Конституційний Суд України в механізмі захисту прав людини

Анотація

Конституційний Суд України в механізмі захисту прав людини* 1 І. Петрів аспірант кафедри конституційного права Національного університету «Одеська юридична академія» У сучасних умовах розвитку держави і суспільства Конституційний Суд України є важливим елементом механізму захисту прав і свобод людини і громадянина.

Запровадження інституту конституційної скарги матиме позитивне значення для вдосконалення механізму захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні як державі, що розвивається в напрямі ідей верховенства права та пріоритету прав людини.

Ключові слова: Конституційний Суд України, конституційна юстиція, функції кон-

ституційної юстиції, права людини, конституційні права, конституційна скарга. Одним із основних завдань держави є забезпечення функціонування дієвого механізму захисту прав і свобод людини і громадянина. Будуючи власний механізм захисту прав людини, необхідно брати до уваги національні традиції, напрацювання інших держав і враховувати рекомендації міжнародної спільноти.

У зв’язку з цим провідне місце в механізмі захисту прав і свобод людини і громадянина України належить Конституційному Суду України (далі — КСУ) як гаранту верховенства Основного Закону на всій території держави. Фундаментальні гарантії захисту прав і свобод людини в Україні закладені передусім у Конституції України. Саме факт закріплення в Основному Законі України окремих прав і свобод і врегулювання загальних засад взаємодії людини і держави є базисом для функціонування системи національних органів, діяльність яких спрямована на захист порушених прав. Крім того, стаття 55 Конституції України гарантує кожному право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних між-

народних судових установ чи міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна. Таким чином, механізм захисту прав і свобод людини в Україні є дворівневим: національний і міжнародний. До національного механізму правового захисту прав людини в Україні відносять, як правило, органи, однією з функцій яких (основною чи додатковою) є захист прав і свобод людини і громадянина (судова система, омбудсман, органи конституційної юстиції, прокуратура, правоохоронні органи тощо). За своєю природою і функціональними характеристиками ці органи відіграють різну роль у механізмі захисту порушених прав. У зв’язку з цим більшість науковців зазначає, що жоден з органів і організацій не володіє настільки універсальною компетен цією і засобами захисту

прав людини, як судові інстанції. Цей висновок базується на функціональній характеристиці суду як єдиного органу, що здійснює правосуддя в Україні. Слід зазначити, що відповідно до положень статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, які виникають у державі, тобто основоположним елементом системи захисту прав людини в Україні є * Стаття публікується на правах переможця конкурсу, проведеного Конституційним Судом України 9–14 грудня 2013 року в рамках Всеукраїнського тижня права.

судова система. Але в той час, як функція захисту прав людини судами загальної юрисдикції є основною і беззаперечною, навколо правозахисної функції КСУ ведеться жвава дискусія. Так, думки вчених щодо цього розділилися. Одні вважають, що функція захисту прав і свобод людини не характерна для КСУ (О. Калініченко, Р . Мартинюк, О. Климович та інші).

У зв’язку з цим досить цікавими є висновки О. Климович, що ґрунтуються на системному аналізі положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року та рішень Європейського суду з прав людини. Сутність цих висновків полягає в тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини не кожен елемент національної системи може бути визнаний ефективним засобом захисту прав людини, а всі правові засоби повинні бути вичерпані. Т обто справа обов’язково має бути розглянута всіма органами, до повноважень яких належить розгляд справи по суті. У зв’язку із зазначеним, аналізуючи діяльність КСУ як засобу захисту прав людини, О. Климович робить висновок, що «відповідно до статті 43 Закону України “Про Конституційний Суд України” від 16 жовтня

1996 року громадяни мають право безпосередньо звертатися до КСУ з питань тлумачення норм Конституції і законів України. КСУ не розглядає справу по суті, і результатом розгляду заяви не може бути компенсація шкоди конкретному громадянинові... Таким чином, КСУ теж не може розглядатися як засіб захисту прав людини в розумінні Конвенції» 1.

