Форми участі інститутів громадянського суспільства у нормотворчому процесі

Анотація

УДК 347.471.02

ФОРМИ УЧАСТІ ІНСТИТУТІВ ГРОМАДЯНСЬКОГО

СУСПІЛЬСТВА У НОРМОТВОРЧОМУ ПРОЦЕСІ

FORMS OF PARTICIPATION OF CIVIL SOCIETY

IN THE LEGISLATIVE PROCESS

Берназюк Я.ОKI доктор юридичних наук, доцент, Заслужений юрист України, професор кафедри загальноправових дисциплін Київського національного торговельно-економічного університету Статтю присвячено визначенню форм участі інститутів громадянського суспільства у нормотворчому процесі. Розглядаються різноманітні форми участі інститутів громадянського суспільства у нормотворчому процесі охарактеризовано здобутки найбільш активних громадських організацій та об’єднань у нормотворчому процесі виявлено деякі проблеми участі інститутів громадянського суспільства у нормотворчому процесі визначено способи вирішення означених проблем.

Ключові слова

громадянське суспільство, інститути, громадські об’єднання, громадські ради, нормотворчий процес, форми участі. Період розвитку України після Революції гідності характеризується досить активним залученням інститутів громадянського суспільства ІГС до процесу ініціювання, розробки та прийняття актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету єктів правотворчості.

єднання стали активними учасниками правотворчості в Україні, що, безумовно, потребує спеціального наукового дослідження та вироблення окремого правового статусу цих суб’єктів правотворчого процесу . Крім того, необхідне наукове обґрунтування напрямів подальшого розвитку форм участі ІГС у нормотворчому процесі.

Окремі питання участі ІГС у правотворчості досліджували такі науковці О. Денисенко [1], О. Лотюк [2], О. Петровець [3], Л. У саченко [4] та інші. Однак станом на сьогодні відсутні комплексні актуальні дослідження, присвячені визначенню і характеристиці сучасних форм участі ІГС у нормотворчому процесі, що ще раз підкреслює актуальність запропонованої теми.

Метою статті є визначення і характеристика форм участі ІГС у нормотворчому процесі. Для реалізації поставленої мети необхідно виконати такі завдання охарактеризувати сучасні форми участі інститутів громадянського суспільства у нормотворчому процесі, визначити здобутки

найбільш активних громадських організацій та об’єднань у нормотворчому процесі, виявити деякі проблеми участі інститутів громадянського суспільства у нормотворчому процесі, розробити рекомендації щодо способів вирішення означених проблем.

Важливою ознакою демократичної, соціальної та правової держави є залучення до участі у нормотворчому процесі громадських організацій, об’єднань та інших ІГС, оскільки від рівня їх присутності під час прийняття загальнодержавних рішень залежить те, якою мірою при цьому будуть враховані інтереси різних соціальних груп. Тільки за умови активної участі ІГС у нормотворчому процесі можливо побудувати державу , яка служитиме інтересам суспільства.

Тут варто згадати слова відомого українського філософа С. Дацюка найголовніша проблема, яка стоїть перед людством, – це конфлікт двох моделей виживання – елітаризму та солідаризму . Україна стане лакмусовим папірцем, оскільки саме тут еліта традиційно слабка, а громада традиційно сильна.

При цьому суть солідаризму , як зазначає науковець, полягає у тому , що суб’єктом цивілізаційних дій, джерелом стратегічних політикоекономічних змін є громада загалом, що означає, зокрема, таке домінування громади – це контроль над бізнес-елітою та політичною елітою, а також за їх функціональним розмежуванням задля недопущення корупції широке самоуправління, яке дискредитує популізм руйнування домінуючого дискурсу шляхом контрдискурсій у ЗМІ і нав’язування громадського порядку денного через суспільне телебачення і соціальні мережі в Інтернеті [5].

У цьому контексті варто також погодитись із думкою О. Яхно, яка доводить, що із трьох базових груп України як держави – суспільства, політики і представників бізнесу – найбільш мобілізовано і вчасно діє лише суспільство, але така дія є досить часто інтуїтивною суспільство не має самосвідомісті . У зв’язку з цим завдання політиків – допомогти суспільству переводити його запити на політичний, а потім і державний рівні, реалізовувати їх [6].

