Конституціоналізація публічних фінансів як засіб оптимізації системи фінансового права

Анотація

ЧЕРНІВЕЦЬКОГО УНІВЕРСИТЕТУ

Рік заснування 1996 Випуск 435 Правознавство Збірник наукових праць Чернівці "Рута”

УДК 347.73

© 2008 р. А.М. Худик Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича, Чернівці

КОНСТИТУЦІОНАЛІЗАЦІЯ ПУБЛІЧНИХ ФІНАНСІВ ЯК ЗАСІБ

ОПТИМІЗАЦІЇ СИСТЕМИ ФІНАНСОВОГО ПРАВА

Постановка проблеми. Сьогодні ні в кого не викликає сумніву, що Конституція України є основним джерелом фінансового права, посідаючи найвище місце в ієрархії її правових актів, є не від’ємною складовою діючого фінансового права.

Визнаючи роль Конституції, фінансово-правова наука, водночас, не приділяє належної уваги пи танню реалізації конституційних норм та принци пів в сфері регулювання публічних фінансів. Поза рамками дослідження залишаються питання взає модії Конституції України і галузевого фінансового законодавства. Відсутнє також дослідження пробле ми інтеграції конституційних положень у систему фінансового права. І все це при тому, що за Консти туцією України залишається роль першооснови пра вового регулювання публічних фінансів.

Варто також наголосити на тому, що про блема взаємодії Конституції та галузевого фінан сового законодавства сьогодні вже не може зво дитися до питання про безпосереднє чи опосере дковане застосування конституційних норм і принципів в нормотворчій чи правозастосовній діяльності. Проблема вже повинна охоплювати питання соціального механізму реалізації Кон ституції, проникнення її цінностей в галузеве фінансове законодавство.

Ступінь наукової розробки. Актуальність теми підтверджує ступінь її наукової розробки. Дослідженню питання інтеграції конституційних положень в галузеве фінансове законодавство, конституціоналізації публічних фінансів присвя чені окремі праці як українських, так і російських вчених. Зокрема, важливу роль у даному дослі дженні відіграли праці Г.М. Андрєєвої, Н.С. Бод нара, А.Н. Козиріна, І.А. Кравця, Т.Я. Хабрієвої., В.Е Чіркіна, P.O. Шепенка, П.С. Пацурківського, А.З. Георгіци, P.O. Гаврилюк, І.І. Бабіна та інших.

Мета статті. Автор ставить перед собою за вдання на основі здобутків науки конституційного та фінансового права дослідити проблеми консти туційного регулювання публічних фінансів та ін теграцію конституційних цінностей у галузеве фі нансове законодавство.

Виклад основного матеріалу. Сучасний

стан фінансового законодавства свідчить про те, що до цих пір при підготовці та прийнятті фінан сово-правових актів недостатньо враховуються положення Конституції, нерідко конституційні принципи і норми оцінюються і трактуються по милково, продовжується практика невиконання ряду конституційних норм. Чинне фінансове за конодавство “поки що не вписується в правове поле, визначене Конституцією України” [12, с.118]. Як зазначає П.С. Пацурківський, сучасне позитивне фінансове право є не ефективним, оскільки в ньому відбувається підміна правовід носин владовідносинами, що суперечить Основ ному Закону і, відповідно, знижує нормативний потенціал Конституції у сфері регулювання пуб лічних фінансів. Такий стан вимагає проведення

“справжньої юридичної революції у фінансовому праві, пошуку і знаходження воістину нового фінансового права”, яке б відповідало конститу ційним вимогам, зокрема принципу формальної рівності суб’єктів фінансових правовідносин [14, с.11]. Іншими словами, юридичною основою фо рмування нової системи фінансового права, його перетворення з “неправа в право” повинна стати Конституція України.

З моменту проголошення незалежності в Україні відбувається процес розширення обсягу конституційно-правового регулювання [11, с.3]. Конституцію почали розглядати вже не тільки як нормативний акт оформлення і закріплення меха нізму владарювання в державі, а і як правовий до кумент найвищої юридичної сили, що визначає розвиток усіх галузей права. Конституція стала своєрідним центром правової системи [11, с.96- 97], формою існування кожної галузі права, адже в її формі “існує не тільки конституційне право, а й насамперед адміністративне та фінансове” [17, с.5]. Вона стала основним, системоутворюючим джерелом, оскільки містить принципи, які є ба зовими, в тому числі, і для фінансового права.

