Конституційно-правова регламентація територіальної організації публічної влади в Україні в контексті доктрини унітаризму

Анотація

УДК 342.52

https://doi.org/10.32689/2617-9660-2020-1(7)-46-63 Батанов Олександр Васильович, доктор юридичних наук, професор, провідний науковий співробітник відділу конституційного права та місцевого самоврядування, Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 01001, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4 тел.: +38-(044)-278-51-55 , email: batanov_olexandr@ukr.net, https//orcid.org/0000-0002-0239-4539

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВА РЕГЛАМЕНТАЦІЯ

ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ПУБЛІЧНОЇ

ВЛАДИ В УКРАЇНІ В КОНТЕКСТІ ДОКТРИНИ

УНІТАРИЗМУ Анотація: Висвітлено концептуальні проблеми формування національної док трини унітаризму. Визнаючи той факт, що найбільш багатогранною і складною проблемою є утвердження оптимальної форми державного устрою в Україні, пропону ється запровадити окремий унітаристський вектор у національній конституційній науці та освіті. Незважаючи на те, що в галузі політичної та правової науки загалом та теорії сучасного конституціоналізму питання про унітаризм досить активно обговорюють науковці, політики та громадські діячі, наукові знання в цій галузі залишаються надзвичайно суперечливими та фрагментарними.

Аналізуючи комплекс сутнісних та змістових характеристик унітаризму як фе номену сучасного конституційного права, окреслюються перспективні напрямки розвитку унітаристької доктрини. Показаний синергетичний зв’язок між теорією сучасного унітаризму, принципами унітарності державної території та фундаментальними інститутами політико-правового та державно-управлінського життя сучасних унітарних держав. Доводиться, що унітарний устрій є не лише одним із важливих компонентів процесу досягнення завдань, цілей та функцій більшості сучасних держав, а й іманентною ознакою та стратегічним елементом механізму реалізації їх суверенних прав.

Вважаючи, що унітаризм є багатовимірним соціально-політичним та конститу ційним явищем: це і ідея, і теорія, і науковий напрям, і соціально-політична та конституційна практика, і конституційна форма існування та функціонування народу, держави, регіонів та територіальних громад, і історичний стан національної державності та української регіональної цивілізації, і прояв громадянськості тощо, робить висновок про актуальність та необхідність формування унітаристського дискурсу.

На думку автора, послідовна концептуалізація та інституціоналізація унітаристської доктрини дозволить нам зрозуміти глибинні процеси, що визначають виник нення явища національного унітаризму, засвідчить величезну цивілізаційну роль та аксіологічну, онтологічну, гносеологічну, функціональну та психологічну роль в ході його політичного структурування, формування ринкових відносин, здійснення екогуманістичної політики, національної безпеки та оборони.

Ключові слова: унітаризм, унітарність, територія, держава, державний устрій,

унітарний устрій, адміністративно-територіальний устрій. Batanov Oleksandr Vasylyovych, Doctor of Sciences (Law), Professor, Leading Researcher of Department of Constitutional Law and Local Self-Government of the V. M. Koretsky Institute of State and Law of the National Academy of Sciences of Ukraine, 01001, Kyiv, Tryokhsvyatytelska St., 4 tel.: + 38-(044)-279-04-06, email: batanov_olexandr@ukr.net, https//orcid.org/0000-0002-0239-4539

CONSTITUTIONAL AND LEGAL REGULATION OF

THE TERRITORIAL PUBLIC POWER IN UKRAINE

IN THE CONTEXT OF THE UNITARISM DOCTRINE

Annotation: The conceptual problems of the formation of the national doctrine of unitarism are illuminated. Recognizing the fact that the most multifaceted and complex problem is the establishment of the optimal form of government in Ukraine, it is proposed to introduce a separate unitarian vector in national constitutional science and education.

In spite of the fact that in the field of political and legal science in general and modern constitutionalism, the problem of unitarism is quite actively discussed by scholars, politicians and public figures, the scientific knowledge in this field remains extremely contro versial and fragmentary.

Analyzing the complex of essential and substantive characteristics of unitarism as a phenomenon of modern constitutional law, outlines perspective directions of develop ment of the unitarism doctrine. The synergistic connection between the theory of modern unitarism, the principles of unitarity of the state territory and the fundamental institu tions of political and legal and state-administrative life of modern unitary states is shown.

It proves that the unitary system is not only one of the important components of the process of achieving the tasks, goals and functions of most modern states, but also an immanent feature and strategic element of the mechanism of exercising their sovereign rights.

