Ефективність конституційної скарги як національного засобу юридичного захисту в практиці Європейського суду з прав людини

ОРИГІНАЛ СТАТТІ НА САЙТІ ЖУРНАЛУ "УКРАЇНСЬКИЙ ЧАСОПИС КОНСТИТУЦІЙНОГО ПРАВА (1/2020)"


Анотація
У цій статті досліджено питання співвідношення інституту конституційної скарги із правом кожної особи на подачу заяв про порушення прав і свобод до Європейського суду з прав людини, а саме в контексті вичерпання національних засобів юридичного захисту як передумови звернення до цього суду.
Запровадження після судової реформи 2016 року інституту конституційної скарги відкрило в Україні нові можливості для захисту прав і свобод людини, і на даний час ми вже маємо різноманітну практику Конституційного Суду України, яка стосується розгляду конституційних скарг.
Ми можемо припустити, що не всі скаржники є і будуть задоволені результатами розгляду їх конституційних скарг, а отже, багато з них виявить бажання продовжити відстоювання своїх позицій також і на міжнародному рівні.
Тому набирає особливої актуальності питання, яким чином запровадження інституту конституційної скарги в Україні вплине на зміну порядку звернення до Європейського суду з прав людини – як найпопулярнішої міжнародної судової інституції в Україні.
У статті подається загальна характеристика вимоги вичерпання ефективних засобів юридичного захисту як умови звернення до Європейського суду з прав людини, а також на прикладі релевантної практики цього суду аналізується проблема ефективності інституту конституційної скарги в країнах Європи. На підставі порівняльного аналізу практики ЄСПЛ і практики Конституційного Суду України висвітлюються як сильні, так і слабкі сторони обраної в Україні моделі конституційної скарги як засобу юридичного захисту.
Автор також розмірковує, яким чином законодавчі зміни в регулюванні конституційної скарги, а також і розвиток практики Конституційного Суду України та Верховного Суду, будуть впливати на оцінку ефективності конституційної скарги з боку Європейського суду з прав людини в майбутньому.
Ключові слова: конституційна скарга, національні засоби юридичного захисту, Конституційний Суд України, Європейський суд з прав людини

Постановка проблеми. Під час судової реформи 2016 року в Україні запроваджено інститут конституційної скарги, який передбачає право особи на оскарження конституційності закону України, що застосований в остаточному судовому рішенні в її справі.
Статтею 35 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що Європейський суд з прав людини може брати справу до розгляду лише після того, як було вичерпано всі національні засоби юридичного захисту.
Тому виникає питання, яким чином із запровадженням в Україні інституту конституційної скарги змінились вимоги до вичерпання національних засобів юридичного захисту – як умови для звернення до Європейського суду з прав людини за захистом прав і свобод людини.

Стан дослідження проблеми. Питання компаративного аналізу різних моделей конституційних скарг, запроваджених в країнах Європи, а також і аналіз ефективності конституційної скарги, як засобу захисту порушених прав, були предметом академічних досліджень на національному рівні. Великий вклад в дослідження питання ефективності конституційної скарги зробили Терлецький Д.С., Єзеров А.К., Совгиря О.В., Гультай М.М., Барабаш Ю.Г., Сліденко І.Д., Шевчук С.В., Кравець О.О. та інші.

Велику увагу приділяють дослідженню ефективності конституційної скарги і зарубіжні вчені. Так, варто відзначити доробок Гараджаєва Д., який досліджував питання ефективності конституційної скарги в Азербайджані з точки зору практики Європейського суду з прав людини.
Питання ефективності української моделі конституційної скарги, саме як ефективного засобу юридичного захисту з точки зору статті 35 Конвенції, всебічно досліджував Гусаров В.О., який дійшов узагальненого висновку, що конституційна скарга в Україні не є тим засобом юридичного захисту, який слід вичерпувати перед зверненням до ЄСПЛ. Ця позиція обґрунтована з огляду на те, що, по-перше, конституційна скарга не імплементована безпосередньо у процесуальне законодавство, на підставі якого вирішують справи суди загальної юрисдикції. По-друге, розгляд конституційної скарги в Україні не може мати наслідком повноцінний перегляд судових рішень, тобто навіть будучи «задоволеною», конституційна скарга не здатна позбавити судові рішення у справі заявника конституційної скарги статусу «остаточних».
Водночас у цій статті буде наведено підхід до аналізу ефективності конституційної скарги, який дозволяє по-новому оцінити таку ефективність і довести, що конституційна скарга все ж є ефективним засобом юридичного захисту в ряді випадків. А отже, існує низка категорій справ, в яких скаржникам необхідно вичерпувати конституційну скаргу як засіб юридичного захисту перед зверненням до Європейського суду з прав людини.

Актуальність теми дослідження зумовлена тим, що з часу запровадження в Україні інституту конституційної скарги Європейський суд з прав людини ще не висловлював позицію про її ефективність як засобу юридичного захисту.
Тому дослідження практики Європейського суду з прав людини щодо інших держав, в яких також діє інститут конституційної скарги у вигляді, наближеному до українського, дозволить моделювати варіанти того, яку оцінку ефективності отримає український варіант конституційної скарги в майбутньому.