Конституція - це свого роду конструкція [11, с.131], на якій має будуватися практично все фінансове законодавство, а його розвиток пови нен стати можливим лише в конституційно зада них параметрах, що послугує важливою умовою забезпечення внутрішньої узгодженості системи фінансового права, його несуперечності іншим галузям правової системи держави.

Формування системи фінансового права у відповідності до конституційних вимог має важ- 28 Науковий вісник Чернівецького університету. 2008. Випуск 435. Правознавство.

А. Худик ливе теоретичне та практичне значення. Адже фінансове право, це свого роду інструмент, за допомогою якого держава може досить вагомо впливати на сферу приватного життя особи. Зок рема, фінансове право завжди передбачає окремі обмеження права власності. Власник не вправі розпоряджатися за власним бажанням тією част кою своєї власності, яка підлягає сплаті в якості податку. Іншими словами, введення того чи ін шого податку обмежує власника в правомочнос тях користування і розпорядження окремою час тиною його майна. З моменту виникнення обов’язку сплатити податок і до настання строку його сплати він вправі лише володіти відповід ною сумою грошових коштів [13, с.26]. Оскільки право приватної власності може бути обмежене

лише у випадках передбачених Конституцією [1], “присутність” конституційних норм і принципів, що володіють вищою юридичною силою, в системі фінансового права надає цій системі підвищеної легітимності і, водночас, позбавляє права органів державної влади довільно вирішувати на рівні га лузевого фінансового законодавства найважливіші питання фінансової системи, які отримали вирі шення на конституційному рівні.

Також варто зазначити, що Конституція за своєю правовою природою не призначена для детального регулювання будь-яких суспільних відносин. Вона не може вичерпно регулювати всі правовідносини і, як правило, встановлює лише їх загальні рамки. Це досить стислий за об’ємом нормативно-правовий акт, який тільки узагальне но фіксує вимоги до системи права. І це є виправ даним, оскільки надмірна деталізація призводитиме до перенавантаження Основного Закону зайвим нормативним матеріалом, істотно обмежуватиме можливість розвитку галузевого законодавства [11, с. 131]. Тому Конституція повинна встановлювати лише загальні параметри і напрямки розвитку від повідного регулювання. В цьому і проявляється призначення Конституції як юридичної основи фо

рмування системи фінансового права. Усвідомлення ролі Конституції у процесі ре гулювання публічних фінансів можливе тільки через процес “проникнення” її нормативного по тенціалу в галузеве фінансове законодавство, його трансформації та підпорядкування фундаменталь ним конституційним вимогам. Мова йде про ме ханізм приведення норм та інститутів фінансово го права у відповідність із “буквою і духом” Конституції, що представляє собою процес свого роду конституціоналізації публічних фінансів, що в кінцевому результаті, полягає в забезпечен ні гармонійної взаємодії норм конституційного та фінансового права при безумовному пріорите ті перших над другими, а також вироблення кон ституційно-правової методології оптимізації фі

нансової системи держави. Згідно західних теоретичних підходів кон цепція Конституції містить не лише позитивний нормативно-правовий текст, але й фундамента льні принципи конституційного рівня [10, с.34]. Тому Конституція України порівняно з іншими нормативно-правовими актами є найбільш “від критим” текстом, тобто містить велику кількість принципів та оціночних норм і покликана забез печити мінливий баланс у суспільстві між стабі льністю суспільних відносин та прагненням до прогресу, тобто їхньої постійної динамічності [15, с.35]. Вона повинна не тільки регулювати існуючі в державі фінансові відносини, але й ко ординувати всю систему фінансового права, фік сувати базові напрямки його подальшого розвит

ку. А фінансове право, в свою чергу, повинно запозичувати і конкретизувати визначені в Кон ституції ті чи інші узагальнені засади регулю вання. Тим самим відповідна конституційна но рма опосередковано впливатиме на галузеве ре гулювання в сфері публічних фінансів, вимага тиме і стимулюватиме формування певної за змі стом галузевої фінансової норми.

Наявність у Конституції принципів і поло жень, які є загальнообов’язковими для всієї пра вової системи держави і одночасно мають пря мий вплив на галузь фінансового права, його но рми та інститути, спонукає до визнання її ролі як першооснови правового регулювання фінансових правовідносин. Конституція перетворюється в свого роду мірило, критерій оцінки всієї системи норм та інститутів фінансового права на предмет їх відповідності вищим людським цінностям, що отримали закріплення на конституційному рівні.

Проте надмірна загальність конституцій них вимог до змісту фінансового права водночас є істотним недоліком цієї системи і свідчить про два моменти. З одного боку, про відсутність чіт ких рамок в сфері регулювання публічних фінан сів, а з іншого боку, змушує з особливою увагою досліджувати і застосовувати кожне конститу ційне положення, враховуючи всі конституційні принципи, що можуть стосуватися регулювання відносин з приводу акумулювання, розподілу та використання фінансових ресурсів у державі.

