 2023 року № 8-р(II)/2023).

На думку В. Городовенка, у випадках можливого конфлікту тлумачень у сферах адміністративного та конституційного судочинства адміністративні суди мають дотримуватися «конституційної стриманості» в інтерпретації конституційних приписів на користь органу конституційної юрисдикції [35].

Як зазначено у Рішенні Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року № 5-р(II)/2020, особливу роль у системі інституційного забезпечення «верховенства права» (правовладдя) відведено судовій владі загалом, а зокрема конституційному й адміністративному видам судочинства; саме ці два види судочинства покликані забезпечувати узгоджений характер усієї юридичної системи в умовах співісну вання суперечливих норм, завдяки чому досягається дієвість верховенства права (правовладдя), тобто його ефективність.

Відповідно до ч. 1 ст. 150 Конституції України до повноважень цього Суду належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність): законів та інших правових актів Верховної Ради України; актів Президента України;

актів Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Варто зазначити, що однією з особливостей Конституційного Суду України є те, що він, на відміну від адміністративного суду, позбавлений повноважень оцінювати дії та бездіяльність у сфері зазначених чотирьох субʼєктів нормотворчості.

Тут важливо згадати постанову Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2019 року у справі № 9901/988/18 (провадження № 11-600заі19), згідно з якою було задоволено апеляційну скаргу фізичної особи, скасовано рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 травня 2019 року та ухвалено нове судове рішення, яким зобов’язано Верховну Раду України на власному офіційному вебсайті (вебпорталі http://rada.gov.ua) викласти текст ст. 11 Закону України від 20 квітня 2000 року № 1682-ІІІ «Про природні монополії» відповідно до редакції,

чинної станом на 7 жовтня 2010 року, з урахуванням положень Закону України від 23 лютого 2014 року № 763-VІІ «Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Конституцією України» у редакції Закону України від 27 лютого 2014 року № 798-VII «Про внесення змін до ст. 2 Закону України «Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Конституцією України».

Обґрунтовуючи позовні вимоги до Верховної Ради України, особа покликалася на те, що після її звернення із заявою про узгодження оприлюдненої норми закону з чинною редакцією, цього зроблено не було, а тому з боку Верховної Ради України має місце протиправна бездіяльність, що спричинило правову невизначеність у питанні чинності тієї чи іншої редакції ст. 11 зазначеного Закону.

Висновки. Адміністративні суди наділені Конституцією України спеціальним

статусом і завданнями, що виокремлює їх у системі судоустрою та зобовʼязує вирішувати юридичні спори та розглядати інші справи (ч. 3 ст. 124) з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин (ч. 5 ст. 125), передусім з огляду на те, що утвердження й забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (ч. 2 ст. 3 Основного Закону України), а кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ч. 2 ст. 55).

Ефективність діяльності адміністративних судів при запобіганні та вирішенні конфліктів між особою та державою є важливою запорукою гармонійності відносин у суспільстві, довіри до держави та її інститутів, а також поступального розвитку кожної особистості як члена суспільства та запобігання появі внутрішніх і зовнішніх загроз для такого суспільства.

Згідно з позицією Конституційного Суду України адміністративне судочинство є стрижневим елементом демократичного врядування, а його дієвість – засадничою для будь-якого суспільства, ґрунтованого на правовладді; у державі, керованій правовладдям, мають діяти адміністративні суди, призначенням яких є захист особи супроти держави, неупереджене здійснення правосуддя протягом розумного строку, справедливий судовий розгляд справи та ухвалення судом обґрунтованого й законного рішення.

Виконуючи свої конституційні завдання, адміністративні суди враховують три складовий тест вирішення публічно-правого спору, який передбачає, що, приймаючи рішення в межах закону, суддівського розсуду (дискреції) та керуючись принципом верховенства права, варто обовʼязково враховувати такі аспекти (складові) цього принципу, як національна безпека, суспільний (публічний) інтерес та приватний інтерес.

Мета діяльності адміністративного суду – передусім захистити порушене право відповідної особи, виправити можливу помилку суб’єкта владних повноважень, вказати суб’єкту владних повноважень на неможливість вчинення такої помилки в майбутньому, а також забезпечити принцип правової визначеності для всіх осіб, які потраплятимуть у аналогічні публічно-правові відносини в майбутньому.