Considering that unitarism is a multidimensional social and political and constitu tional phenomenon: it is an idea, a theory, a scientific direction, and a global social and constitutional practice, and a constitutional form of the existence and functioning of territorial hromadas, and the historical state of national statehood and Ukrainian regional civilization, and the form of realization of national identity and citizenship, etc., concludes the actuality and necessity of forming a unitarism discourse.

According to the author, consistent conceptualization and institutionalization of the unitarism doctrine will allow us to understand the deep processes that determine the emergence of the phenomenon of national unitarism, testify to the enormous civiliza tional role and axiological, ontological, epistemological, functional and psycho-logical features in the course of its political structuring, formation of market economy relations, implementation of eco-humanistic national security and defence.

Key words: unitarism, unitarian, territory, state, state system, unitary system, administrative and territorial system.

Постановка проблеми. Події грудня 2019 – початку 2020 року стали доволі знаковими для усіх, хто пере ймається проблемами місцевого са моврядування: практиків, теоретиків, експертів, політиків та ін. Президен том України з невеликим інтервалом було внесено дві редакції законопро екту щодо змін до Конституції Укра їни в частині територіальної органі зації та децентралізації влади [1; 2].

Обидва законопроекти під тиском муніципальної громадськості, насам перед, асоціацій місцевого самовря дування та експертного середовища були відкликані ним. Також було за пропоновано публічне обговорення змін до Конституції України в частині децентралізації влади, метою яких задекларовано досягнення консенсусу в суспільстві щодо визначених питань за допомогою прозорого, неупередженого та всеосяжного процесу.

Однією з ключових причин, які викликали критику з боку експертно го середовища, були запропоновані у даних законопроектах зміни щодо регламентації засад адміністратив но-територіального устрою та територіальної організації влади. Подекуди у запропонованих Президентом Укра їни змінах навіть побачили посяган ня на устої унітаризму, вважаючи, що ініційовані зміни можуть привести до регіоналізації та, навіть, «тихої феде ралізації та дезінтеграції країни» [3].

На наш погляд, попри відсутність підстав для такого роду інсинуацій та драматичних сценаріїв, зазначимо, що значною мірою їх перманентне озву чування у процесі конституційно-проектних робіт, а також законодавчого процесу у частині щодо модернізації адміністративного устрою, значною мірою пов’язана із відсутністю адек ватної уяви про унітаризм як склад ний за своєю природою конституцій но-правовий та політичний феномен.

Труднощі у розумінні сутнісних та змістових характеристик, атрибутів та критеріїв унітаризму відчуваються не лише у процесах конституційного та адміністративного правокористуван ня, а й у процесах кримінально-пра вової охорони засад національної безпеки, суверенітету та територіаль ної цілісності України. Це, у свою чергу, вказує на підвищену актуальність проблематики сучасного унітаризму, у тому числі в експертно-аналітичному аспекті.

Адже, попри незворотність кур су на формування України як суве ренної і незалежної, демократичної, соціальної, правової, унітарної держави, територія якої в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною (ст. ст. 1–2 Конституції України [4]), питання щодо форми державного устрою України, її адміністративно-територіальної організації, вирішення пов’язаних із ними національно-політичних, мовних та соціально-економічних проблем суспільства, залишаються доволі дискусійною стороною полі тичного та правового життя сучасної України. Особливо болісно загостри лися та актуалізувалися ці питання в умовах анексії АРК та збройної ін тервенції Російської Федерації проти України.

Аналіз останніх досліджень і пу-

блікацій. Окремі доктринальні про блеми сучасного унітаризму, адміні стративно-територіального устрою та процесу у своїх працях досліджу вали такі сучасні вчені та експерти, як Ю. І. Ганущак, Б. П. Гдичинський,

А. Б. Гетьман, Р . В. Губань, О. П. Іщенко, О. Л. Копиленко, В. В. Кравченко, І. О. Кресіна, В. С. Куйбіда, О. Г. Кучабський, І. Й. Магновський, В. І. Нудель ман, Х. В. Приходько, С. О. Телешун, А. Ф. Ткачук, В. Л. Федоренко та ін.

Мета статті. Метою даного до слідження є поглиблення доктри нальних засад унітаризму як консти туційно-правового та політичного феномену, а також парадигмальної основи територіальної організації су часної України. Основні результати досліджен ня. В цілому проблема територіаль ного устрою України виявилася чи не найскладнішим конституційним інститутом за всі роки незалежності української держави. По суті, у пер ші роки незалежності України взагалі не було вироблено чіткої як загально теоретичної, так і нормативної стра тегії щодо спрямування України в на прямку унітаризму.