Аналіз змісту Конституції України і особ ливостей її положень дає можливість окремо ви ділити “положення фінансового права, які фор мально відносяться до конституційного права” [8, с.112] і безпосередньо здійснюють регулю Науковий вісник Чернівецького університету. 2008. Випуск 435. Правознавство.29

Конституціоналізація публічних фінансів як засіб оптимізації системи фінансового права вання фінансових правовідносин (наприклад, засади побудови бюджетної системи, бюджетно го періоду, обов’язки Кабінету Міністрів Украї ни щодо Державного бюджету України тощо [1]) та, власне, загальні конституційні вимоги до сис теми права в цілому, що випливають із природ ного права (наприклад, принципи рівності, спра ведливості, верховенства права, гласності, роз поділу влад тощо), які можуть мати як писану, так і неписану форму та покликані інституціоналізувати ціннісні критерії визначення чинності нормативно-правових актів держави. Останні (тобто загальні конституційні вимоги) формують загальні конституційні принципи правової сис

теми, які в сфері фінансового права набувають галузевої специфіки, обумовленої перш за все особливостями правового регулювання відповід ної сфери [9, 120]. Зміст конституційного тексту показує, що в ньому міститься незначна кількість власне фі нансово-правових норм, які, водночас, лише фрагментарно здійснюють регулювання фінан сової системи держави, вичерпно не закладаючи начала фінансового права, які б орієнтували за конодавця на межі його законотворчості. В осно вному нормативність Конституції проникає в зміст галузі фінансового права через системний аналіз конституційних положень, що стосуються основ конституційного ладу, прав і свобод лю дини та громадянина тощо.

Стан сучасного фінансового законодавства явно демонструє, що рівень такого “проникнен ня” нормативного потенціалу Конституції Украї ни в матерію фінансового права є низьким і не достатнім. Надто загальний виклад конституцій них положень призводить до неоднозначного їх розуміння, стає гальмом у розвитку системи фі нансового права і пов’язаним з нею законодав чим процесом, породжує стихійність вибору ці лей і пріоритетів при розподілі та перерозподілі грошових фондів коштів. Саме тому можна кон статувати потребу у формуванні нових, більш конкретних і глибинних, конституційних основ системи фінансового права. Це можливо лише шляхом безпосереднього позитивного закріплен ня системоутворюючих положень фінансового

права, його начал в конституційному тексті [14, с.14] чи, більше того, доповнення Конституції новим розділом про публічні фінанси [7, с.19], що в даний момент, на нашу думку, є мало перс пективним в силу жорсткості її тексту [15, с.63- 67]. Або ж шляхом системного тлумачення кон ституційних норм Конституційним Судом Укра їни, який на сьогодні спроможний виявляти цілі, принципи і завдання фінансового права і тим са мим дозволить ліквідувати недоліки їх конститу ційно-правового регулювання.

Так, Конституційному Суду України як органу конституційної юрисдикції властиві специфічні повноваження по трансформації загальних конституційних положень, а по суті, перенесення загальнолюдських конституційних цінностей на рівень фінансового права.

Розгляд рішень Конституційного Суду України, як засобу конституціоналізації фінансо вого права, дає змогу розкрити їх складну, по двійну правову природу. Так, з одного боку, ці рішення являються джерелом конституційного права, оскільки відбувається з’ ясування змісту Конституції і на цій основі визнання конститу ційним (неконституційним) правового акта з фінансових питань; з іншого боку, вони є одно часно джерелом фінансового права, оскіль-ки об’ єктом дослідження виступають саме фінан сово-правові акти, їх зміст, відповідність Консти туції. Отже, рішення органу конституцій-ного контролю виступають своєрідним засобом “щеплення” власне конституційно-правових норм і норм галузі фінансового права, ство

рюють нормативну єдність, забезпечують пере хрещення конституційних і фінансових право відносин. Основу такої єдності складає вияв лений органом конституційного контролю засто совуваний до конкретного фінансового правовідношення баланс конституційних цінностей, які в свою чергу сприяють конституціоналізації фінансового права. В конкретному своєму прояві це забезпечується різними способами впливу прак тики конституційного правосуддя на публічні фі нанси. Кожний із цих способів своєрідно відобра жає шляхи проникнення конституційних норм у матерію галузевого фінансового законодавства.

