Берназюк Я.О. Конституційні процеси в країнах Європи: загрози та виклики для України

Анотація

УДК PQOEQTTF

КОНСТИТУЦІЙНІ ПРОЦЕСИ В КР АЇНАХ ЄВРОПИ

ЗАГРОЗИ ТА ВИКЛИКИ ДЛЯ УКР АЇНИ

CONSTITUTIONAL PROCESSES IN COUNTRIES OF EUROPE

THREATS AND CHALLENGES FOR UKRAINE

Берназюк Я.ОKI доктор юридичних наук, доцент, професор кафедри загальноправових дисциплін Київського національного торговельно-економічного університету, заслужений юрист України Стаття присвячена дослідженню досвіду провадження конституційних реформ в окремих країнах Європи та узагальненню загроз і викликів для України у цій сфері. Проаналізовано нетипові ситуації та проблеми, які виникають у процесі здійснення конституційних реформ в європейських країнах, узагальнено причини їх виникнення визначено поточний стан конституційного процесу , що триває в Україні, виявлено ряд проблемних моментів у цій сфері. На підставі проведеного аналізу сформульовані пропозиції щодо удосконалення конституційного процесу

в Україні, зважаючи на досвід деяких європейських країн.

Ключові слова

конституція, конституційний процес, конституційні реформи, європейські країни, європейський досвід. Статья посвящена исследованию опыта проведения конституционных реформ в отдельных странах Европы и обобщению угроз и вызовов для Украины в этой сфере. Проанализированы нетипичные ситуации и проблемы, возникающие в процессе осуществления конституционных реформ в европейских странах, обобщены причины их возникновения определено текущее состояние конституционного процесса в Украине, выявлен ряд проблемных моментов в этой сфере. На основании проведенного анализа сформулированы предложения относительно усовершенствования конституционного процесса в Украине, учитывая опыт некоторых европейских стран.

Ключевые слова конституция, конституционный процесс, конституционные реформы, европейские страны, европейский опыт . The article investigates the experience of the proceedings of constitutional reforms in some European countries and generalization threats and challenges for Ukraine in this fieldh Analyzed atypical situations and problems that arise in the process of constitutional reforms in buropef generally their causes defines the current status of the constitutional process that continues in rkrainef revealed a number of problematic issues in this areah Based on the analysis of the suggestions to improve the situation with proceedings of constitutional reforms in rkrainef including the experience of some European

countriesh Key words constitutionf constitutional processf constitutional reformf European countriesf European experienceh

РОЗДІЛ 2

КОНСТИТУЦІЙНЕ ПРАВО

МУНІЦИПАЛЬНЕ ПРАВО

Постановка проблеми. Конституційні зміни у будь-якій країні світу – це складний суспільнополітичний процес, який потребує, як правило, значних зусиль на шляху до досягнення компромісу . Це зумовлено самою суттю конституційних змін, які несуть у собі трансформацію певних вже усталених правил суспільно-управлінського життя. У самій природі людини чинити спротив новому , невідомому . Це спричиняє тенденцію зростання, якщо зміни посягають на звичне або мають на меті кардинальні реформи.

Таким чином, як політики, так і науковці мають розуміти серйозність підготовки та реалізації змін до конституцій, потребу активної аналітичної, процесуальної та просвітницької роботи як стосовно підготовки конституційних ідей та текстів змін, так і стосовно процесу прийняття цих змін та їх реалізації в подальшому . У цьому контексті виявлення проблемних моментів, що виникають у процесі здійснення конституційних реформ в окремих країнах Європи, та аналіз причин їх появи є актуальним напрямом дослідження сучасної науки конституційного права.

Такий аналіз дасть змогу винести певні уроки під час провадження в Україні конституційних реформ. Стан опрацювання. Окремі аспекти проблем, що виникають на сучасному етапі провадження конституційної реформи в Україні, досліджували такі вчені, як Ю. Бисага [1], О. Марцеляк [2], О. Скрипнюк [3], С. Головатий [4] тощо.