Підтвердженням цьому було іс нування у певний час інституту Пре зидента АРК, надання права Верхов ній Раді АРК приймати власні закони тощо. Лише Конституційний договір між Верховною Радою України та Президентом України «Про основні за сади організації та функціонування державної влади та місцевого само врядування на період до прийняття нової Конституції України» [5] офі ційно, хоч і дещо опосередковано, визначив унітарний вектор розвитку української державності шляхом за кріплення прагнення до «створення надійних гарантій існування сувере нної України, збереження цілосності та недоторканності її території» (Преамбула). Втім, це лише підтвердило закріплений у ст. 70 чинної на той час Конституції (Основному Законі) Укра-

їни принцип, згідно якого «територія України є єдиною, неподільною, недоторканою і цілісною» [6]. Проте однозначне закріплення в Конституції України унітарної форми територіального устрою держави лише посилило актуальність доктринальних проблем унітаризму та складність цієї тематики, загострило суперечливість підходів та діаметральність поглядів на питання і перспективи терито ріальної організації держави [7; 11].

Показовою у цьому аспекті є позиція С. О. Телешуна, який ще у 2000 р. зазначав, що «закріплення в Конституції України унітарності нашої держави і водночас наявність у її складі адміні стративної (а не національно-терито ріальної) автономії посилило актуальність розробки теоретичних питань унітаризму та федералізму, перегля ду самої концепції унітарної держа ви» [12, c. 2].

Водночас, попри доволі фрагмен тарний підхід до концептуальних проблем територіальної організації держави, в цілому загальний унітар ний вектор державотворення був не змінним як у доконституційний, так і пост-конституційний період. Так, ще у Концепції нової Конституції України обґрунтовувалися засади конститу ційного ладу УРСР , зокрема послідовно вказувалося, що її «форма держав ного устрою – унітарна держава, до складу якої входить Кримська Авто номна Радянська Соціалістична Рес публіка». При цьому, зазначалося, що «територія Республіки є недоторкан ною і неподільною. Вона не може бути змінена або використана без її згоди.

Питання територіальної цілісності

України є виключним правом народу України» [13]. З часом, у Проекті Конституції України, винесеному Верховною Ра дою України на всенародне обгово рення, не лише закріплювалося, що «територія України є єдиною, непо дільною, недоторканною і цілісною.

Питання про зміни території і державних кордонів України вирішуються лише загальноукраїнським референ думом» (ст. 7 проекту), а й чітко визначалося, що «Україна є унітарною державою», територіальний устрій якої «ґрунтується на засадах єдності, неподільності, недоторканності і цілісності державної території, комплексності економічного розвитку і керованості окремих її частин з урахуванням за гальнодержавних і регіональних інте ресів, національних і культурних тра дицій, географічних і демографічних особливостей, природних і кліматич них умов» (ст. 104 проекту) [14].

Попри відсутність систематизо ваних актів, які б забезпечували ре алізацію конституційних засад те риторіального устрою та детально регламентували порядок вирішення питань адміністративно-територіаль ного устрою, слід констатувати, що державна політика у сфері конституювання та гарантування унітарності ві тчизняної державності, особливо після прийняття Конституції України, стала послідовною та однозначною. Так, у Концепції адміністративної рефор ми в Україні зазначалося, що «у про цесі трансформації територіального устрою та системи місцевого само врядування слід спиратися на націо нальний досвід, а також на світову, насамперед європейську, практику», при цьому процес перетворень «доцільно здійснювати з урахуванням унітарної

форми державного устрою, яка забез печує збереження соборності України» [15]. У Концепції державної регіональ ної політики, закріплювалося, що державна регіональна політика ґрунту ється, поряд з іншими принципами, із врахуванням принципу «забезпечен ня унітарності України та цілісності її території, включаючи єдність еко номічного простору на всій території держави, її грошово-кредитної, податкової, митної, бюджетної систем» [16].

Також, серед принципів державної регіональної політики, закріплених у Законі України «Про засади держав ної регіональної політики» [17] ваго ме місце займає принцип унітарності, під яким розуміється «забезпечення просторової, політичної, економічної, соціальної, гуманітарної цілісності України» (ч. 1 ст. 3).