Метою даної статті є дослідження ефективності обраної в Україні моделі конституційної скарги через призму практики ЄСПЛ, в якій відображено оцінку ефективності інституту конституційної скарги в інших країнах Європи.
Отримані результати дослідження будуть корисні юристам у вирішенні питання про необхідність подачі конституційної скарги як передумови для звернення за захистом до Європейського суду з прав людини.
Також результати дослідження будуть корисними для наукової спільноти, адже в статті висвітлені сильні та слабкі сторони української моделі конституційної скарги, що може стати орієнтиром для пошуку шляхів покращення функціонування цього інституту в Україні.

Виклад основного матеріалу для послідовної його подачі доцільно розділити на чотири частини.

1. Правило вичерпання національних засобів юридичного захисту – як умова звернення до Європейського суду з прав людини

Вимога вичерпання національних засобів юридичного захисту, як умова для звернення до Європейського суду з прав людини, передбачена статтею 35 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, згідно із якою суд може брати справу до розгляду лише після того, як було вичерпано всі національні засоби юридичного захисту, згідно із загальновизнаними принципами міжнародного права, і впродовж шести місяців від дати постановлення остаточного рішення на національному рівні.

         Мета вичерпання всіх національних засобів обґрунтовується необхідністю надати національним органам, і насамперед судам, можливість запобігати стверджуваним порушенням Конвенції або виправити їх.

Правило вичерпання ефективних національних засобів юридичного захисту виконує одразу дві важливі функції:

1) це самостійна умова, дотримання якої є необхідним для звернення до ЄСПЛ; 

2) саме з вичерпанням національних засобів юридичного захисту пов’язується дотримання другої умови звернення до ЄСПЛ, зокрема шестимісячного строку. Як правило, перебіг цього строку пов’язується із рішенням національного органу, яке прийняте за наслідками використання саме останнього ефективного національного засобу юридичного захисту.

Тому правильне визначення того, який національний засіб юридичного захисту є останнім із ефективних, має по суті вирішальне значення при зверненні у ЄСПЛ. Заява, подана до цього суду, буде визнана неприйнятною однаково як в тому випадку, коли не буде використано ефективний засіб юридичного захисту, так і навпаки, в тому випадку, коли буде використано національний засіб юридичного захисту, але в подальшому він буде визнаний неефективним і заявник у такому разі пропустить встановлені строки звернення до цього суду.

Вимога вичерпання національних засобів захисту не є надмірно формальною і застосовується судом із високою гнучкістю, з урахуванням всіх особливостей конкретної справи. Одні й ті ж національні засоби юридичного захисту можуть визнаватись в різних ситуаціях як ефективними, так і неефективними. У заявника може не виникати потреби вичерпання як певного засобу захисту, так і взагалі будь-яких національних засобів юридичного захисту.

По даний час Європейський суд з прав людини ще жодного разу не висловлював свою позицію відносно ефективності української конституційної скарги (в контексті вичерпання національних засобів юридичного захисту). Тому потрібно враховувати, що надання ЄСПЛ такої оцінки, коли це нарешті станеться, буде мати «ретроактивний ефект». 

Прикладом є рішення ЄСПЛ у справі «Vincic and Others v. Serbia», яке стосується оцінки ефективності конституційної скарги, запровадженої в Сербії в ході конституційної реформи 2006 року. З прийняттям нової Конституції, Конституційний Суд Сербії отримав повноваження перевіряти акти і дії органів державної влади на предмет порушення прав і свобод, які гарантовані Конвенцією.

         З наведеної перед ЄСПЛ урядом Сербії практики Конституційного Суду випливало, що з моменту запровадження нової моделі конституційної скарги в своїх численних рішеннях суд встановлював порушення різноманітних прав і свобод людини. Встановлення таких порушень з боку Конституційного Суду, згідно закону, передбачало присудження скаржникам грошового відшкодування спеціальною Комісією, – відповідну практику такої процедури також було надано урядом.

         Враховуючи це, ЄСПЛ визнав, що нова модель конституційної скарги надавала ефективні гарантії захисту прав і свобод людини в Сербії. І тому вона підлягала вичерпанню як засіб юридичного захисту перед зверненням до Європейського суду з прав людини, починаючи з 07 серпня 2008 року, тобто дня, коли було опубліковано перше рішення Конституційного Суду Сербії за наслідками розгляду нової конституційної скарги. 

ЄСПЛ не визнав неприйнятними заяви, які були подані в цій справі, з підстав невичерпання заявниками нової конституційної скарги як засобу юридичного захисту, так як усі ці заяви були подані до 07 серпня 2008 року. Адже до цієї дати заявники не могли оцінювати конституційну скаргу як ефективний засіб саме з практичної, а не теоретичної перспективи. Проте в подальшому, в ряді інших рішень за заявами, поданими проти Сербії, суд визнавав їх неприйнятними через невикористання конституційної скарги як засобу захисту навіть у тому разі, коли ці скарги подавались після 07 серпня 2008 року, але до ухвалення рішення ЄСПЛ  у справі «Vincic and Others v. Serbia». Тобто ЄСПЛ застосовував підхід, який висловлений у цьому рішенні, по суті із ретроактивним в часі ефектом (застосовуючи до заяв, які подані до ухвалення ним цього рішення).

Опираючись на цю практику, можна спрогнозувати, що велика кількість заяв, поданих до ЄСПЛ в 2018-2020 роках проти України, будуть визнані неприйнятними через те, що вже зараз скаржники не завжди подають конституційні скарги перед зверненням до ЄСПЛ.