Це, по-перше, обґрунтування в аспекті кон ституційних норм, юридичної природи та норма тивного змісту тих чи інших категорій фінансо вого права. Яскравим прикладом такого обґрун тування є наведені Конституційного Суду Украї ни у цілому ряді своїх рішень дослідження по няття бюджету та закону про Державний бюджет України. Так, в одному із своїх рішень Консти туційний Суд України на підставі аналізу статей 8, 85, 91, 92, 95, 96, 97, 98 Конституції України, а також статті 38 Бюджетного кодексу України дав офіційне тлумачення поняття “закон про Держа вний бюджет України”, вказавши, що це право вий акт, який чітко зумовлений поняттям бю джету як плану формування та використання фі нансових ресурсів, має особливий предмет регу

30 Науковий вісник Чернівецького університету. 2008. Випуск 435. Правознавство.

А. Худик лювання, відмінний від інших законів України він стосується виключно встановлення доходів та видатків держави на загальносуспільні потре би, зокрема і видатків на соціальний захист і со ціальне забезпечення, тому цим законом не мо жуть вноситися зміни, зупинятися дія чинних законів України, а також встановлюватися інше (додаткове) правове регулювання відносин, що є предметом інших законів України [2].

По-друге, вплив конституційного правосу ддя на сферу публічних фінансів здійснюється шляхом виявлення конституційного змісту у фі нансовому законодавстві з відповідним розши ренням цього “змісту” у фінансових правовідно синах. Так, саме у Рішенням Конституційного Суду України у справі про податкову заставу [5] було закріплено та обґрунтовано конституційний принцип справедливості, правовими елементами якого виділено розмірність та рівність. В пода льшому на основі цього принципу та окремих статей Конституції України ряд положень Закону України “Про порядок погашення зобов’ язань платників податків перед бюджетами та держав ними цільовими фондами” були визнані неконс титуційними. Таким чином Конституційний Суд

України трансформував загальні конституційні норми, які прямо не регулюють фінансові право відносини, і застосував їх у фінансовій сфері. По-третє, в рамках впливу практики кон ституційного правосуддя на публічні фінанси відбувається також конституціоналізація право вого статусу суб’єктів конституційних правовід носин. Так, Рішенням Конституційного Суду України в справі про Рахункову палату [4] Кон ституційний Суд України на підставі аналізу норм Конституції України виявив конституційну природу Рахункової палати, визначив конститу ційний статус цього органу (шляхом визнання неконституційними ряду положень Закону Укра їни “Про Рахункову палату Верховної Ради України”, якими визначався статус, функції, по

вноваження Рахункової палату). По-четверте, в цьому напрямку реалізації повноважень органу конституційного правосуд дя відбувається також уточнення повноважень органів публічної влади в сфері регулювання пу блічних фінансів, через системний аналіз кон ституційних положень. Рішенням у справі про право законодавчої ініціативи щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України

[3] Конституційний Суд України висловив пози

цію, що кожна стадія бюджетного процесу має своє конституційне підґрунтя. Оскільки розроб лення проекту закону про Державний бюджет України та його подання до Верховної Ради Украї ни є самостійними стадіями бюджетного процесу то правом подання до Верховної Ради України проектів законів про внесення змін до закону про Державний Бюджет України володіють всі суб’єкти законодавчої ініціативи, визначені в час тині першій статті 93 Конституції України.

Отже, за допомогою рішень Конституційного Суду України відбувається проникнення в галузеве фінансове законодавство конституційної аксіології, конституційних принципів і цінностей.

Висновки. Конституція України, виходячи

з її правової природи, безумовно являється юри дичною основою формування системи фінансо вого права. її призначення як документа устано вчої влади народу, що юридично виражає досяг нутий у суспільстві компроміс на базі визнання загальнолюдських цінностей, полягає у перене сенні цих цінностей у галузеве фінансове зако нодавство. Конституція України, вміщуючи окремі фінансово-правові норми, прямо не закла дає всіх основних начал формування системи фі нансового права. Проте вони можуть бути виведені органом конституційної юрисдикції шляхом сис темного аналізу та тлумачення конституційних положень, що стосуються основ конституційного ладу, прав і свобод людини і громадянина, повно важень органів державної влади тощо.

Список літератури

1. Конституція України (із змінами і доп.).

- К.: Атіка, 2006. - 64 с.

2. Рішенні Конституційного Суду України

від 9 липня 2007 року N 6-рп/2007 у справі за конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 29, 36, час тини другої статті 56, частини другої статті 62, частини першої статті 66, пунктів 7, 9, 12, 13, 14, 23, 29, 30, 39, 41, 43, 44, 45, 46 статті 71, статей 98, 101, 103, 111 Закону України “Про Держав ний бюджет України на 2007 рік“ (справа про соціальні гарантії громадян) //Офіційний вісник України від 27.07.2007 р., № 52.