Нарешті слід звернути увагу на доктринальні положення держав ної мовної політики в Україні. Так, у Концепції державної мовної політи ки закріплювалося, що «повноцінне функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території держави є гарантією збере ження ідентичності української нації, єдності України» та встановлювалося, що одним з основних завдань цієї Концепції є сприяння «посиленню функ ції державної мови як об’єднавчого і консолідаційного чинників в україн ському суспільстві, засобу зміцнен ня державної єдності України» [18]. У розвиток цих засад, у частині третій ст. 1 Закону України «Про забезпе чення функціонування української мови як державної», зазначається, що

«державний статус української мови

є невіддільним елементом конститу ційного ладу України як унітарної держави» [19]. Сьогодні унітаризм в сучасній Україні розвивається в далеко не про стих умовах, пов’язаних насамперед з анексією Автономної Республіки Крим та збройною інтервенцією з боку Ро сійської Федерації. Докорінна мо дернізація багатьох конституційних, ідеологічних та моральних цінностей, що відбулася за останні десятиліття викликає необхідність консолідації конституційної та політичної свідо мості, конституційної та політичної культури суспільства. Саме тому уні таризм може стати сьогодні такою ціннісно-орієнтуючою парадигмою, яка б стала системоутворюючою іде єю і важливим елементом громадської правосвідомості.

Актуальність вивчення інститу ту унітаризму в даний період зростає не тільки з доктринально-пізнаваль них позицій, але і в праксеологічному аспекті, оскільки багато з існуючих проектів конституційних, перш за все адміністративно-територіальних, перетворень співзвучні з реаліями сьогоднішнього дня і сприяють утвердженню принципово нових конститу ційних цінностей, в системі яких уні таризм займає унікальне місце.

Обумовлено це, насамперед, тим, що унітарістська ідея в процесі свого генезису виходить за просторово-тех нологічні, функціонально-телеологіч ні та інструментально-кратологічні рамки державного устрою та, в існу ючих реаліях, починає перетворюва тися на форму національної моде лі конституційного ладу, вбираючи в себе безліч конституційних явищ, відносин і процесів – починаючи з питань становлення муніципалізму і парламентаризму, функціонування територіальних громад і органів пу блічної влади та закінчуючи пробле мами формування конституційної свідомості і конституційної культури.

В сучасних умовах унітаризм, як один з основоположних принципів консти туційного ладу, об’єктивно виступає своєрідним плацдармом для впрова дження унітаристської ідеології в конституційно-правове життя і суспільні відносини.

Втім сучасна теорія унітаризму страждає відсутністю системності, цілісності, адекватної юридичної ви значеності базових терміно-понять. У силу цього, розробка відповідного категоріально-понятійного апарату залишається доволі важливою про блемою сучасного право-державоз навства. Багато понять, на наш погляд, досі точно не визначено, що породжує неоднозначне їх тлумачення, різне сприйняття сутності, змісту і обсягу.

У наукових працях, в тому числі спе ціально присвячених питанням уніта ризму, часто взагалі не формулюються визначення основних понять, відсутнє чітке розмежування між ними. А такі поняття, як «унітарна держава», «уні тарність» і «унітаризм», часто вжи ваються окремими дослідниками як ідентичні.

Так, на думку В. В. Міщука, під унітаризмом слід розуміти «принцип державного устрою, сутністю якого є політична єдність, єдина система органів державної влади на всій її території, відсутність політичної самостійності у територіальних одиниць та єдність інших політичних, економічних і куль турних інститутів держави». Також він вважає, що «в основу принципу уніта -

ризму покладені процеси централіза ції державної влади та управління, поєднані із самоврядними тенденціями місцевого самоврядування. При уні тарній формі територіального устрою держави існує лише одна конституційна система органів державної влади, компетенція яких поширюється на всю територію держави».

Водночас В. В. Міщук стверджує, що поняття «унітарна форма держа ви» та «унітаризм» не є тотожними, оскільки неоднаковим є їхнє змістов не наповнення. Крім того, час введення згаданих понять у науковий обіг різний: дефініція «унітарна держава» вперше зустрічається у наукових пра цях учених-теоретиків ХІХ ст., нато мість термін «унітаризм» у силу різних причин і в сучасній юриспруденції не набув широкого використання. Більше того, сама унітарна держава виникає і розвивається на основі принципу уні таризму. При цьому окремі елементи унітаризму спостерігаються і в державах з федеративною формою терито ріального устрою [20, c. 14].