На думку іншої групи науковців (А. Селіванов, А. Стрижак, В. Тихий, А. Гусєв), КСУ є судовим органом, якому властива функція захисту прав і свобод людини і громадянина. Дійсно, функції КСУ як такі в законі прямо не визначені, чим породжено дискусію в наукових колах щодо системи і змісту цих функцій. У статті 150 Конституції України та у статті 13 Закону України «Про Конституційний Суд України» 2 (далі — Закон) відображені лише повноваження КСУ , виходячи з яких під його функціями слід розуміти основні напрями діяльності, що реалізуються КСУ через його повноваження з метою виконання основних завдань конституційного правосуддя, а також утвердження конституційної законності в межах держави.

Щодо цього А. Гусєв справедливо зазначає, що «органи конституційної юрисдикції захищають права і свободи людини шляхом перевірки законів, інших нормативно-правових актів з погляду їх відповідності конституції, а також здійснюючи офіційне тлумачення Конституції і законів»

3. Таким чином, функція захисту прав і свобод

людини реалізується КСУ через його повноваження, визначені у законодавстві. Конституційний Суд України згідно з його компетенцією та повноваженнями виконує функцію захисту прав і свобод людини в декількох формах, однією з яких 1 Климович О. Система національних засобів захисту прав людини (в контексті положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод) / О. Климович // Право України. — 2001. — № 1. — С. 35.

2 Про Конституцій ний Суд України : Закон України від 16 жовтня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 49. — С. 272. 3 Гусев А. В. К вопросу о роли основных функций органов конституционного правосудия в построении правового государства / А. В. Гусев // Российский судья. — 2006. — № 7. —

С. 19.

є конституційний контроль. Відповідно до статей 150, 151, 159 Основного Закону України КСУ здійснює попередній (превентивний) і наступний (репресивний) конс титуційний контроль. Зазначені види конституційного контролю відіграють важливу роль у механізмі захисту КСУ прав і свобод людини. Однак вони розглядаються в загальному сенсі, тобто мають «абстрактний характер» і не діють у конкретних правовідносинах, що вимагають негайного врегулювання. У цілому ж можна констатувати, що непрямий характер конституційно-судового механізму захисту прав і свобод людини хоча й не підриває демократичної сутності конституційного правосуддя, але певною мірою звужує правомочності, гарантовані статтею 55 Конституції України в

частині безпосереднього оскарження конституційності актів центральних органів державної влади. Оцінюючи діяльність конституційної юстиції в Україні, авторський колектив монографії «Проблеми та перспективи запровадження конституційної скарги в Україні» зазначає, що «процедури абстрактного нормоконтролю на сьогодні проявили високу ефективність у механізмі захисту прав і свобод людини і громадянина» 1.

Іншою формою захисту прав і свобод людини КСУ є повноваження щодо розгляду конституційних звернень про необхідність офіційного тлумачення Конституції України та законів України. Аналіз статей 42, 43 Закону свідчить, що законодавець надає можливість фізичним та юридичним особам звертатися до КСУ . На думку А. Г оловіна, «Конституційний Суд України, даючи офіційне тлумачення правових норм, забезпечує захист прав громадян у питаннях, що були предметом розгляду органів судової або виконавчої влади. Своє право на судовий захист у єдиному органі конституційної юрисдикції в Україні громадяни, особи без громадянства, іноземці, фізичні особи можуть реалізувати або через звернення до Уповно важеного Верховної Ради України з прав людини чи інших суб’єктів конс-

ти туційного подання, або порушивши клопотання про офіційне тлумачення положень Конституції та законів України» 2. Проте функцію офіційного тлумачення КСУ важко віднести до дієвих засобів захисту прав і свобод громадян з огляду на такі обставини. По-перше, якщо розглянути процедуру конституційного звернення і проаналізувати вимоги, виконання яких є необхідною умовою при прийнятті звернення до розгляду, то можна констатувати, що для більшості громадян без кваліфікованої допомоги реалізувати право на конституційне звернення вельми складно. По-друге, зазначені особи з метою забезпечення реалізації чи захисту своїх конституційних прав і свобод мають право звернутися до КСУ щодо такого тлумачення виключно за наявності