3. Рішення Конституційного Суду України

від 13 січня 2009 року № 1-рп/2009 у справі за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень абзацу тринадцятого пункту 1 частини першої статті 20 Закону України “Про Кабінет Міністрів України”, частини другої статті 52, частини тре тьої статті 53, частини другої статті 54 Бюджет ного кодексу України в аспекті положень части Науковий вісник Чернівецького університету. 2008. Випуск 435. Правознавство.31

Конституціоналізація публічних фінансів як засіб оптимізації системи фінансового права ни першої статті 93, частини другої статті 96, пункту 6 статті 116 Конституції України (справа про право законодавчої ініціативи щодо внесен ня змін до закону про Державний бюджет Украї ни) // Вісник Конституційного суду України - 2009 р., № 1, С. 60.

4. Рішення Конституційного Суду України

від 23 грудня 1997 року N 7-зп у справі за кон ституційним поданням Президента України що до відповідності Конституції України (конституційності) Закону України “Про Рахункову пала ту Верховної Ради України” (справа про Рахун кову палату) // Офіційний вісник України від 22.01.1998 р., № 1.

5. Рішення Конституційного Суду України

від 24 березня 2005 року N 2-рп/2005 у справі за конституційним поданням 48 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень пункту 1.17 статті 1, статті 8 Закону України “Про порядок пога шення зобов’ язань платників податків перед бю джетами та державними цільовими фондами” (справа про податкову заставу) // Вісник Консти туційного суду України - 2005 р., № 2, стор. 4

6. Бондарь Н.С. Конституционализация со

циально-экономического развития российской государственности (в контексте решений Кон ституционного Суда РФ). - М.: Викор-медиа, 2006. - 223 с.

7. Гаврилюк Р.О. Конституція держави і

публічні фінанси: проблеми теорії // Право Укра їни. - 2006. - №12. - С. 15-19.

8. Государственное право Германии. В 2-х

томах. Т. 2. - М.: Ин-т государства и права РАН, 1994.

9. Затулина Т. Н. Конституционно-правовые

основы регулирования налоговых отношений в Российской Федерации: вопросы теории и прак тики: Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02: Ростовна-Дону, 2008. - 241 с.

10. Конституція і конституціоналізм в

Україні: вибіркові проблеми. Збірник наукових праць членів Товариства конституційного права з нагоди десятої річниці Конституції України, Конституційного Суду України та самого Това риства / Відпов. ред. Проф. Мартиненко П.Ф. і доц. В.М. - К.: Купріянова, 2007. - 320 с.

11. Оніщенко О. В. Конституція України

як основне джерело конституційного права Укра їни : дис... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Київський національний ун-т ім. Тараса Шевченка. - К., 2005. - 217 с.

12. Опришко В. Ф. Конституція України -

основа системи національного законодавства// Правова держава. Щорічник наукових праць. Ін ститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. Вип..14. К.: Юридична книга,

2000. - С. 118-125.

13. Пауль А. Г. Финансово-правовое регули

рование отношений собственности // Журнал рос сийского права, № 1, январь 2004 г. - с. 21 - 30.

14. Пацурківський П. С. Критерій правово

го начала - принцип формальної рівності суб’єктів правовідносин - і пострадянське фінан сове право: проблеми теорії // Право України, 2008. № 1. - с. 10-15.

15. Совгиря О. В, Шукліна Н. Г. Конститу

ційне право України: Навч. посібник. - К.: Юрінком Інтер, 2007. - 632 с.

16. Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория со

временной конституции. - М.: Норма, 2005. - 320 с.

17. Шаповал В. Конституція як форма (дже

рело) конституційного права України (питання те орії) // Право України, 1999. № 6. - с. 5-9. Стаття надійшла до редколегії 27 лютого 2008 року. Рекомендована до опублікування у «Віснику» науковим редактором П.С. Пацурківським.

А.М. Khudyk

CONSTITULIZATION OF PUBLIC FINANCES AS A MEAN

OF OPTIMIZATION OF THE SYSTEM OF FINANCIAL LAW

Summary In this article analyzes a necessity and a level of constitutional regulation of public finances, integra tion constitution value to financial legislation, values of decisions of the Constitutional Court of Ukraine to constitulization of public finances.

32 Науковий вісник Чернівецького університету. 2008. Випуск 435. Правознавство.