Однак на сьогодні актуальні комплексні наукові дослідження, присвячені питанням існування загроз язку з останніми конституційними процесами у країнах Європи, практично відсутні, що підкреслює важливість та актуальність запропонованої теми.

Метою статті є розроблення пропозицій щодо удосконалення конституційного процесу в Україні на основі вивчення досвіду у цій сфері деяких європейських країн. Для реалізації поставленої мети необхідно виконати такі завдання провести аналіз нега-

Серія ПРАВО. Випуск QPK Том 1 тивних явищ та проблеми, які виникають у процесі здійснення конституційних реформ в європейських країнах, та узагальнити причини їх виникнення виявити ймовірні для України загрози та виклики у зв’язку із провадженням конституційних реформ у деяких європейських країнах визначити поточний стан конституційного процесу , що триває в Україні, та виявити ряд проблемних моментів у цій сфері розробити пропозиції щодо покращення ситуації у сфері провадження конституційних реформ в Україні.

Виклад основного матеріалу . У багатьох країнах

Європи нині тривають конституційні реформи, які зумовлені потребою у трансформації деяких суспільно-державних інститутів публічної влади. Така потреба пояснюється новими вимогами, які висуваються суспільством до влади, постійним розвитком науки та техніки, змінами, що відбуваються у суспільній свідомості. Старі моделі конституційного ладу , методи та способи здійснення публічної влади за таких умов неодмінно приречені на руйнування, втрату авторитетності, і через це виникає політична та економічна кризи. Водночас провадження конституційних реформ – процес тривалий, майже завжди непростий і пов’язаний з багатьма проблемами, передусім, несприйняттям відповідних змін суспільством, перетворенням конституційних реформ на

«арену» протистояння різних політичних сил тощо. Навіть розвинені країни Європи, в яких спостерігається висока соціальна активність громадян, зустрілись із такими проблемами на шляху здійснення важливих конституційних перетворень.

Виникнення та загострення кризової ситуації у провідних країнах Європи у зв’язку з провадженням конституційних реформ, що, в свою чергу , негативно позначилось на становищі Європейського Союзу далі – ЄС , не могло залишити осторонь науковців, які оцінюють такі явища, пропонуючи різноманітні варіанти вирішення проблеми.

Так, у своєму дослідженні О. Жмеренецький говорить про наявність ознак глобальної цивілізаційної кризи як узагальнюючого терміну для руйнівних негативних тенденцій у суспільстві, політиці, фінансах та інших галузях життя. Автор виділяє сім основних таких загрозливих тенденцій нерівність людей за активами та доходами, що зростає, незадоволеність життям та криза сенсу , пасивність більшості, політичний популізм та криза довіри, трансформація ринку праці та принципів розподілу доданої вартості, трансформація принципів безпеки та конфіденційності, виродження фінансової системи, а також дисбаланс інституційних, соціальних та економічних систем – криза управління [5].

язку з цим автор висловлює таку пропозицію у світі розпорошено багато «людей майбутнього», які поодинці не можуть нічого вдіяти з системою, але невпинно шукають точки докладання зусиль саме тому надзавдання активної української меншості – взяти під контроль свою сповнену можливостей, гігантську територію та дати найкращим мізкам, інноваторам усього світу сигнал про можливість застосувати їхні ідеї та вміння [5].

Така пропозиція є досить слушною, однак у цьому формулюванні виглядає дещо утопічно. Для її реалізації необхідний дієвий механізм, запуск якого потребує волевиявлення не тільки самої інтелектуальної еліти, а й більшості громадян.

В Європі одним із популярних засобів впливу громадян на владні інститути є референдум, який виступає формою безпосередньої демократії та є проявом високого рівня демократизму в державі, але і тут не можна повністю виключити можливість зворотного маніпулювання. Зокрема, в деяких випадках за наслідками проведення референдумів отримують сумнівні результати через недостатню поінформованість громадян, неоднозначне формулювання питань, що виносяться на розгляд тощо.