фактів неоднозначного застосування положень Конституції чи законів України судами або іншими органами державної влади. У зв’язку із зазначеним варто звернути увагу на те, що за період діяльності з 1 січня 2013 року по 31 жовтня 2013 року до КСУ надійшло 387 конституційних звернень громадян щодо офіцій- 1 Проблеми та перспективи запровадження індивідуальної конституційної скарги в Україні : моногр. / О. В. Петришин, Ю. Г . Барабаш, С. Г . Серьогіна, І. І. Бодрова. — К. :

Атіка-Н, 2010. — С. 18. 2 Г оловін А. Захист основоположних прав людини і громадянина під час надання Конституційним Судом України офіційного тлумачення положень / А. Г оловін // Віче. — 2011. — № 17.

ного тлумачення Конституції та законів України. Т обто близько 40 громадян України щомісяця зверталися до КСУ в межах підстав, визначених статтею 94 Закону України «Про Конституційний Суд України»

1. Із зазначеної кількості звер-

нень єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні відповідно до повноважень, встановлених Конституцією України і Законом, розглянув та виніс рішення лише у чотирьох справах, що становить близько одного відсотка загальної кількості звернень.

Слід погодитися з думкою В. Шаповала, який вважає, що потенціал конституційної юстиції щодо захисту прав і свобод людини використовується в нашій країні недостатньо. Крім того, він справедливо зазначає, що «...є таке повноваження Конституційного Суду, як тлумачення законів, тлумачення Конституції, в тому числі і за зверненнями громадян. Але це паліатив, замінник конституційної скарги» 2.

Таким чином, у законодавстві України не передбачено право громадян звертатися до КСУ щодо конституційності законів та, відповідно, немає можливості захистити свої права, якщо громадяни вважають, що ці права обмежені, звужені за змістом та обсягом щодо існуючих і гарантованих Конституцією України за допомогою конституційної юстиції.

Йдеться про прямий доступ громадян до конституційного правосуддя, про можливість звертатися до КСУ зі скаргою щодо порушення чинними законами прав, закріплених у Конституції України. У зв’язку з цим доречною є думка С. Ківалова, який зазначає, що «саме при розгляді скарг громадян безпосередньо проявляється правозахисна функція органу конституційної юстиції, насамперед тому, що в такому випадку Конституційний Суд буде не тільки брати пряму участь в усуненні перешкод до належного здійснення громадянами своїх прав і свобод, а й буде ще більшою мірою сприяти реалізації конституційно гарантованого права на судовий захист» 3.

Варто підкреслити, що роль суб’єктів, уповноважених на звернення до КСУ з конституційним поданням про визнання того чи іншого нормативного акта неконституційним у зв’язку з порушенням ним прав і свобод людини (Президент України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, народні депутати), неоднакова. Практика діяльності органів конституційного правосуддя країн Європи свідчить, що «...ні посадові особи вищих органів державної влади, ні суди загальної юрисдикції не використовують можливості конституційного правосуддя щодо захисту прав і свобод людини так активно, як це роблять фізичні особи»

4. Як стверджує німецький фахівець у галузі конституційного права

1 Конституційний Суд України у цифрах за станом на 01.11.2013 року [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.ccu.gov.ua/uk/publish/article/225637. 2 Шаповал В. Проблеми розвитку конституційної юрисдикції в Україні / В. Шаповал // Вісник Конституційного Суду України. — 1998. — № 2. — С. 53.

3 Ківалов С. В. Захист Конституційним Судом України прав та свобод людини і громадянина: можливості та проблеми / С. В. Ківалов // Актуальні проблеми держави і права : зб. наук. праць. Вип. 61. — Одеса : Юридична література, 2011. — С. 7–15.

4 Владиченко С. Д. Проблеми формування ефективного механізму захисту прав і свобод людини Конституційним Судом України / С. Д. Владиченко // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2005. — № 6 (44). — С. 76.