На вирішення саме цієї проблеми спрямоване дослідження в цій статті, висновки в якій будуть базуватись переважно на практиці ЄСПЛ щодо інших держав, в яких діє інститут конституційної скарги у вигляді, достатньо наближеному до українського варіанту. Це потрібно враховувати, адже коли ЄСПЛ почне розглядати питання ефективності української конституційної скарги, то його підхід може дещо відрізнятись від того, який висловлюється в цій статті. 

З іншої сторони, слід погодитись, що ані українська модель конституційної скарги, ані наша правова система загалом не є унікальними настільки, щоб ЄСПЛ займав підхід, який кардинально відрізнявся б від підходу щодо інших європейських держав. Тому практика щодо інших держав може стати дороговказом для пошуку відповіді на питання про те, чи треба звертатись до Конституційного Суду України перед зверненням до ЄСПЛ.

2. Огляд практики ЄСПЛ щодо оцінки ефективності конституційної скарги

При дослідженні практики ЄСПЛ щодо оцінки ефективності конституційної скарги в інших державах треба враховувати, що така ефективність буде відрізнятись залежно як від обраної державою моделі конституційної скарги, так і від практики її застосування. В країнах, де запроваджено модель «повної конституційної скарги», об’єктом скарги може бути нормативно-правовий чи індивідуальний акт (зокрема судові рішення). В цих випадках ЄСПЛ, як правило, визнає конституційну скаргу ефективним засобом юридичного захисту майже у всіх випадках (це такі країни, як Німеччина, Сербія, Хорватія та інші).

Проте в країнах, де діє модель нормативної («абстрактної») конституційної скарги, об’єктом скарги може бути тільки нормативно-правовий акт, що звужує обсяг тих питань, які може розглядати Конституційний Суд. Ефективність такої конституційної скарги, як засобу юридичного захисту, досить обмежена.

В Україні запроваджено модель саме нормативної конституційної скарги, а тому доречно розглянути ту практику ЄСПЛ, яка стосується держав із наближеним правовим регулюванням.

Однією із таких є модель нормативної конституційної скарги, яка запроваджена в Польщі у 1997 році. Найважливішим з низки рішень ЄСПЛ, в яких міститься оцінка ефективності польської конституційної скарги, є ухвала у справі «Szott-Medynska and others v. Poland». Саме це рішення в подальшому стало основою для оцінки ефективності конституційної скарги і в ряді інших рішень ЄСПЛ в справах проти Польщі.

ЄСПЛ відзначає, що об’єктом конституційної скарги могло бути питання конституційності закону чи іншого нормативно-правового акту, але не питання конституційності їх інтерпретації. Звідси підсумовувалось, що конституційна скарга не була ефективною в тому разі, коли стверджуване порушення прав випливало саме із способу застосування закону, а не із закону абстрактно.

         Суд також зауважив, що коли порушення прав випливало із закону абстрактно і Конституційний Суд Польщі визнавав спірний закон неконституційним, – заявник не мав права вимагати будь-якого грошового відшкодування на підставі рішення Конституційного Суду. Водночас особа, за скаргою якої спірний закон визнавався неконституційним, могла вимагати перегляду судових рішень у її справі, при цьому відповідні органи, а зокрема суди, здійснювали перегляд справи без урахування неконституційного закону.

         Оскільки в цій справі заявники, у разі успішної подачі конституційної скарги і визнання спірного закону неконституційним, могли домогтись перегляду їх справ без урахування закону, який втручався в їх права, – ЄСПЛ визнав, що конституційна скарга була ефективним засобом юридичного захисту.

Надалі, наприклад, в ухвалі у справі «Weitz v. Poland» ЄСПЛ визнав, що стверджуване заявником порушення його прав випливало не безпосередньо із національного закону, а радше із способу, в який він був застосований національними судами. А отже, в цій справі конституційна скарга, навпаки, не могла вважатись ефективним засобом захисту, оскільки заявник не міг оскаржити питання правозастосування в Конституційному Суді Польщі.

Урішенні в справі «Apostol v. Georgia» ЄСПЛ визнав неефективною нормативну конституційну скаргу, яка діяла в Грузії на час спірних подій. Справа заявника стосувалась декількох різних судових справ. За двома позовами були ухвалені судові рішення на користь заявника, але він не зміг домогтись виконання цих рішень. В третій справі, навпаки, за позовом дружини заявника суд розділив спільну власність подружжя, внаслідок чого заявник втратив право користування на частину раніше належної йому квартири. Предметом заяви, поданої до ЄСПЛ, були порушення, допущені державою під час виконання цих трьох рішень судів.

Уряд Грузії просив ЄСПЛ визнати цю заяву неприйнятною через те, що заявник не подав конституційну скаргу. ЄСПЛ, по-перше, зазначає, що жодне положення Конституції Грузії не гарантувало саме по собі конституційного права на виконання судових рішень. Хоча стаття 42 Конституції гарантувала право на доступ до суду, проте уряд не навів прикладів судової практики, які підтвердили б, що це право включає в себе будь-які конкретні гарантії в сфері саме виконання судових рішень. Це ставило під сумнів можливість заявника подати конституційну скаргу, адже однією із вимог до конституційної скарги, згідно із законом, була вказівка конкретного порушеного конституційного права.

По-друге, ЄСПЛ відзначає, що у разі задоволення конституційної скарги Конституційний Суд Грузії міг тільки визнавати неконституційними норми законів, проте його рішення не вплинуло б на вже ухвалені судові рішення судів загальної юрисдикції; розгляд конституційної скарги і ухвалення за нею рішення не могли б також і зупинити виконання ухваленого проти заявника рішення суду.