Іншим прикладом є позиція М. В. Савчина, який розглядає уні таризм як одну з форм державного устрою та стверджує, що «вітчизняний унітаризм базується на адміністра тивно-територіальному поділі, який передбачає уніфікацію законодавства про місцеву владу та уніфікацію системи органів державної влади та органів місцевого самоврядування». при цьо му, як зазначає М. В. Савчин, «він цим не вичерпується, засади унітаризму з точки зору правової догматики пору шується – у складі України є Автономна Республіка Крим, що є дилемою укра їнського унітаризму, оскільки виникає питання про можливість зародження регіоналістських і, навіть, федералістських тенденцій» [21, c. 886, 891].

Показовою у цьому плані є і пози ція О. Г. Кушниренка, який хоч і наго лошує на тому, що унітаризм є «фор мою державної єдності та базовою цінністю конституційного ладу», втім, зосереджує увагу лише на аналізі уні тарної форми державного устрою [22].

Отже, слід констатувати, що ви роблення визначення поняття уніта ризму є доволі складним завданням. У багатьох наукових працях не дається чітка дефініція, або вона присутня в неявному вигляді через перерахуван ня ознак, властивостей, рис [23; 24]. Не всі з них характерні саме унітаризму.

Різні сутність, зміст і кількість наве дених ознак і властивостей. До того ж поняттям «унітаризм» оперують вче ні різних галузей наукового знання (юристи, політологи, соціологи, філо софи, економісти, фінансисти), тобто воно є міждисциплінарною категорі єю.

Відсутність єдиного підходу до розуміння унітаризму викликано декількома причинами. І перш за все тим, що унітарна модель державного устрою: а) відноситься одночасно і до структури, і до функціонування публічної влади; б) вона забезпечує синтез різних тенденцій розвитку державного орга нізму: з одного боку, його єдності, не подільності, централізації та, з іншого боку, муніципалізації, децентраліза ції, деконцентрації, деволюції тощо;

в) одночасно є і конституційно-пра вовим, політичним і соціальним яви щем; г) передбачає певні цілі і засоби їх досягнення, причому ці цілі можуть бути за своїм характером локальними, регіональними і глобальними.

До того ж існує кілька моделей унітарної організації держави, для яких унітаризм може розглядатися і як теорія унітарної форми держав ного устрою, і як конкретна унітарна держава – спосіб реалізації та вті лення цієї теорії. При такому підході унітаризм як конституційно-правове явище фактично ототожнюється з на уковою теорією про це явище, тобто конституційно-правова дійсність і її відображення в науковому знанні не розрізняються. В такому аспекті, по няття «унітаризм» містить філософію якісно певного державного устрою, воно становить теоретико-методоло гічну основу організації унітарного устрою. А «унітарність» – тип реальної державної організації, який відпові дає всім принципам унітаризму і є вті-

ленням його філософії. Унітаризм також розглядається і як спосіб життя, як спосіб поєднання те риторіальної єдності і невіддільності в конституційних відносинах різних форм державності – від централізова них до децентралізованих, деконцен трованих, регіональних держав і міс цевого самоврядування.

Сучасний етап розвитку унітариз му в Україні обумовлений істотними змінами у механізмі конституцій но-правового регулювання суспільних відносин та якісним оновленням сис теми, структури та змісту конститу ційного права. На наш погляд, сутність та зміст класичного муніципалізму необхідно розглядати та розуміти з різних позицій:

• аксіологічної, яка розкриває ціннісний потенціал феномену уніта ризму як конституційно-правової та політичної ідеології, що являє собою систему ідеалів та ідей про територію держави, її устрій як конституційні цінності (їх генезис, систему, форми вираження, методи та ступінь реалізації і захисту) [25], в основі якої знахо диться симбіоз конституційно-право вої теорії та практики. Так, наприклад, суверенність, поділ влади, верховен ство права, непорушність, субсидіар ність, пропорційність, системність, стабільність адміністративно-терито ріального устрою є сенсоутворюючи ми цінностями сучасного унітаризму;

• гносеологічної (епістемоло гічної), що дає знання про процеси становлення та перманентного розвитку унітаризму в окремих європейських державах, європейському континенті в цілому та загальноцивілізаційно му значенні з точки зору формуван ня українського, європейського та світового конституціоналізму, про цесів демократизації, глобалізації та європейської міждержавної інтегра ції. Еволюція вітчизняного унітариз му – це тривалий, розтягнутий у часі та просторі процес, який складається із сукупності історичних етапів, кри теріями виділення яких як правило є різкі, переломні моменти у розвитку суспільства і держави, демократії та владних інститутів, які були викликані сукупністю загально цивілізаційних,