Новий підхід до розмежування юрисдикції може передбачати, що в його ос нові – інтереси людини та відповідно ефективність (від легкості в ініціюванні судового провадження до дієвості механізму забезпечення виконання рішення суду, винесеного на користь такої особи) процесу, в якому суд розглядатиме спір (способу, в який держава надає особі послугу (оплачена через податки і судовий збір) стосовно вирішення конфлікту), який виник за участю цієї особи у правовідносинах з державою. Запропонований підхід, серед іншого, ускладнить можливість держави «сховатися» за «спором про право» від безпосереднього та оперативного доказування в суді правомірності своїх рішень, дій або бездіяльності, що призвели до порушення прав, свобод та інтересів людини.

Динамічність глобального цивілізаційного розвитку зумовлює необхідність посилення уваги до статусу адміністративного суду, його належного забезпечення, у тому числі на рівні процесуального законодавства. До таких змін слід віднести, зокрема, зростання ролі корпорацій, збільшення кількості спорів, що ініційовані субʼєктами владних повноважень і спрямовані на захист суспільних (публічних) інтересів, превентивних спорів, які мають на меті підтвердження за позовом субʼєкта владних повноважень правомірності втручання у права особи, а також заплановане набрання чинності нових законів України «Про адміністративну процедуру» і «Про правотворчу діяльність».

В аспекті особливостей адміністративного судочинства порівняно, зокрема, з господарським і цивільним процесом варто зазначити, що до найважливіших ціннісних відмінностей процесу, за яким діють адміністративні суди, слід віднести його особливу увагу та певну залежність від таких складових верховенства права, як принцип належного урядування (good governance), принцип легітимних очікувань (legitimate expectation), принцип тлумачення закону в аспекті найбільш сприятливого для особи значення, а також принципу офіційного з’ясування всіх обставин у справі.

Крім того, в адміністративному судочинстві суттєвою відмінністю є допустимість, у виключних випадках, зворотної дії закону в часі (retrospective legislation). Одна з найголовніших практичних відмінностей вирішення саме публічно-правових спорів полягає у презумпції правомірності позовних вимог особи (покладення тягаря доказування на субʼєкта владних повноважень), а також презумпції дока зування субʼєкта владних повноважень за стандартом «поза розумним сумнівом» (beyond reasonable doubt).

Адміністративне судочинство згідно з процесуальним законом має свої суттєві переваги на всіх етапах судового розгляду від доступу особи до суду (позовна заява може бути складена шляхом заповнення бланку позову, наданого судом; на прохання позивача службовцем апарату адміністративного суду може бути надана допомога в оформленні позовної заяви) і до гарантування виконання судового рішення (дієвість інститутів судового контролю за виконанням судових рішень, а також визнання в окремому судовому провадженні протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб’єктом владних повноважень – відповідачем на виконання рішення суду). Крім того, лише в адміністративному процесі суд може

вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів особи, а це, своєю чергою, зобовʼязує суд застосовувати принцип суд знає закони (jura novit curia) та постійно сприяти особі (позивачу) в пошуку шляхів ефективного захисту своїх прав, свобод та інтересів. Унікальність адмі ністративного судочинства полягає також у наявності особливих процесуальних механізмів, зокрема інституту зразкової справи.

Привілейоване становище особи (позивача) в адміністративному судочинстві порівняно з субʼєктом владних повноважень (відповідачем) передбачає певний відступ від конституційних принципів рівності та змагальності сторін (ч. 2 ст. 129 Конституції України), але повною мірою відповідає зазначеному вище консти туційному принципу, згідно з яким людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (ч. 2 ст. 3 Основного Закону України). Такі переваги повʼязані з правом на звернення до суду (у тому числі подати зустрічний позов), правом на зменшення розміру судового збору, розподілом судових витрат, суворістю відповідальності субʼєкта владних

повноважень за зловживання низкою процесуальних прав, а також обмеженими для нього процесуальними строками. Взаємопов’язаність адміністративних судів і Конституційного Суду України зумовлена їх особливим місцем у системі інституційного забезпечення верховенства права (правовладдя), оскільки саме ці два види судочинства покликані забезпечувати узгоджений характер усієї юридичної системи в умовах співіснування суперечливих норм, завдяки чому досягається дієвість верховенства права (правовладдя), тобто його ефективність. Однією з особливостей Конституційного Суду України є те, що він, на відміну від адміністративного суду, позбавлений повноважень оцінювати дії та бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів

України та Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Перелік використаних джерел

1. Вооглайд Ю. Мислити як громадянин: Посібник для тих, хто хоче мислити

самостійно / Пер. О. Сауляк. Таллін: Ullo Vooglaiu Kirjastus OU, (2020). 448 c. C. 26.