Тому ЄСПЛ вирішив, що конституційна скарга, яка діяла в Грузії на час спірних подій, не була ефективним засобом захисту від порушень, пов’язаних із виконанням чи невиконанням судових рішень (до того ж, в жодній із трьох справ).

Цікавим буде досвід Угорщини, адже  Конституційний Суд Угорщини може визнавати закони неконституційними із зворотною дією його рішень в часі, спори щодо доцільності чого довгий час тривають і в Україні.

         Незважаючи на цю особливість повноважень Конституційного Суду Угорщини, конституційна скарга була визнана неефективним засобом юридичного захисту в рішенні у справі «Magyar Keresztény Mennonita Egyház and others v. Hungary». Заявниками в цій справі були декілька релігійних громад, які внаслідок прийняття в Угорщині спірного закону втратили статус «церков», а це, своєю чергою, мало наслідком втрату їх права на отримання пожертв і субсидій.

         За рішенням Конституційного Суду Угорщини цей закон визнано неконституційним із втратою ним сили з ретроактивним (зворотним в часі) ефектом, що поновлювало статус релігійних громад як «церков». Проте жодна громада не отримала будь-якого відшкодування за втрачені протягом дії цього закону пожертви і субсидії, адже жодне положення національного законодавства не визнавало за ними права на таке відшкодування. Зважаючи на це, ЄСПЛ вказав, що рішення Конституційного Суду не поновлювало в достатній мірі права заявників, а тому конституційна скарга не була ефективною в цій справі.

Іншим цікавим прикладом є рішення ЄСПЛ у справі «Király and Dömötör v. Hungary». Ця справа стосувалась невиконання державою позитивних обов’язків за статтею 8 Конвенції, а саме  неспроможності держави належним чином захистити ромську громаду від демонстрантів і належно розслідувати інциденти нападів з їх боку. ЄСПЛ відзначив, що заявники могли оскаржувати до Конституційного Суду Угорщини конституційність законів, але жодне положення закону не давало їм права на подачу конституційної скарги з підстав невиконання державою її позитивних обов’язків в сфері захисту прав людини. Тобто конституційна скарга не могла бути подана з підстав відсутності певного закону. Тому, за позицією ЄСПЛ, у заявників не було обов’язку вичерпувати конституційну скаргу як національний засіб юридичного захисту.

Водночас вже після реформи 2012 року конституційна скарга в Угорщині була визнана ефективним засобом юридичного захисту в ухвалах в справах «Szalontay v. Hungary» та «Mendrei v. Hungary». За новим законом Конституційний Суд Угорщини отримав повноваження розглядати конституційні скарги двох видів: ті, які стосувались неконституційності законів, а також ті, які стосувались неконституційності їх інтерпретації і застосування. Крім цього, закон передбачав можливість перегляду судових рішень у разі, якщо Конституційний Суд Угорщини констатував порушення прав, гарантованих Конституцією.

Враховуючи такі особливості повноважень Конституційного Суду Угорщини, в обох цих ухвалах ЄСПЛ визнав, що новий механізм конституційної скарги передбачав достатньо ефективні можливості захисту прав і свобод людини. 

Так, наприклад, спір в справі «Mendrei v. Hungary» стосувався запровадження законом для заявника в цій справі обов’язкового членства в Національній педагогічній палаті. Задоволення конституційної скарги, якби вона була подана, могло усунути це порушення: визнання неконституційним спірного закону могло припинити таке обов’язкове членство заявника в палаті, а отже, могло і припинити триваюче в часі порушення його прав і свобод. ЄСПЛ визнав заяву в цій справі неприйнятною, оскільки заявник не подав конституційну скаргу.

Висновки ЄСПЛ в цих рішеннях надалі неодноразово використовувались судом при оцінці ефективності конституційної скарги і в низці інших заяв, поданих проти Угорщини.

Не менш цікавою є практика ЄСПЛ щодо Австрії. В рішенні у справі «Pauger v. Austria» конституційну скаргу не просто визнано ефективним засобом юридичного захисту, а крім того,ЄСПЛ вказав, що розглядаючи цей спір, Конституційний Суд Австрії, хоча він і не був органом правосуддя з точки зору національного закону, діяв як «суд» в значенні статті 6 Конвенції із поширенням на його діяльність відповідних гарантій.

У цій справі спір стосувався закону, який скорочував розмір пенсії для деяких категорій осіб. Заявник скаржився до ЄСПЛ з тих підстав, що Конституційний Суд Австрії розглянув його справу без проведення публічного розгляду. ЄСПЛ зазначає, що визнання спірного закону неконституційним за рішенням Конституційного Суду Австрії призвело б до перерахунку пенсії заявника, а отже, його рішення мало вирішальне значення для цивільних прав заявника. Тому звернення до цього суду було ефективною мірою. Водночас ЄСПЛ визнав, що порушення статті 6 Конвенції не було, так як спірне в цій справі питання не мало достатньо високого суспільного інтересу, з огляду на це проведення публічного розгляду справи не вимагалось.

Рішення ЄСПЛ в цій справі ухвалено зі збіжною окремою думкою судді ЄСПЛ від самої Австрії, Франса Матшера, який загалом погодився з рішенням суду, проте висловив незгоду із застосовністю статті 6 Конвенції до провадження в Конституційному Суді Австрії. 