державних та регіональних, внутріш ніх та зовнішніх, соціально-правових, геополітичних, господарсько-еконо мічних, духовно-культурних, еколо гічних, націобезпекових та інших тенденцій і процесів, які детермінують можливість виникнення, визнання та розвитку суверенної демократичної державності;

• онтологічної, що концептуа лізує феномен унітаризму як особливу форму існування суспільної свідомо -

сті та механізму втілення у буття лю дини ідеалів вітчизняного конституціоналізму та ідей авторитету державної території як фундаментальної конституційної цінності, поваги до її ціліс ності та неподільності, а саме – уні таристської свідомості, побудованої на свідомій переконаності у необхід ності, корисності, функціонально-те леологічній цінності державної уні тарності та правових норм, на основі яких вони визнаються Українським народом і державою, встановлюють гарантії конституційного ладу Укра їни, моделюють можливості захисту різнопланових інтересів Українського народу, держави, територіальних гро мад та людини за місцем її проживання за допомогою дій та кроків публіч ної влади.

Ми вважаємо, що означений ас пект є одним з ключових як у процесі формування сучасного унітаризму в Україні цілому, зміцнення єдності та цілісності державної території, так і в плані розвитку демократії, децентра лізації та місцевого самоврядування.

Адже найголовнішою передумовою зрушень у справі зміцнення унітар ності України має бути формування специфічних конституційно-правових унітаристських установок та уніта ристського мислення суспільства, розвиток унітаристської культури, витребуваність у народі самого принципу унітаризму;

• вітальної, яка фіксує такі де термінанти та телеологічні орієнтири існування унітаризму, які мають жит тєутворююче значення не лише для суспільства і держави в цілому, а і лю дини та територіальних громад. Саме територія є неодмінною умовою роз витку всього державного життя. Територія, поряд з категоріями «народ» та «влада», утворює тріаду елементів, які формують державу [26, c. 3]. При цьому територія держави не лише уможлив лює саме виникнення, існування, ор ганізацію та функціонування держави, виступаючи як «простір самовизна чення народу, в межах якого держа ва здійснює свій суверенітет та свою юрисдикцію» [27, c. 6], а і стає просто ровою основою свого поділу на скла дові частини – адміністративно-тери-

торіальні одиниці з метою створення для всіх громадян незалежно від місця їх проживання сприятливих умов для розвитку людського потенціалу, забезпечення необхідного рівня надання населенню адміністративних, соціальних та інших послуг, функціонуван ня раціональної системи управління соціально-економічними процесами, сталого розвитку тощо.

Традиційно поділ державної те риторії на адміністративно-територі альні одиниці зумовлений географіч ними, історичними, економічними, соціальними, культурними та іншими чинниками. У силу цього, територія у просторовому вимірі оптималь но фіксує у собі як складні проблеми загальнодержавного значення, так і елементарні питання людської життєдіяльності, політичні, економічні, ду ховно-моральні цінності та соціальні досягнення людини у будь-якій галузі суспільного розвитку. В унітарній державі це в цілому обумовлює особливу унітарну соціальність;

• цивілізаційної: осмислення як історичного, так і сучасного досві ду унітаризму через призму цивіліза ційного підходу дозволяє зрозуміти перспективи політичного та соціаль но-економічного розвитку України

як суверенної держави у віддаленому майбутньому. Цивілізаційний підхід дозволяє зрозуміти сенс національ ного досвіду унітаризму та порівня ти його з досвідом унітаризму тих зарубіжних демократій, де він став стійкою цивілізаційною традицією. У цьому аспекті, зокрема, розкривається процес формування парадигмальної конструкції унітаризму як теоретич ного відображення політичної, соці ально-економічної, екогуманістичної, інформаційної та націобезпекової стратегії та практики розвитку Укра їнського народу та української дер жавності;

• праксеологічної, яка дає знан ня про сучасний унітаризм як прак тику територіальної організації і функціонування публічної влади та реалізації прав людини, яка склалася під впливом загальновизнаних ідей та принципів сучасного конституціона лізму та муніципалізму.