П. Г еберле, «саме громадян слід вважати головними гарантами конституційних цінностей» 1. У зв’язку з викладеним як приклад розширення можливостей осіб звертатися до органів конституційної юстиції для захисту своїх прав варто дослідити такий загальновідомий світовій демократії інститут , як конституційна скарга. На підставі аналізу його функціонування можна буде зробити висновки щодо перспектив удосконалення ролі конституційної юстиції в механізмі захисту прав людини і можливості запровадження інституту конституційної скарги в Україні.

У сучасних державах сформовані і функціонують різні процедури захисту прав людини органами конституційної юстиції, ініціаторами яких є самі індивіди. Деякі процедури передбачають захист конституційною юстицією всього спектра прав, передбачених конституцією, деякі — лише окремих, конкретно визначених.

Спираючись на дослідження вчених, присвячені проблемі захисту прав людини за допомогою конституційної юстиції (С. Владиченко, М. Гультая, А. Гусєва, А. Сироткіної, В. Шаповала та інших), можна узагальнити, що найбільш універсальним за своїми можливостями є інститут індивідуальної конституційної скарги. Саме на необхідності запровадження його в механізм захисту прав і свобод людини в Україні наголошує більшість авторів. Цей інститут є дієвим засобом захисту конституційних прав від порушень, спричинених актами або діями органів державної влади та їх посадових осіб. Інститут конституційної скарги заснований у ФРН, Російській Федерації, Польщі, Чехії, Словенії та низці інших держав.

Однією з перших держав, що заснувала інститут конституційної скарги, була ФРН. У статті 93 Основного Закону ФРН закріплюється можливість подачі конституційної скарги кожним, хто стверджує, що публічна влада порушила одне з його основних прав або прав, передбачених у певних статтях Конституції

2. Найчастіше

в юридичній науці таку модель конституційної скарги називають «класичною» (наприклад, Д. Педедзе 3, А. Іванівська 4 та інші) у зв’язку з тим, що доступ до конституційної скарги має широке коло осіб, а Федеральний Конституційний Суд Німеччини може прийняти конституційну скаргу від кожного, хто зуміє довести порушення органами публічної влади його конституційних прав.

У Польщі судовий конституційний контроль (у польській юридичній літературі застосовується термін «контроль конституційності права») здійснюється Конституційним Трибуналом за допомогою як абстрактного контролю (при пере- 1 Г еберле П. Загальні проблеми конституційного права та Конституційного Суду на матеріалі «німецької моделі» із погляду на Україну / П. Г еберле // Вісник Конституційного Суду України. — 2001. — № 6. — С.59.

2 Основний Закон Федеративної Республіки Німеччина від 23 травня 1949 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.concourt.am/armenian/legal_resources/world_ constitutions/constit/ germany/german-old-r .htm. 3 Dzintra Pededze. Constitutional Complaint in Latvia: First Experience and Problems / Dzintra Pededze // Seminar on «Constitutional Control: Basic Problems of Legal Proceedings, Organisation and Practice» (Batumi, 1–5 June 2002) — P . 2. [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.venice.coe.int/webforms/ documents/?pdf=CDL-JU(2002)031-rus.

4 Івановська А. М. Конституційне правосуддя і захист прав людини: позитивний зарубіжний досвід та перспективи розвитку в Україні / А. М. Івановська // Часопис Хмельницького університету управління та права. — 2005. — № 3 (15). — С. 36–42.

вірці законів, міжнародних договорів тощо на предмет відповідності Конституції), так і за допомогою інституту конституційної скарги. Досліджуючи досвід використання інституту конституційної скарги у Республіці Польща, слід згадати про факт закріплення в частині першій статті 79 Конституції Польщі права на звернення до Конституційного Трибуналу зі скаргою з питання відповідності Koнституції зaкoну чи іншого нормативного акта безпосередньо кожним, чиї конституційні свободи чи права були порушені