3. Оцінка конституційної скарги в Україні в контексті вичерпання ефективних засобів юридичного захисту

Опираючись на ці позиції ЄСПЛ і вирішуючи питання про ефективність конституційної скарги в Україні, саме як національного засобу юридичного захисту, в кожному випадку належить відповісти на такі  запитання:

1) що може бути об’єктом конституційної скарги в Україні?

2) чи здатна конституційна скарга призвести до достатнього, з точки зору ефективності, перегляду судових рішень у справі?

3) чи здатна конституційна скарга припинити триваюче порушення прав?

4) чи може грошове відшкодування шкоди, завданої дією і застосуванням неконституційного закону, відновити порушені права?

5) чи може подання конституційної скарги мати наслідком інший позитивний юридичний ефект?

Згідно із Конституцією України об’єктом конституційної скарги може бути лише закон, а тому скарга не буде ефективним засобом захисту, якщо джерелом втручання у права людини є інший нормативно-правовий чи індивідуальний акт.

         Згідно із частиною 3 статті 83 Закону України «Про Конституційний Суд України» суд може вказати у своєму рішенні про неконституційний спосіб тлумачення закону судами загальної юрисдикції. Водночас за два роки своєї діяльності КСУ ніколи не застосовував це повноваження. І хоча КСУ має таке повноваження, проте заявник конституційної скарги не має навіть формального права просити суд його застосувати. Скарги, які містять прохання встановити неконституційність тлумачення законів, наразі визнаються судом неприйнятними.

Тому потрібно враховувати, що національні засоби юридичного захисту, щоб вони вважались ефективними в практиці ЄСПЛ, повинні бути не просто здатними до поновлення порушених прав, але вони також мають бути в розумній мірі доступними та передбачуваними для заявника. Оскільки надання Конституційним Судом України вказівки на неконституційне тлумачення закону судами не є достатньою мірою доступним і передбачуваним у застосуванні для заявників конституційних скарг засобом, а є радше виключною прерогативою самого суду, то питання неконституційності тлумачення чи правозастосування законів не можуть бути об’єктом конституційної скарги в Україні.

У тих випадках, коли порушення прав і свобод людини випливає безпосередньо із закону, – подаючи конституційну скаргу, треба правильно визначатись з тим, чи передбачає Конституція України права і свободи, які кореспондують відповідним положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, на порушення яких ви маєте намір надалі скаржитись до ЄСПЛ. 

Стаття 22 Конституції України передбачає, що права і свободи людини і громадянина не є вичерпними, і це означає, що насправді Конституція включає в себе щонайменше імпліцитно усі ті права і свободи, які гарантуються Конвенцією. Проте на даний час КСУ в своїй практиці керується  радше формальним підходом до розуміння Конституції України, вимагаючи зазначення у конституційній скарзі не порушених прав, а конкретних норм, якими закріплені ці права. Тому у випадку, якщо Конституція України текстуально не гарантує прав і свобод, на порушення яких ви маєте намір поскаржитись до ЄСПЛ, то подача конституційної скарги не буде вважатись ефективним засобом їх захисту.

Не може бути об’єктом конституційної скарги в Україні також невиконання державою своїх позитивних обов’язків в сфері забезпечення прав і свобод людини, а тому скарга не є ефективним засобом юридичного захисту в тих випадках, коли порушення прав і свобод випливає із неповноти законодавчого регулювання.

Чинне законодавство передбачає можливість перегляду судових рішень тоді, коли Конституційний Суд України встановлює неконституційність закону, застосованого судом при вирішенні справи. В Цивільному і Господарському процесуальних кодексах, а також в Кодексі адміністративного судочинства, вказано, що перегляду підлягають тільки ті рішення, які не виконані (в Кримінальному процесуальному кодексі України такого застереження немає).

         Природа цього застереження полягає в тому, що рішення Конституційного Суду України не змінюють регулювання правовідносин, які склались до їх ухвалення. Тому перегляд судових рішень здійснюється не з метою, щоб переглянути стару судову справу у відповідності із правовим висновком, зазначеним у рішенні КСУ, а для того, щоб припинити виконання рішення суду загальної юрисдикції, яке ухвалене на підставі неконституційного закону. Адже якщо невиконане станом на дату ухвалення рішення КСУ судове рішення не буде переглянуте, то неконституційний закон, шляхом виконання цього рішення, отримає переживаючу (ультраактивну) дію і буде застосовуватись у певних правовідносинах навіть після того, як цей закон втрачає силу за рішенням КСУ.

На це вказує і сам Конституційний Суд України в ряді своїх рішень. В рішенні у справі про заміну смертної кари довічним позбавленням волі КСУ зазначив, що з дня визнання неконституційною такої міри покарання, як смертна кара, невиконані вироки, якими було призначено цю міру покарання, залишались в силі, але не підлягали подальшому виконанню.

Враховуючи ці обмеження, конституційна скарга не є ефективним засобом захисту в тих випадках, коли порушене право особи, в силу його характеру, може бути поновлено виключно шляхом повторного розгляду судової справи. 

З іншого боку, навіть враховуючи таку обмеженість перегляду судових рішень, конституційна скарга буде ефективним засобом юридичного захисту тоді, коли порушене судами загальної юрисдикції право може бути поновлено шляхом зупинення виконання судового рішення, про що буде зазначено далі.