Так, зокрема, у даний час най більш актуальним завданням держави та державної влади стає захист суве ренітету, забезпечення цілісності та недоторканності території України; суспільний розвиток, насамперед – розвиток людського капіталу, захист прав, свобод і законних інтересів громадян України, європейська і єв роатлантична інтеграція (створення необхідних умов для набуття повно правного членства у ЄС і НАТО); від новлення територіальної цілісності в межах міжнародно визнаних кор донів України, розвиток оборонних і безпекових спроможностей, які уне можливили б збройну агресію проти України шляхом збільшення ціни цієї агресії; здатність суспільства та дер жави швидко й адекватно реагувати на зміну безпекового середовища й

підтримувати стале функціонування своїх основних механізмів. Реалізація цих та інших пріоритетів має забезпечуватися шляхом відновлення миру та державного суверенітету на тимчасо во окупованих територіях Донецької та Луганської областей, здійснення необхідного комплексу супутніх між народно-правових, політико-дипло матичних, націобезпекових, екогума нітарних та соціально-економічних заходів тощо.

На наше переконання, однією з парадигмальних засад реалізації від повідних державницьких завдань та цілей має бути доктрина українського унітаризму. Щодо ролі муніципальної влади у відповідних процесах, то вона полягає не тільки у реалізації нею своїх само врядних функцій та повноважень, а й утворенні та послідовній реалізації різноманітних організаційно-право вих форм, способів, засобів, напрямів безпосередньої публічно-самовряд ної діяльності, які б сприяли якомога більш повному включенню населення у процес вирішення проблем місце вого життя, стимулюванню інтересу й ініціативи до самоорганізації. Саме ця обставина формує як практичне значення ефективної, побудованої на європейських стандартах муніципаль-

ної демократії, організації та діяльності муніципальної влади, так і науко во-дослідницький інтерес до вказаної проблематики, враховуючи колосаль ний соціальний запит на методоло гічно осмислену інформацію, яка б висвітлювала багатогранні аспекти публічно владної діяльності місцевого самоврядування, у тому числі й насам-

перед в аспекті зміцнення вітчизня ного унітаризму; • функціональної, яка перед бачає відображення ролі і значення публічної (державної та муніципаль ної) влади як динамічної системи та цілеспрямованої діяльності, через яку, власне кажучи, реалізується функці онально-телеологічне призначення держави та практична підвалина су часного унітаризму. Адже сила сучас ної демократичної держави визна чається, насамперед, тим, наскільки ефективно вона виконує свої функ ції, наскільки є результативною про ведена нею внутрішня та зовнішня політика. Так, унітарна держава має свої особливі якості, які, в тому числі, характеризують її державний устрій (юридичне оформлення унітаризму), що виявляються в її політиці по-різ -

ному в кожній країні, суспільстві, у конкретних ситуаціях відповідно до завдань, які розв’язуються суспіль ством, поставленими цілями, права ми, свободами і законними інтере сами громадян, тобто це ефективна, повноцінна, авторитетна й впевнена в собі держава, яка чітко виконує усі свої функції і соціальне призначення.

Як вказує історія розвитку дер жав, механізм держави буде лише тоді ефективним, лише коли будуть успішно вирішуватися поставлені перед нею економічні, політичні та соціаль ні завдання, коли будуть забезпечува тися стабільність влади та її держав но-правових інститутів, правильно використовуватися методи держав но-правового регулювання, підтри муватися належний баланс у системі елементів, які складають механізм держави, а органи держави будуть ви конувати усі покладені на них функції, тобто діяльність механізму держави буде відповідати корінним інтересам суспільства та громадян.

Такий підхід свідчить про перехід у функціональній теорії держави від традиційного акценту на формаль ні її складові до так званого «люд ського чиннику» з позицій широкого гуманістичного підходу, покликаного привести до певної переоцінки спів відношення об’єктивних і суб’єктив них чинників у системі управління суспільством на користь та в інтересах останнього. Зокрема, людський вимір проблематики функціонування меха нізму й апарату держави є методоло гічною основою, що дає можливість предметніше аналізувати нові для юридичної науки, однак надзвичайно актуальні, важливі і дуже складні пи тання політики і права, національної безпеки і оборони, інформаційного та кадрового забезпечення, організа -

ції і проходження публічної служби тощо [28; 29]; • організаційної, що дає ін формацію про інституціональні осо бливості сучасного унітаризму у кон тексті виникнення, формування та розвитку та системні якості суб’єктів та організаційних структур унітарної державності. У цьому аспекті під кон ституційним механізмом державної влади слід розуміти засновану на правових принципах єдину систему вза ємопов’язаних, публічних, легальних, нормативно визначених і організаційно та функціонально забезпечених інститутів, що мають на меті практичну реалізацію функцій держави та спи раються на наявні ресурси. При цьо му, під структурою конституційного механізму державної влади доцільно розуміти складну багаторівневу систе-