Однак розраховувати лише на таку «допомогу» політиків не доводиться. Тому важливим є закріплення конкретних форм участі ІГС у нормотворчому процесі на законодавчому рівні і створення відповідних умов для реалізації такої участі.

Так, законодавством України нині передбачено низку механізмів впливу ІГС на прийняття загальнодержавних рішень, які знаходять практичне втілення у різних формах їхньої участі у нормотворчому процесі. При цьому всі форми участі ІГС у нормотворчому процесі доцільно об’єднати у такі групи прямі й опосередковані, радикальні і компромісні форми.

Однією із прямих форм є проведення консультацій із громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, а також участь громадськості у діяльності громадських рад при міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади. Ці дві форми гарантовані Постановою Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» [7].

Іншими прикладами прямої форми впливу ІГС на правотворчість є розробка і презентація власних пропозицій до законопроектів, що розгляда-

ються Верховною Радою України, як це, зокрема, було свого часу зроблено Центром протидії корупції стосовно судової реформи [8], а також інститут електронної петиції. До опосередкованих форм участі ІГГ у нормотворчому процесі можна віднести інститут конституційної скарги зокрема, на початок квітня 2017 р. на розгляді Конституційного Суду України вже перебувало 78 конституційних скарг , перша з яких була подана на початку жовтня 2016 р.

> @ , а також громадський контроль за діяльністю суб’єктів владних повноважень. Представники ІГС досить часто використовують такий механізм впливу на правотворчість у формі контрольної діяльності, як звернення до суду з позовом про визнання незаконними і нечинними актів законодавства. Так, голова Чугуївської правозахисної групи Р . Лихачов домігся того, що Окружний адміністративний суд міста Києва визнав незаконною постанову Національної комісії, що здійснює регулювання у сфері енергетики № 583 від 3 березня 2015 р. про встановлення нових роздрібних цін на газ для населення [10].

Як приклад громадського контролю можна навести участь ІГС у сприянні органам державної влади виконувати їхні контрольно-інспекційні функції. Зокрема, за підтримки Transparency International Україна та Міжнародного фонду «Відродженння» було створено із правом прийняття рішень рекомендаційного характеру Комісію з розгляду звернень/скарг учасників державних закупівель [11].

Значний вплив на діяльність суб’єктів правотворчості має моніторинг виконання їхніх обіцянок. Однією із найпопулярніших ініціатив у цьому напрямі є так звана система народного контролю «Слово і Діло» як платформа, що відстежує і перевіряє виконання обіцянок українських політиків і посадовців та на цій основі формує рейтинги відповідальності політиків [12].

Що стосується радикальних і компромісних форм участі ІГС у нормотворчому процесі, то до перших можна віднести суспільний тиск, громадські акції протесту та ін. Як стверджує С. Лещенко, для стимулювання законодавчої функції важливим є «суспільний тиск, який має виливатись і в акції вуличного протесту , і в такий інститут, як страйк» [13].

У свою чергу , С. Дацюк, аналізуючи вплив громадськості на процес внесення змін до Конституції України щодо децентралізації владних повноважень, серед механізмів впливу на цей законотворчий процес називає заслуховування громадськістю звіту єктів влади, тиск громадськості, громадський протест та громадянська непокора [14].

Значно менш радикальні кроки для ІГС на шляху до стимулювання прийняття парламентом певних законів пропонує Р . Супрун і виокремлює чотири таких механізми активне обговорення проблеми в ЗМІ, залучення соціальних мереж до поширення відповідної інформації про законопроект, отримання коментарів професійних і незаангажованих експертів, підготовка наглядних, але простих і зрозумілих пояснень суті запропонованих законодавчих змін [15].

Таким чином, використовуючи законодавчо визначені механізми впливу громадськості на прийняття загальнодержавних рішень, ІГС активно використовують їх із метою

участі у нормотворчому процесі у різних формах. Одні з цих форм є більш ефективними, інші можуть бути реалізовані лише в окремих випадках та за прямої підтримки владних суб’єктів. Однак очевидним є той факт, що в останні декілька років суттєво зросла активність ІГС та їхній реальний вплив на процес прийняття державних рішень. На підтвердження цього факту можна навести непоодинокі позитивні результати, отримані внаслідок фактичної участі ІГС у нормотворчому процесі.