Відсутність ретроактивного ефекту у рішеннях Конституційного Суду України не є перешкодою для визнання конституційної скарги ефективним засобом юридичного захисту від триваючих в часі порушень. Як вже було продемонстровано на прикладі ухвали ЄСПЛ у справі «Mendrei v. Hungary» – визнання закону неконституційним може ефективно поновлювати права навіть тоді, коли закон буде втрачати свою силу лише на майбутнє.

         Виходячи з цього, українська конституційна скарга може бути ефективним засобом юридичного захисту у тих випадках, коли застосування до особи спірного закону становить триваюче безперервне втручання в права і свободи особи протягом всього строку дії цього закону в часі.

         Прикладами можуть бути такі ситуації, коли держава запроваджує законодавче регулювання, яке обмежує передбачені законом виплати певним розміром, запроваджує надмірне оподаткування періодичних виплат, примусове членство в професійних організаціях, обов’язок періодично вчиняти певні дії (як-от подача декларації про майновий стан) тощо.

Іншим можливим способом поновлення порушених прав в Україні може бути грошове відшкодування завданої дією і застосуванням неконституційного закону моральної чи матеріальної шкоди, право на що гарантовано безпосередньо  частиною 3 статті 152 Конституції України.

         Для стягнення грошового відшкодування на підставі цього положення Конституції не вимагається ухвалення окремого закону про відшкодування шкоди, завданої як конкретним законом, який визнаний неконституційним, так і неконституційними законами в цілому. Розглядаючи справи цієї категорії, суди повинні керуватись загальними положеннями цивільного законодавства, що знаходить своє підтвердження також у судовій практиці.

         Таким чином, конституційна скарга є ефективним засобом юридичного захисту в тому разі, коли завдані неконституційним законом негативні наслідки (у вигляді майнових збитків) можуть бути достовірно оцінені і відшкодовані (порівняйте із протилежним висновком ЄСПЛ в рішенні у справі «Magyar Keresztény Mennonita Egyház v. Hungary»).

         Прикладом таких ситуацій є запровадження законодавства, яке обмежує розмір певних виплат, призводить до зменшення розміру пенсій, позбавляє права на отримання виплат, передбачає надмірне їх оподаткування, тощо. В таких випадках, як правило, шкода (у вигляді недоотриманих чи переплачених особою коштів), завдана неконституційним законом, може бути обрахована, а отже, і відшкодована за рахунок державного бюджету.

         Проте передбачена Конституцією України можливість відшкодування шкоди не буде ефективним засобом юридичного захисту в тому разі, коли завдана неконституційним законом шкода не може бути достовірно визначена або якщо порушене неконституційним законом право, в силу його специфіки, не може бути виражене у грошовому еквіваленті. Прикладом може бути запровадження неконституційного закону, який позбавляє батьківських прав, обмежує право особи на доступ до суду чи право на оскарження судового рішення. Адже негативні наслідки, в разі порушення цих прав, мають немайновий характер і не можуть бути достовірно оцінені та виражені у грошовому еквіваленті.

Подання конституційної скарги може мати і інші специфічні позитивні юридичні ефекти, які будуть вказувати на її ефективність як засобу захисту.

         Прикладом є справа за конституційною скаргою громадянина Дерменжи А.В. щодо конституційності окремих положень статті 23 Закону України «Про іпотеку», який подав конституційну скаргу в зв’язку із ухваленням рішення суду, яким було звернуто стягнення на його квартиру як предмет іпотеки. Конституційний Суд України визнав оскаржені положення закону конституційними, але перед цим суд видав забезпечувальний наказ, який передбачав тимчасову заборону звернення стягнення на квартиру Дерменжи А.В.

         Забезпечення цієї конституційної скарги фактично мало наслідком зупинення виконання остаточного рішення суду, ухваленого не на користь Дерменжи А.В. При цьому, як вже було зазначено раніше, у разі визнання оскаржених положень закону неконституційними Дерменжи А.В. міг просити переглянути судові рішення у його справі з метою припинення їх виконання. 

Тому забезпечення цієї конституційної скарги хоча і тимчасово, але ефективним чином захищало права Дерменжи А.В. від втручання на підставі закону, конституційність якого він оскаржував. Отож, конституційна скарга, загалом, була ефективним засобом юридичного захисту в його справі (порівняйте із протилежним висновком ЄСПЛ в рішенні у справі «Apostol v. Georgia»).

         Процесуальне законодавство в Україні також передбачає, що підставою для зупинення провадження у справі, яку розглядає суд загальної юрисдикції, є неможливість розгляду справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження. А отже, подача конституційної скарги в деяких випадках може бути також ефективним засобом юридичного захисту у разі, якщо це може призвести до зупинення провадження в суді загальної юрисдикції. Наприклад тоді, коли мова йде про серії тотожних справ із повторюваним втручанням в права і свободи людини на підставі одного й того ж закону.

         Нарешті слід відзначити, що згідно зі статтею 62 Закону України «Про Конституційний Суд України» безумовною підставою для відмови у відкритті конституційного провадження є наявність рішення КСУ щодо того самого предмета конституційної скарги. З цього випливає, що конституційна скарга не буде ефективним засобом юридичного захисту в усіх раніше перерахованих випадках у тому разі, якщо КСУ уже вирішував питання щодо конституційності норми закону, на підставі якої відбувається втручання у права і свободи особи. Адже в такому випадку конституційна скарга, незалежно від її обґрунтованості, за будь-яких умов не може бути прийнята до розгляду КСУ і її подача буде завідомо безперспективною.