2. Бабанли Р. Ш. Конституційні подання Верховного Суду у 2020 році: підстави,

проблематика, стан розгляду. URL: https://supreme.court.gov.ua/userfiles/media/ new_folder_for_uploads/supreme/Prezentacia_Babanli_Konst_podannya.pdf

3. Базов О. В. Доктрина action popularis у міжнародному судовому процесі: гене-

зисний і ціннісний вимір. Слово Національної школи суддів України. 2020. № 1 (30).

С. 26–38.

4. Бевзенко В. М. Зміст і види процесуального розсуду Касаційного адміністра -

тивного суду у складі Верховного Суду. Право України. 2019. № 4. С. 114–136.

5. Білак М. В. Доктрина норм прямої дії Конституції України: правозастосу -

вання. Юридична практика. 2021. URL: https://pravo.ua/doktryna-norm-priamoi-diikonstytutsii-ukrainy-pravozastosuvannia/?fbclid=IwAR2lTg0xU58dUURPeRHG_yL5ud EpnBgY0LSQnL2eFE6QSTIxcV9X7bAndV4

6. Водянніков О. Ю. Пряма дія Конституції і розмежування юрисдикції між судами

системи судоустрою і Конституційним Судом України. URL: https://constitutionalist. com.ua/vodiannikov-o-priama-diia-konstytutsii-i-rozmezhuvannia-iurysdyktsii-mizhsudamy-systemy-sudoustroiu-i-konstytutsijnym-sudom-ukrainy

7. Єзеров А. А. Особливості спорів щодо соціального захисту осіб, які постражда-

ли внаслідок Чорнобильської катастрофи. URL: https://supreme.court.gov.ua/userfiles/ media/new_folder_for_uploads/supreme/Prezentatsiia_Yezerov.pdf

8. Коваленко Н. В. Захист в адміністративних судах соціальних прав та гарантій

дітей, які внаслідок війни залишилися сиротами. URL: https://supreme.court.gov.ua/ userfiles/media/new_folder_for_uploads/supreme/2023_prezent/Prezent_zahist_ditej.pdf

9. Адміністративна юстиція: європейський досвід і пропозиції для України /

Автори-упорядники І. Б. Коліушко, Р. О. Куйбіда. Київ: Факт, 2003. 146 с.

10. Константий О. В. Захист суб’єктивних прав, свобод та законних інтересів в

публічно-правовій сфері адміністративними судами: до питання меж та способів. Адміністративне право і процес; Київ. нац. ун-т ім. Тараса Шевченка. Київ, 2014.

№ 3(9). С. 163–171.

11. Кравчук В. М. Топ-5 неписаних правил адміністративної юстиції. URL: https://

zib.com.ua/ua/143230.html

12. Нестерович В. Ф. Органи судової влади як об’єкти лобіювання в Україні – виклик

національній правовій системі. Вісник Верховного Суду України. 2010. № 3. С. 38–42.

13. Оніщук М. В. Для виокремлення Касаційного адміністративного суду потрібне

політичне рішення. URL: https://sud.ua/uk/news/publication/268068-dlya-vydeleniyakassatsionnogo-administrativnogo-suda-nuzhno-politicheskoe-reshenie-rektor-nshsunikolay-onischuk

14. Оніщук М. В. Актуальним питанням сьогодні є запровадження спеціалізації

суддів з розгляду справ про воєнні злочини. URL: https://femida.ua/person/aktualnympytannyam-sogodni-ye-zaprovadzhennya-spetsializatsiyi-suddiv-z-rozglyadu-sprav-provoyenni-zlochyny

15. Оніщук М. В. Центральне місце в реформуванні правосуддя повинен займати

суддя. URL: http://nsj.gov.ua/files/1659098593UVU_2022_28-29_04.pdf?fbclid=IwAR3 5qFztwqaRg5kbJjGbRr9uSzxt_zaJNEFgBZgaaNmpfZEF8clhveJwEkM

16. Радишевська О. Р. Адміністративне право України в умовах європеїзації

монографія. Київ: Талком, 2020. 720 с.

17. Смокович М. І. Адміністративна юстиція як конституційна гарантія захисту

прав, свобод, інтересів людини і громадянина. Конституція і конституційні зміни в Україні: збірник, присвячений пам’яті Віктора Мусіяки / Центр Разумкова. Київ: Заповіт, 2020. 299 с. С. 218–227.

18. Стеценко С., Щавінський В. Захист інтересів держави в адміністративному

судочинстві як наукова та практична проблема. Право України. 2019. № 4. С. 77–91.