1. Закріплення такого

права на конституційному рівні є основною гарантією захисту конституційних прав людини. Можливість звернення до Конституційного Суду з конституційною скаргою передбачена також і в Конституції Чехії. Аналізуючи її статтю 85, в якій міститься текст присяги судді Конституційного Суду, варто звернути увагу на важливий момент — закріплення його головним завданням і обов’язком захист природних прав людини. У продовження цієї ідеї стаття 87 гарантує можливість звернення зі скаргою до Конституційного Суду не тільки приватних осіб, а й територіальних органів місцевого самоврядування у зв’язку з незаконним втручанням з боку держави

2. Така особливість є досить цікавою і надає можливість територіальній гро-

маді як колективному суб’єкту захищати свої права. Ще однією країною, в механізмі захисту прав людини якої функціонує інститут конституційної скарги, є Російська Федерація. Статтею 125 Конституції Російської Федерації передбачено можливість громадян звертатися до Конституційного Суду зі скаргою на неконституційність закону, яким порушено їхні права 3.

Аналізуючи зазначену статтю, можна сказати, що інститут конституційної скарги в Росії має своєрідну форму, оскільки скарга може бути подана тільки у зв’язку з неконституційністю закону, що порушує права громадянина, і не може мати предметом оскарження інші нормативні акти.

Слід зауважити, що регламентація самої процедури подання та розгляду конституційної скарги у названих державах деталізована в законах, що регулюють діяльність органу конституційної юстиції. Окремими положеннями закону передбачаються вимоги та обмеження щодо конституційної скарги, терміни подачі, суб’єкт звернення тощо.

Таким чином, інститут конституційної скарги виступає не тільки як гарантія захисту основних прав людини від свавілля влади, а й як важливий засіб забезпечення розвитку конституційної демократії, основу якої формують права людини. Крім того, «конституційна скарга, будучи специфічним інструментом захисту прав людини, надає особі можливість вступати в правовий спір з державою та її органами, тим самим інтегруючи громадян у процес управління державою» 4.

1 Koнституція Peспубліки Пoльщa від 2 квітня 1997 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/rosyjski/kon1.htm. 2 Конституція Чеської Республіки від 16 грудня 1992 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.concourt.cz/clanek/czech_constitution.

3 Конституція Російської Федерації від 25 грудня 1993 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.constitution.ru. 4 Проблеми та перспективи запровадження індивідуальної конституційної скарги в Україні : моногр. / О. В. Петришин, Ю. Г . Барабаш, С. Г . Серьогіна, І. І. Бодрова. — К. :

Атіка-Н, 2010. — С. 36.

Варто зазначити, що в державах, які досліджені як приклад успішного функціонування конституційної скарги, існують особливості й відмінності, пов’язані зі специфікою національних правових систем і діяльністю державних органів, встановленням вимог до суб’єктів подачі і до форми конституційної скарги, особливостями правосвідомості громадян тощо.

На сучасному етапі розвитку України виділяється значна кількість проблемних аспектів, пов’язаних із запровадженням інституту конституційної скарги. У зв’язку з цим потрібно розробити наукову концепцію, в якій розкривалися б такі моменти: суб’єкт звернення з конституційною скаргою та предмет звернення (весь спектр прав, передбачених Конституцією, або окремі права), аби уникнути перетворення КСУ з органу, уповноваженого вирішувати «суперечки про право», на просто ще одну судову інстанцію; врегулювання питань, пов’язаних з процедурою подання скарги та її розгляду (виключення повторності подачі, дотримання формальних вимог , індивідуальна зацікавленість особи, обґрунтованість скарги тощо); створення ефективного механізму виконання рішень КСУ , винесених за

підсумками розгляду конституційної скарги; проблема перевантаженості КСУ скаргами та інші. Крім того, важливою є підготовка змін та оновлення чинного законодавства. Безумовно, введення інституту конституційної скарги позитивно вплине на розвиток механізму захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні як державі, що розвивається в напрямі ідей верховенства права та пріоритету прав людини. Внаслідок введення інституту конституційної скарги значно розширяться можливості громадян та інших суб’єктів у сфері захисту власних прав від незаконних зазіхань або утисків. Крім того, державою буде забезпечено принцип доступності до правосуддя, закріплений в Конституції України. За допомогою КСУ стане можливим повною мірою забезпечити принцип верховенства права у сфері

прав і свобод людини. Шляхом подачі конституційної скарги заявник зможе оскаржити конституційність актів, дії чи бездіяльність вищих органів державної влади в частині, що порушує його права в конкретному випадку, за умови використання всіх національних засобів захисту прав і в тому випадку, якщо немає можливості відновити порушені права іншим способом.