Наприклад, про загрозливі тенденції, які охопили «Європейський світ», на думку В. Горбача, є наслідком тієї форми лідерства, за якої політики не приймають необхідних рішень, а перекладають їх на виборців, зокрема через референдуми, що є не демократією участі participatory democracy , а втечею від відповідальності. Спочатку в Нідерландах Прем’єр-міністр М. Рютте організував «сумнівний» референдум щодо асоціації ЄС з Україною, коли некомпетентні у цьому питанні громадяни вирішили проголосувати не проти України чи власного уряду , а проти євробюрократії із Брюсселю потім Камерон з його Brexit пішов у відставку , хоча його партія і він єр-міністр Італії М. Ренці наступає на «камеронові граблі» [6].

Дійсно ситуацію стосовно Brexit змушений був намагатися виправляти Високий суд High Court , який за позовом групи активістів постановив, що вихід з ЄС можливий лише за згодою англійського парламенту . У рішенні суд, пославшись на так звану «справу про прокламацію» XIV стKI аргументував, що саме парламент ухвалював рішення про входження до складу ЄС, тож уряд не може прийняти рішення про вихід інакше акт уряду скасує акт парламенту , а це суперечить базовим принципам англійського конституційного права [7].

Така сама ситуація спостерігалась в Італії, коли 4 грудня 2016 р. італійці відхилили конституційну реформу , що була запропонована Прем’єр-міністром М. Ренці та передбачала дві основних зміни зменшення впливу Сенату , вищої палати італійського парламенту , та централізацію влади [8].

Таким чином, минулого року в Нідерландах, Великобританії та Італії на конституційних референдумах більшою мірою перемогли євроскептики та політики, що тяжіють до популізму та загравання до емоцій виборців. Також небезпечним є те, що ці референдуми, на яких вирішувалися надважливі питання суспільно-політичного розвитку країн на майбутнє, ставилося основне питання залежно до виміру довіри/недовіри громадян до уряду країни.

Складні конституційні процеси відбуваються і в інших куточках світу . Так, на початку цього року весь світ став свідком конфлікту у парламенті Туреччини, що був спровокований ініціативою внести зміни до Конституції цієї країни, які передбачати-

муть перехід від парламентської до президентської форми правління > @. Схвалені у парламенті конституційні зміни, які передбачають посилення влади глави держави Президента , були винесені на всенародний референдум, що мав відбутися у Туреччині 16 квітня 2017 року [10]. Цим подіям передував ряд інших резонансних подій, зокрема рішення призупинити дію Європейської конвенції з прав людини після невдалого військового перевороту в країні 15 липня 2016 р. [11].

Досліджуючи конституційний процес у Туреччині, Н. Коваль виділяє такі основні зміни президент обиратиметься всенародним голосуванням, зможе правити протягом двох п’ятирічних термінів, а також отримає можливість підтримувати офіційні зв’язки з власною партією уряд формуватиметься президентом незалежно від парламенту , а посаду прем’єр-міністра буде взагалі скасовано парламентські та президентські вибори проводитимуться одночасно каденція парламенту продовжується з 4 до 5 років пропонується збільшити чисельність парламенту з 550 до 600 депутатів та знизити вік для кандидатів в депутати з 25 до 18 років та ін. [12].

Підтримання чи непідтримання цих конституційних змін на референдумі істотно залежить від інформаційної політики, яку проводитиме держава щодо роз’яснення їх необхідності та доцільності. Однією з причин виникнення проблем у сфері провадження конституційних реформ у країнах Європи можна назвати недостатню поінформованість громадян щодо причин та наслідків їх здійснення, тобто непідготовленість суспільства до відповідних конституційних змін.

Кризові явища, що відбуваються у Європі, не могли не позначитися на авторитетності окремих європейських інституцій та похитнути довіру до них зі сторони окремих держав. У зв’язку з цим сьогодні спостерігається втрата інституціями ЄС своїх позицій, а також неспроможність останніх відновити свій авторитет через певну пасивність та невжиття рішучих дій лідерами ЄС у цьому напрямі.