Так, одним із найбільших ІГС, що займаються питаннями правотворчості, є Реанімаційний пакет реформ РПР – коаліція громадських організацій та експертів України, які займаються розробкою законодавчих актів і супроводом їх прийняття з метою втілити системні реформи у OPJх окремо структурованих напрямах. Зокрема, станом на початок квітня цього року цей ІГС може зарахувати у свій актив прийняття більше 30 законів, серед яких слід виокремити Закони України «Про здійснення державних закупівель» проект 4587 та «Про запобігання корупції» проект 5113 [16].

У червні 2016 р. за підрахунками співголови Ради РПР Т . Шевченка, коаліція Ради складається із єктів, серед яких найбільш потужні громадські організації України ОПОР А, Центр протидії корупції, Центр демократії та верховенства права, Центр Ейдос, Центр ЮА, Центр політико-правових реформ, Transparency International Україна, Фонд «Демократичні ініціативи імені Ілька Кучеріва», Інтерньюз Україна.

Коаліція має серйозні досягнення у сфері адвокації реформ, зокрема їхнього законодавчого забезпечення за два роки роботи 80 законів із бази адвокації РПР , включаючи співавторство у робочих групах, були ухвалені парламентом [17].

Однак, попри значні здобутки активістів та громадських об’єднань у сфері участі у нормотворчому процесі, необхідно вказати на існування певних проблемних моментів у цій сфері, що суттєво знижують ефективність громадських ініціатив і рівень їхнього реального впливу на діяльність владних суб’єктів.

Одним із таких недоліків є відсутність зворотного зв’язку у системі відносин влада – громадськість. Із цього приводу слід погодитись із думкою О. Жмеренецького, який вважає, що Україна як система є приреченою, якщо не запровадить модель зворотязків суспільства та органів управління [18].

Л. У саченко виокремлює такі проблеми розвитку громадянського суспільства, зокрема щодо його взаємодії з органами влади досить високий рівень скепсису організованої громадськості щодо можливості впливати на органи влади нестача зрозумілих, чітко інституалізованих каналів інформації про діяльність органів влади і, як результат, майже повна відсутність дієвих важелів впливу на формування місцевої та регіональної політики тощо [4].

Крім того, необхідно вказати на такі проблеми у зазначеній сфері низький рівень довіри громадян до влади, що певним чином впливає на активність їхньої участі у нормотворчому процесі недостатньо законодавчо визначених форм прямої участі ІГС у нормотворчому процесі недостатня розробленість механізму забезпечення виконання органами державної влади рішень ІГС тощо.

Водночас досить спірною є позиція В. Пекаря, який вважає, що

головна помилка громадянського суспільства полягає у відсутності консолідації широкого громадського руху за реформи так і не створено експертні спільноти розпорошені та не можуть досягти згоди з ключових питань >1 @. Слід зазначити, що жодна сфера суспільних або управлінських відносин не виграє від монополізму лише поліативність є запорукою поступального руху і розвитку . Крім того, з більшості питань проведення реформ ІГС в Україні, як правило, демонструють єдині підходи і візії.

У зв’язку з цим найбільш вдалою моделлю вирішення означених вище проблем є пошук оптимальних варіантів розвитку форм участі ІГС у нормотворчому процесі шляхом ведення наукового дискурсу . Зокрема, сьогодні залишається ще актуальним висновок про те, що «саме перед науковцями стоїть завдання виробити ефективні механізми залучення інститутів громадянського суспільства до правотворчої діяльності, що є особливою гарантією її існування і розвитку» >20, с. 68@.

Так, в одному із своїх досліджень В. Загреба пропонує три ідеї, спрямовані на підвищення ефективності діяльності ІГС на шляху проведення реформ підвищення спроможності і якості роботи ІГС у сфері державної політики і адвокації залучення до роботи в уряді «стейкхолдерів» із громадського сектору до розробки реформ забезпечення того, щоб кожна реформа супроводжувалась потужною адвокаційною кампанією [21].