У зв’язку з цим можна виділити ще один позитивний наслідок введення конституційної скарги: КСУ може вирішити значну кількість справ ще до того, як вони потраплять до Європейського суду з прав людини і, таким чином, скоротити кількість звернень з України та виробити національний механізм дієвого захисту прав.

Але це можливо лише в разі закріплення за КСУ повноважень щодо призначення справедливої компенсації та необхідності перегляду остаточних рішень загальних судів у разі прийняття позитивного рішення за конституційною скаргою.

Також варто мати на увазі, що конституційна скарга є ефективним механізмом демократизації суспільства і сприяє зосередженню уваги державних органів на проблемах, пов’язаних із захистом прав людини. Саме активність громадян щодо захисту своїх прав шляхом конституційної скарги є тим індикатором, який показує ступінь дотримання і гарантування прав людини державою, а моніторинг справ, за якими відбувається звернення, дозволить запобігти подібного роду порушенням у майбутньому.

Встановлення інституту конституційної скарги також сприятиме підвищенню рівня довіри громадян до державних органів і судової системи. Усвідомлення громадянами реальної можливості захисту своїх конституційних прав за допомогою висококваліфікованого неупередженого суду буде ще одним дуже важливим кроком на шляху до формування громадянського суспільства.

Таким чином, є підстави вести мову про універсалізацію конституційної юстиції в аспекті її здатності стати ефективним елементом механізму захисту прав і свобод людини. Це підтверджується досвідом країн Західної та Східної Європи.

У демократичному суспільстві на державу покладається обов’язок забезпечувати ефективний захист прав і свобод людини і громадянина від будь-яких порушень, у тому числі й від порушень внаслідок прийняття неконституційних положень законів або інших нормативних актів. У зв’язку з цим найважливішу роль у механізмі захисту прав людини відіграють органи конституційної юстиції. Саме крізь весь спектр повноважень, якими наділяється конституційна юстиція, можливе реальне гарантування конституційних прав людини.

Підсумовуючи викладене, важливо підкреслити, що захист закріплених в Основному Законі України прав і свобод людини має бути однією з основних функцій КСУ . Досвід країн, в яких допускається звернення до конституційного суду з індивідуальною скаргою, переконує, що така можливість гарантує дотримання прав і свобод людини і громадянина, а також сприяє формуванню у громадян впевненості в тому, що вони живуть у демократичній правовій державі.

Петрив И. М. Конституционный Суд Украины в механизме защиты прав человека. В современных условиях развития государства и общества Конституционный Суд Украины является важным элементом механизма защиты прав и свобод человека и гражданина. Внедрение института конституционной жалобы будет иметь позитивное значение для усовершенствования механизма защиты прав и свобод человека и гражданина в Украине как государстве, которое развивается в направлении идей верховенства права и приоритета прав человека.

Ключевые слова: Конституционный Суд Украины, конституционная юстиция, функции конституционной юстиции, права человека, конституционные права, конституционная жалоба. Petriv I. The Constitutional Court of Ukraine in the Mechanism of Protection of Human Rights. The Constitutional Court of Ukraine is an important element of the mechanism of protection of human and citizen’s rights and freedoms in modern conditions of development of the state and society. The establishment of the institute of the constitutional complaint will have a positive meaning for the improvement of the mechanism of protection of human and citizen’s rights and freedoms in Ukraine as a country developing in the direction of ideas of the rule of law and the supremacy of human rights.

Key words: Constitutional Court of Ukraine, constitutional justice, functions of the constitutional justice, human rights, constitutional rights, constitutional complaint.