Так, минулого року Конституційний суд Росії вперше скористався правом відмовити у виконанні рішення Європейського суду з прав людини, зробивши висновок, що міжнародний орган порушив суверенітет країни, зажадавши, щоб Росія надала виборчі права ув’язненим. Конституційний суд встановив, що рішення у справі «Анчугов і Гладков проти Росії» неможливо виконати, оскільки воно суперечить Конституції заборона голосувати засудженим міститься в Конституції, і ЄСПЛ не має права вимагати, щоб Росія вносила зміни у свій Основний закон Конвенція має більшу юридичну силу , ніж федеральні закони, але не більшу або рівну Конституції [13].

На початку 2017 р. цей самий Суд зробив висновок, що рішення Європейського суду з прав людини у справі »Нафтова компанія «ЮКОС» проти Росії» про виплату екс-акціонерам компанії компенсації у розмірі NIU млрд євро не підлягає виконанню, проте держава на основі доброї волі має право зробити певні виплати колишнім акціонерам компанії, що постраждали від неправомірних дій її менеджменту , коштом виявленого майна компанії [14].

Наведені факти свідчать про виникнення серйозної загрози самому існуванню загальноєвропейських демократичних цінностей. Про наявність кризи у функціонуванні ЄС говорять і самі керівники деяких європейських інституцій. Зокрема, із певним сумом можна згадати, що ще на початку 2016 р. у своєму виступі Генеральний секретар Ради Європи Т . Ягланд вже звертав увагу на наявність суттєвих загроз для країн Європи, зокрема, суперечку навколо законодавчих змін у Польщі проблема політичної нейтральності Конституційного Суду , дебати у Великій Британії стосовно рішення ЄСПЛ щодо виборчих прав ув’язнених, своєрідний виклик РФ стосовно права держави не виконувати рішення ЄСПЛ з огляду на можливу наступну нега-

тивну оцінку цього рішення з боку Конституційного Суду РФ, збір у Швейцарії достатньої кількості підписів під петицією для проведення референдуму з питання ролі міжнародних договорів порівняно із національним законодавством. та прийняття парламентом Норвегії резолюції, за яко міжнародні Конвенції мають бути адаптовані до так званих «нових реалій», вважаючи, що такі Конвенції були написані для «сонячних днів » [15].

Водночас, попри те, що публічна влада деяких держав висловлюється за відступ так звану адаптацію від європейських цінностей та стандартів, або і навіть вихід із ЄС, хттхтхгромадяни окремих країн активно підтримують свою присутність в європейському співтоваристві і закликають владу не відходити від шляху європейського розвитку .

Наприклад, у столиці Польщі 7 травня 2016 р. відбулася демонстрація за участі приблизно 200 000 осіб, основними вимогами яких був захист польської присутності в європейській спільноті та проти полі- У грудні 2016 р. протестні рухи у Польщі продовжилися [17].

Також у цьому році розпочався конституційний процес на Фарерських островах є автономним районом Королівства Данії з 1 48 р. що має контроль над усією владою, окрім оборони та міжнародних справ . Цей процес має завершитися у 2018 р. та передбачає схвалення нової конституції, що гарантуватиме право на самовизначення, яке включає в себе гарантію від Данії, що із жителями Фарер будуть проводилися консультації на референдумі стосовно питань подальшої незалежності або інтеграції з Данією, а також членства в міжнародних організаціях, зокрема ЄС [18].

Отже, залишається актуальними висновок про те, що в ряді європейських країн зберігається загострення політичної та соціально-економічної ситуації, що призводить до нестабільності та суспільного невдоволення, яке зростає. Саме на їх усуненні зосереджена увага європейської спільноти. Досвід європейських держав засвідчує, що тільки ті дії влади, які ґрунтуються на базових демократичних та загальнолюдських цінностях, здатні подолати такі негативні явища >1 , с. 37@.