Слід вважати прогресивною також і ідею стосовно доцільності функціонування незалежної моніторингової експертної групи, яка проводитиме на постійній основі аудит стану виконання Плану дій Кабінету Міністрів України та буде щомісяця оголошувати його на засіданні Уряду для прийняття оперативних рішень і виправлення проблемних питань [22].

У перспективі новими формами участі ІГС у нормотворчому процесі повинні стати народна законодавча ініціатива, народне вето тощо. Згідно з дослідженням Самуеля Жабера, наразі в Швейцарії референдуму очікують одразу 15 народних законодавчих ініціатив і приблизно стільки ж проходять процедуру збору підписів. При цьому , починаючи з 18 1 рKI у Швейцарії народ схвалив 22 законодавчі ініціативи, з яких 10 були підтримані виборцями за одне лише останнє десятиліття [23].

Серед кроків, які можуть сприяти більш активному залученню ІГС до правотворчості, слід також виокремити прийняття проекту Закону «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо фінансування недержавних організацій, які реалізують суспільно значимі проекти » реєстр.

№ 2752 від 28.04.2015 р. , який передбачає встановлення механізму фінансової підтримки на конкурсних засадах громадських об’єднань недержавних аналітичних центрів, експертних організацій тощо [24] прийняття Закону «Про лобізм» інша назва – «Про вплив громадськості на прийняття нормативноправових актів» , що буде реалізацією статті 444 Угоди про асоціацію між Україною та ЄС [25], згідно з якою Сторони сприяють діалогу та співробітництву між учасниками громадянського суспільства шляхом сприяння процесу інституційної розбудови та консолідації організацій громадян-

ського суспільства, зокрема, лобістській діяльності прийняття Закону «Про антикорупційну експертизу», що вже розроблений експертами Центру політикоправових реформ Микола Хавронюк, Заміра Саідова, Дмитро Калмиков та Transparency International Україна і передбачає визначення правових та організаційних засад проведення антикорупційної експертизи в Україні додатково до механізмів, уже закріплених у Законі України «Про запобігання корупції» >26 27@. Антикорупційну експертизу деякі науковці відносять до основних механізмів боротьби ІГС із проявами корупції >28, с. 45@ внесення змін до Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», які передбачатимуть, що представники громадськості беруть участь на постійній основі в засідан-

нях Погоджувальної ради, що вже має певну традицію >2 @. На підставі проведеного у цій статті дослідження можна зробити такі висновки. NK Доцільно виокремити такі форми участі ІГС у нормотворчому процесі – форми прямої участі участь у діяльності громадських рад при міністерствах, інших центральних і місцевих органах виконавчої влади, розробка та презентація власних пропозицій до законопроектів, подання електронних петицій та ін.

– форми опосередкованої участі подання конституційних скарг , адміністративних позовів щодо визнання незаконними і нечинними актів законодавства, громадський контроль і моніторинг виконання обіцянок, наданих владними суб’єктами, та ін.

– радикальні форми суспільний тиск, громадські акції протесту , громадська непокора – компромісні форми публічне обговорення проблеми, що потребує законодавчого вирішення, у друкованих або електронних ЗМІ, надання експертних коментарів щодо законопроектів та ін.

OK Основними проблемами, які нині існують у сфері участі ІГС у нормотворчому процесі, є відсутність постійного зворотного зв’язку у системі відносин влада – громадськість низький рівень довіри громадян до влади, що певним чином впливає на їхню активність у сфері участі у нормотворчому процесі недостатньо законодавчо визначених форм прямої участі ІГС у нормотворчому процесі тощо.

PK Із метою вирішення означених проблем можна запропонувати таке запровадити нові форми участі ІГС у нормотворчому процесі народна законодавча ініціатива, народне вето тощо прийняти низку законів, у яких визначатимуться механізми державної фінансової підтримки ІГС, впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів, проведення антикорупційної експертизи єктів владних повноважень, участі на постійній основі представників громадськості у роботі органів Верховної Ради України тощо.