         Тим не менше, закон не перешкоджає Конституційному Суду України приймати до розгляду конституційну скаргу у тому випадку, коли з часу ухвалення попереднього рішення КСУ оскаржувана норма закону зазнала змін.

         Аналогічний підхід до ефективності конституційної скарги слід займати також до випадків, коли оскаржувана норма закону втратила чинність станом на дату подання конституційної скарги. Адже раніше згадана стаття 62 закону також визначає втрату чинності оскаржуваного акту як підставу для відмови у відкритті конституційного провадження. Єдиним виключенням тут буде ситуація, коли спірний закон хоча і втрачає чинність, але отримує переживаючу (ультраактивну) дію. В цьому разі закон не перешкоджає Конституційному Суду в прийнятті до розгляду конституційної скарги.

4. Висновки  і перспективи майбутнього

Дослідження наведеної практики показує, що попри свої суттєві обмеження модель конституційної скарги, запровадженої в Україні, все ще має гарний потенціал бути досить ефективним засобом захисту в багатьох випадках. 

На відміну від ряду інших держав, в яких функціонує інститут саме нормативної конституційної скарги, законодавство України надає ряд різноманітних механізмів, використання та комбінування яких може суттєво покращувати або і взагалі відновлювати становище скаржників.

Так, наприклад, на відміну від законодавства Грузії, яке діяло на час спірних у справі «Apostol v. Georgia» подій, українське законодавство передбачає можливості видання Конституційним Судом забезпечувального наказу, або зупинення провадження у триваючих справах, що може ефективно захищати права людини щонайменше тимчасово. А на відміну від законодавства Угорщини, яке діяло до конституційної реформи 2012 року, українське законодавство дає право на відшкодування шкоди, завданої за час дії неконституційного закону, що може в достатньо ефективний спосіб поновлювати порушені цим законом права у разі, коли негативні наслідки (збитки) можуть бути достовірно оцінені і відшкодовані.

З іншої сторони, слід відзначити і, вірогідно, найбільш слабку сторону обраної в Україні моделі конституційної скарги, а саме її нездатність бути ефективним засобом захисту тоді, коли поновлення порушеного права, в силу його специфіки, можливо лише в разі перегляду справи судами загальної юрисдикції.

Як вже зазначалось раніше, правило вичерпання національних засобів юридичного захисту застосовується в практиці Європейського суду з прав людини з досить високим ступенем гнучкості: при оцінці ефективності цих засобів суд також опирається на конкретну судову чи іншу практику їх застосування.

         На прикладі раніше згаданого рішення ЄСПЛ у справі «Vincic and Others v. Serbia» вже було продемонстровано, що зміна як законодавства, так і судової практики національних судів, – може мати суттєвий вплив на оцінку ефективності засобу юридичного захисту з боку ЄСПЛ в майбутньому.

         І тому варто враховувати, що вже зараз в Україні існують серйозні перспективи як для підвищення ефективності конституційної скарги як засобу юридичного захисту, так і, навпаки, для її послаблення.

         На момент написання цієї статті на розгляді Конституційного Суду України вже перебувають справи, які стосуються конституційності обмежень перегляду судових рішень за виключними підставами. Предметом цих справ є, зокрема,  питання дії в часі рішень Конституційного Суду України, а також і їх вплив на ті справи судів загальної юрисдикції, які були вирішені до ухвалення рішення КСУ.

         Рішення Конституційного Суду України, ухвалене на вирішення цієї проблеми, може суттєво вплинути як на подальший розвиток інституту конституційної скарги в Україні, так і на її значимість та ефективність в контексті вичерпання ефективних засобів юридичного захисту перед зверненням до ЄСПЛ.

         Не менш важливу роль тут може зіграти і Верховна Рада України, адже вже зараз зрозуміло, що інститут перегляду судових рішень за виключними підставами потребує суттєвого доопрацювання. Орієнтирами для таких законодавчих змін мали б стати підходи самого ЄСПЛ, адже цей суд вже висловлювався стосовно принципів, на яких мають бути засновані механізми перегляду судових рішень національних судів у разі, коли ЄСПЛ встановлює порушення Конвенції.

Наприклад, рішення Великої палати ЄСПЛ у справі «Moreira Ferreira v. Portugal (No. 2)» стосувалось відмови Верховного Суду Португалії переглянути повторно вирок суду після того, як ЄСПЛ вказав на порушення Конвенції в цій же справі в попередньому своєму рішенні. ЄСПЛ зазначив, що у виняткових випадках повторний розгляд справи судом або відновлення провадження у справі є найбільш ефективним, якщо не єдиним засобом досягнення restitutio in integrum, тобто забезпечення того, щоб потерпіла особа була відновлена ​​в своїх правах.

ЄСПЛ вказує, що держави на власний розсуд запроваджують механізми поновлення прав, порушення яких встановлено ЄСПЛ. Але ці механізми повинні враховувати специфіку випадків порушення прав людини, а відповідно адекватно поновлювати порушене право. У разі, коли ЄСПЛ встановлює порушення вимог статті 6 Конвенції, то саме перегляд справи судом або відновлення провадження у справі є належним способом поновлення порушених прав і свобод людини.