Серія ПРАВО. Випуск QPK Том 1 Описані вище кризові явища певним чином позначились і на конституційному процесі, що триває в Україні. Як держава, яка поки що тільки претендує на повноправне членство у ЄС, вже сьогодні відчуває на собі наслідки європейської кризи. Зокрема, можна говорити про такі загрози та виклики для України у сфері провадження конституційних реформ втрата безумовного авторитету загальноєвропейських демократичних цінностей, що може призвести до безпідставного обмеженням конституційних прав та свобод людини та громадянина недостатня ефективність прийняття деяких важливих рішень шляхом проведення референдумів, що створює умови для відсторонення суспільства від прийняття деяких державних рішень

світова фінансова криза, яка певним чином підриває авторитет ЄС, а деякі євроскептики висловлюють сумніви щодо правильності обрання Україною європейського шляху розвитку тощо. У свідомлення суспільством цих загроз спричиняє небажання приймати будь-які конституційні зміни, а іноді, навпаки, викликає бажання активно протидіяти таким змінам.

Водночас очевидним є той факт, що вже давно назріла потреба у провадженні конституційної реформи. Попри те, що деякі з конституційних змін вже успішно запущені наприклад, судова реформа, реформа у правоохоронній системі , залишається ще ряд нереалізованих завдань.

Зокрема, на сьогодні в Україні не прийнято дві внесені Президентом України законодавчі ініціативи стосовно змін до Основного Закону України – проект Закону про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів № 1776 від 16.01.2015 р.

[20], позитивний висновок до якого Конституційний Суд України надав ще 30.06.2015 р. – проект Закону про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади № 2217а від 01.07.2015 р. , позитивний висновок до якого Конституційний Суд України надав ще 31.08.2015 р. [21].

Крім того, Президентом України у минулому році у процесі урочистого засідання у Верховній Раді України з нагоди Дня Конституції України було окреслено його ідею внесення змін до Конституції України для надання права кримським татарам на самовизначення в складі суверенної України «Ми повинні розпочати процес внесення змін і доповнень до розділу 10 Конституції України, який називається «Автономна Республіка Крим». Ці зміни повною ємного права кримськотатарського народу на самовизначення в складі суверенної і незалежної української держави» [22].

Отже, конституційний процес в Україні, як і в ряді європейських країн, не може завершитись без подолання кризової ситуації, пов’язаної з недостатньо ефективними діями влади на шляху до здійснення конституційних реформ, відстороненість суспільства від даного процесу або, навпаки, повне перекладання всієї відповідальності за цей процес на виборців.

Висновки. Проведене у статті наукове дослі-

дження дає змогу зробити такі висновки. NK Основними проблеми, що виникли на шляху провадження конституційних реформ в окремих країнах Європи, зокрема в Україні, є несформованість інтелектуальної еліти держави та відсутність механізму реального її впливу на прийняття державнозначущих рішень відсторонення суспільства від даного процесу або, навпаки, повне перекладання всієї відповідальності за цей процес на виборців, що призводить до відхилення важливих конституційних змін інституційна та ідеологічна криза в ЄС та ін.

OK Найбільш поширеними причинами таких проблем можна вважати відсутність у влади бачення стратегічних цілей провадження деяких конституційних реформ та донесення їх до громадян, непідготовленість суспільства до провадження конституційних змін, непослідовність та відсутність єдності у владних колах щодо провадження конституційних реформ тощо.

PK Можна виділити найбільш небезпечні загрози та виклики для України у сфері провадження конституційних реформ втрата безумовного авторитету загальноєвропейських демократичних цінностей недостатня ефективність прийняття деяких важливих рішень шляхом проведення референдумів, що створює умови для відсторонення суспільства від прийняття цих рішень держави загальноєвропейська криза, яка підриває довіру громадян України до євроінституцій та викликає сумніви щодо доцільності членства України у ЄС.

QK З метою подолання впливу негативних тенденцій європейської кризи на конституційний процес в Україні необхідно розробити та активно провадити стратегію відновлення довіри громадян до влади та її інститутів визначити чіткі стратегічні цілі провадження конституційної реформи розробити дієвий механізм залучення громадськості до обговорення змін до Конституції України проведення просвітницької роботи серед громадян, зокрема інформування щодо цілей проведення відповідних реформ, обґрунтування необхідності відповідних реформ та результатів, які очікуються тощо.

Перспективою подальших наукових досліджень у даній сфері можуть стати визначення форм залучення інститутів громадянського суспільства до конституційного процесу , а також визначення способів їх розвитку .