му нормативних та інституційних за собів, за допомогою яких здійснюєть ся цілеспрямований, результативний вплив на державно-владні відносини шляхом взаємозумовленого, збалан сованого функціонування усіх струк турних елементів з метою створення оптимальних політичних, економіч них, соціальних, духовно-культурних, ідеологічних, правових та інших умов для функціонування суверенної, незалежної, демократичної, правової дер жави, а унітарність – в якості одного організаційних принципів її існуван ня [30];

• ідеологічної (пропагандист ської): однобічний характер тлума чення феномену території у конституційному праві та спрощене розуміння адміністративно-територіальних процесів не лише заважало і заважає дослідженню і вивченню проблем вітчиз няного унітаризму, а і стало однією з причин перманентної дестабілізації його засад у реальній конституційній практиці протягом усіх років держав ної незалежності України в політич ному, економічному, правовому та навіть духовно-культурному і психо логічному вимірах.

Саме це здебільшого й сприяло виникненню одіозних міфів і соці альних фантомів про федералізм як «найбільш завершену форму регіона лізму та неодмінну умову для само реалізації потенціалу регіонів, кожної територіальної одиниці, кожного гро мадянина» [31, c. 42]. Тобто сьогодні існує серйозне протиріччя між доктри нальними уявленнями про сутність та зміст унітаризму, умови його ефективного функціонування, розвитку та трансформації, що домінують у мис ленні і діяльності вчених і політиків та реальною практикою розвитку самої унітарної системи територіальної ор ганізації держави. До того ж, дискусія про федералізм і унітаризм в Україні, періодично з’являючись, на сьогод нішній день вже перестала бути пи -

танням звичайного академічного або політичного діалогу [32, c. 15]. У силу цього, на наше глибоке переконання, формування цілісної парадигмаль но-конституційної основи сучасного українського унітаризму відігравати ме вагому ідейно-пропагандистську роль у процесах протидії здебільшого проросійськи орієнтованим концеп там федералізації України [31; 33; 39];

• дефінітивної (категоріаль ної), що базується на припущенні здатності унітаризму як понятійно го елемента виокремити систему ка тегорій сучасного конституційного права («територія держави», «дер жавний устрій», «адміністративно-те риторіальний устрій», «унітарність», «унітарний устрій», «регіоналізм», «регіоналізація», «муніципалізм», «муніципалізація», «децентралізація», «деконцентрація» тощо).

Висновки. По-перше, тільки у своїй

єдності означені та інші аспекти у розумінні сутності унітаризму (у тому числі у контексті ідей та цінностей світового конституціоналізму, його змістових та системно-структурних характеристик, серед яких свобода, суверенітет, со лідарність, демократія, правовладдя (верховенство права), поділ влади) дозволяють говорити про існування даного феномену не тільки як привабливої концептуальної моделі, а й об’єктивної реальності, яка має аксіологічні, гно сеологічні, онтологічні, цивілізаційні, інституціональні, конститутивні, нормативні, функціонально-телеологічні,

історичні, національні та ментальні параметри, які еволюційним шляхом склалися під впливом відповідних ідей та принципів. По-друге, такий симбіоз сутнісних, змістових та системно-структурних характеристик сучасного унітаризму дозволяє розуміти, розвивати, захищати унітарну державність. Адже, тільки за умови такої парадигмально-консти туційної, інституціональної та функ ціональної інсталяції у механізм де мократичного конституційного ладу унітаристька ідея стає оптимальною та, по суті, універсальною основою для вирішення значної кількості суспільних справ, у тому числі та у першу чергу прав людини, що свідчить про коло сальний гуманістичний потенціал су часного українського унітаризму.

По-третє, унітаризм не повинен ототожнюватися виключно з тради ційними організаційними або функ ціональними атрибутами унітарної форми державного устрою. Унітаризм є багатовимірним соціально-політич ним та конституційним явищем: це і ідея, і теорія, і науковий напрям, і со ціально-політична та конституційна практика, і конституційна форма існування та функціонування народу (на родоправство), держави (державність), регіонів (регіоналізм) та територіаль них громад (громадоправство та му ніципалізм), і історичний стан наці ональної державності та української регіональної цивілізації (національна ідентичність), і прояв громадянськості (унітарна правосвідомість) тощо.