Крім цього, попри раніше згадану судову практику щодо відшкодування шкоди, завданої за час дії неконституційного закону, повною мірою послідовна практика відшкодування такої шкоди в Україні все ж досі не встановлена, і іноді суди відмовляють у задоволенні таких позовів.

         Станом на дату написання цієї статті відсутня судова практика з цього питання і в нового Верховного Суду. А тому можна очікувати, що з появою і встановленням усталеного підходу судів до вирішення спорів в цій категорії справ оцінка української конституційної скарги, як ефективного засобу юридичного захисту, також може докорінно змінитись. Якщо Верховний Суд займе позицію, за якої для стягнення шкоди, завданої за час дії неконституційного закону, необхідне ухвалення спеціального закону, то це означатиме, що конституційна скарга не являється ефективним засобом захисту у тих випадках, коли відновлення порушених законом прав має відбуватись саме шляхом грошового відшкодування. Принаймні до того моменту, доки не буде ухвалено такий спеціальний закон про відшкодування шкоди, яка завдана неконституційними законами.

         Критикувати також можна інститут забезпечувального наказу. Як продемонстровано на прикладі справи за конституційною скаргою Дерменжи А.В., застосування цього заходу може як пом’якшити порушення, так і взагалі запобігти їм. Проте, з іншого боку, справа за цією конституційною скаргою демонструє також і явну складність у застосуванні забезпечувального наказу. За більше ніж два роки функціонування в Україні конституційної скарги це була єдина справа, в якій суд видав забезпечувальний наказ. А тому слід розглянути можливості послаблення вимог до вжиття судом такого заходу. 

         Все це говорить про необхідність системної роботи над покращенням як законодавчого регулювання, так і практики застосування інституту конституційної скарги в Україні. Звісно, що найбільш позитивним кроком в цьому напрямі було б запровадження повної конституційної скарги замість нормативної. Але і чинна модель конституційної скарги, у разі її системного доопрацювання та повного розкриття її потенціалу як законодавцем, так і Конституційним Судом України, – може бути ефективним засобом захисту прав і свобод людини в Україні.

Бібліографія:

1.     Гараджаєв Д. Конституційна скарга як ефективний процесуальний засіб захисту прав і свобод людини та громадянина. Український часопис конституційного права. 2017. № 1. С. 33-38. URL: https://www.constjournal.com/pub/1-2017/konstytutsiina-skarha-yak-efektyvnyi-protsesualnyi-zasib-zakhystu-prav-svobod-liudyny/

2.     Гусаров К. В. Вплив конституційної скарги на остаточність судового рішення та вичерпання національних засобів юридичного захисту у цивільному процесі. Вісник Національної академії правових наук України. 2017. № 1. С. 120-129. URL:  http://nbuv.gov.ua/UJRN/vapny_2017_1_13

3.     Практичний посібник щодо прийнятності заяв. Рада Європи. Європейський суд з прав людини. 01.01.2014. URL:https://www.echr.coe.int/Documents/Admissibility_guide_UKR.pdf

Перелік юридичних документів:

1.     Постанова Полтавського апеляційного суду від 13.01.2020 у справі 554/7899/18. URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/86926404

2.     Рішення ЄСПЛ від 01.12.2009 у справі "Vincic and Others v. Serbia" (№ 44698/06). URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-95959

3.     Рішення ЄСПЛ від 08.04.2014 у справі "Magyar Keresztény Mennonita Egyház and others v. Hungary" (№ 70945/11). URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-142196

4.     Рішення ЄСПЛ від 11.07.2017 у справі "Moreira Ferreira v. Portugal (No. 2)" (№ 19867/12). URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-175646

5.     Рішення ЄСПЛ від 17.01.2017 у справі "Király and Dömötör v. Hungary" (№ 10851/13). URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-170391

6.     Рішення ЄСПЛ від 28.05.1997 у справі "Pauger v. Austria" (№ 16717/90). URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-58047

7.     Рішення ЄСПЛ від 28.11.2006 у справі "Apostol v. Georgia" (№ 40765/02). URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-78157

8.     У справі за конституційною скаргою Дерменжи А.В. щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин першої, другої статті 23 Закону України „Про іпотеку“: Рішення Конституційного Суду України від 14.07.2020 № 8-р/2020. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v008p710-20

9.     У справі про заміну смертної кари довічним позбавленням волі: Рішення Конституційного Суду України від 26.01.2011 № 1-рп/2011. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v001p710-11

10. Ухвала Вищого спеціалізованого суду з розгляду цивільних і кримінальних справ від 19.12.2012 у справі 6-38072ск12. URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/28309727

11. Ухвала ЄСПЛ від 01.10.2019 у справі "Balogh v. Hungary" (№ 61115/15). URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-198305

12. Ухвала ЄСПЛ від 09.10.2003 у справі "Szott-Medynska and others v. Poland" (№ 47414/99). URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-23468

13. Ухвала ЄСПЛ від 12.03.2019 у справі "Szalontay v. Hungary" (№ 71327/13). URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-192438 

14. Ухвала ЄСПЛ від 17.12.2002 у справі "Prystavska v. Ukraine" (№ 21287/02). URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-22963

15. Ухвала ЄСПЛ від 19.06.2018 у справі "Mendrei v. Hungary" (№ 54927/15). URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-184612

16. Ухвала ЄСПЛ від 23.06.2009 у справі "Weitz v. Poland" (№ 37727/05). URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-93606