19. Федоренко В. Л. Адміністративна юстиція в системі захисту соціальних прав

людини: генезис і перспективи розвитку в Україні: зб. тез. доп. Шостої міжнародної науково-практичної конференції «Адміністративна юстиція в Україні: проблеми теорії та практики» (Київ, 6 липня 2023 року). Харків: Право, 2023. 412 с. С. 256–260.

20. Фулей Т. І. Застосування практики Європейського суду з прав людини в адмі-

ністративному судочинстві: Науково-методичний посібник для суддів. 3-тє вид., допов. Київ: ВАІТЕ, 2020. 276 с.

21. Шумило М. М. Правовідносини у сфері пенсійного забезпечення в Україні

монографія. Київ: Ніка-Центр, 2016. 680 с.

22. Берназюк Ян. Вирішення адміністративних спорів між суб’єктами владних

повноважень. URL: https://constitutionalist.com.ua/vyrishennia-administratyvnykh-sporiv-mizh-sub-iektamy-vladnykh-povnovazhen/

23. Берназюк Ян. Ефективний захист прав особи в адміністративному

судочинстві як основа довіри до правосуддя: критерії, межі та особливості до сягнення. URL: https://supreme.court.gov.ua/userfiles/media/new_folder_for_uploads/ supreme/2023_prezent/presentation_bernaziuk_effectivenii_zahist.pdf

24. Берназюк Ян. Межі розгляду адміністративними судами вимог позову, апеля-

ційної чи касаційної скарг в аспекті забезпечення ефективності правосуддя. Науковий вісник Ужгородського національного університету. 2022. Серія Право. Випуск 70.

С. 272–282.

25. Берназюк Ян. Особливості провадження у справах щодо оскарження норма-

тивно-правових актів. URL: https://constitutionalist.com.ua/osoblyvosti-provadzhennia-u-spravakh-shchodo-oskarzhennia-normatyvno-pravovykh-aktiv/

26. Берназюк Ян. Переваги адміністративного судочинства як механізму ефек -

тивного захисту прав, свобод та інтересів особи. URL: https://supreme.court.gov.ua/ userfiles/media/new_folder_for_uploads/supreme/2023_prezent/administrative_court_ bernaziuk.pdf

27. Берназюк Ян. Питання превентивного судового контролю в адміністратив-

ному судочинстві в аспекті забезпечення ефективного захисту прав та інтересів особи. Visegrad Journal on Human Rights. 2022. № 2. С. 11–16.

28. Берназюк Ян. Принцип належного урядування (good governance): поняття,

зміст та значення. Visegrad Journal on Human Rights. 2021. № 2. С. 357–362.

29. Берназюк Ян. Принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі: осо -

бливості адміністративного судочинства. URL: https://constitutionalist.com.ua/ pryntsyp-ofitsijnoho-z-iasuvannia-vsikh-obstavyn-u-spravi-osoblyvosti-administratyvnohosudochynstva

30. Берназюк Ян. Принцип процесуальної економії як складова ефективності

адміністративного судочинства. Експерт: парадигми юридичних наук і державного управління expert: Paradigm of law and public administration. № 3 (21). червень 2022.

С. 133–142.

31. Берназюк Ян. Співвідношення ефективного способу судового захисту та меж

втручання адміністративного суду у дискрецію суб’єктів владних повноважень. URL: https://constitutionalist.com.ua/spivvidnoshennia-efektyvnoho-sposobu-sudovoho-zakhystu-ta-mezh-vtruchannia-administratyvnoho-sudu-u-dyskretsiiu-sub-iektiv-vladnykh-povnovazhen/

32. Берназюк Ян. Суб’єкти захисту суспільного (публічного) інтересу в адміні -

стративному судочинстві // Слово Національної школи суддів України. 2021. № 4 (37).

С. 85–96.

33. Пилипів Ігор. Світ у кишені корпорацій. Як техногіганти стали впливовішими

за держави. URL: https://www.epravda.com.ua/publications/2023/10/10/705271

34. Короєд С. О. Окремі нормативно-процесуальні перешкоди ефективності ци-

вільного судочинства. Науковий вісник Ужгородського національного університету: Серія: Право. 2014. Вип. 24. Т. 2. С. 53–56. С. 55.

35. Під час міжнародного семінару-практикуму обговорили питання застосуван-

ня Конституції як акта прямої дії в адмінсудочинстві. URL: https://supreme.court. gov.ua/supreme/pres-centr/news/1221165/