Національний конституційний порядок з точки зору законодавства Європейського Союзу: аналітичний огляд практики Суду Справедливості

1. Вступ

Протягом довгого часу Україна декларує свої наміри до набуття членства в Європейському Союзі, які були також зафіксовані і шляхом внесенням відповідних змін до Конституції України в 2019 році.

Основою для існування та функціонування Європейського Союзу у його нинішньому вигляді є Договір про функціонування Європейського Союзу (далі також скорочено – Договір), який складає основу законодавства ЄС. Договір включає ряд положень в самих різноманітних сферах: як від зобов’язань щодо дотримання прав і свобод людини, так і щодо регулювання тих чи тих економічних сфер, тощо.

Відповідно до статті 19 Договору передбачено функціонування постійно діючого Суду Європейського Союзу, який включає в себе окремо Загальний Суд і Суд справедливості (далі по тексту - «Європейський суд справедливості» і скорочено «ЄСС»), а також спеціалізовані суди, але такі наразі в ЄС не функціонують.

Статтею 267 Договору визначено, що в повноваження ЄСС входить тлумачення положень Договору, тлумачення і вирішення питання про правомірність актів інституцій, органів і агенцій, які діють в рамках Договору, тощо. При цьому суд чи трибунал держави-учасниці Європейського Союзу (далі скорочено – національний суд), якому під час розгляду конкретної судової справи належить вирішити зазначені у цій статті питання (щодо інтерпретації і застосування законодавства ЄС), має можливість звернутись до ЄСС для вирішення ним цього спору шляхом ухвалення попереднього рішення («preliminary ruling»).

В цьому аналітичному огляді будуть досліджені чотири ключові рішення Європейського суду справедливості, в яких піднімалось питання про порядок вирішення спорів, в ході яких національне законодавства держав-учасниць ЄС вступало в протиріччя із законодавством Європейського Союзу. Також в цих рішеннях окреслюється місце і  національних конституційних та інших судів в питаннях контролю за дотриманням законодавства Європейського Союзу.

Ця практика може бути цікавою для розуміння обсягу зобов’язань, які на себе так сильно хоче взяти Україна в своєму стремлінні вступити в Європейський Союз. Також вона може стати гарним джерелом для ідей по удосконаленню конституційного контролю в Україні.

2. Рішення від 17 грудня 1970 року у справі № 11/70 (Case 11/70 Internationale Handelsgesellschaft [1970] ECR 1125)

Посилання на текст рішення - https://tinyurl.com/y6skrthh

Рішення Європейського суду справедливості в цій справі є одним з перших, в якому піднімалось питання конфлікту законодавства ЄС із національною Конституцією держави-учасниці ЄС. Справа стосувалась спору про відповідність Конституції Німеччини окремих положень законодавства Європейського Союзу в сфері харчової промисловості.

Адміністративний суд міста Франкфурт-на-Майні, в ході розгляду справи за позовом підприємства, яке підпадало під дію однієї із регуляцій ЄС (як акту законодавства ЄС), звернувся до ЄСС для отримання попереднього рішення щодо правомірності та порядку застосування цієї регуляції. Зокрема Адміністративний суд вказував, що спірний акт міг суперечити Конституції Німеччини, а саме в частині свободи на ведення підприємницької діяльності. Суд просив роз’яснити, чи повинен він застосовувати законодавство ЄС у разі, якщо воно буде суперечити національному конституційному закону.

Вирішуючи цю справу ЄСС в досить категоричній формі утверджує тезу про перевагу законодавства Європейського Союзу над будь-якими національними законами держав-учасниць союзу, а в тому числі і над конституціями. Суд зазначає, що будь-які закони ЄС не можуть ставитись під сумнів державами, в тому числі з посиланням на те, що вони суперечать основоположним правам, передбаченим конституціями, або і взагалі принципам національного конституційного порядку.

Таким чином, відповідаючи на запитання Адміністративного суду ЄСС вказує, що законодавство ЄС, навіть якщо воно буде вступати у конфлікт із Конституцією Німеччини, буде мати перевагу у застосуванні, а отже адміністративний суд зобов’язаний буде відступити від положень Конституції і застосувати акт законодавства ЄС як акт прямої дії.

В подальшому це рішення ЄСС лягло в основу аргументації при вирішенні і ряду інших подібних спорів.

3. Рішення від 22 червня 2010 року в об’єднаній справі C-188/10 і C-189/10 (Joined Cases C-188/10 and C-189/10 Melki and Abdeli [2010] ECR I 5667)

Посилання на текст рішення - https://tinyurl.com/y6ttgu7r

Ця справа стосувалась спору про відповідність законодавству Європейського Союзу положень Конституції Франції, яка була частково оновлена в ході конституційної реформи 2009 року. Змінами до Конституції передбачалась оновлена система конституційного контролю, згідно із якою суди загальної юрисдикції у випадках, коли у них виникали сумніви щодо конституційності закону, який підлягав застосуванню при вирішенні справи, повинні були передавати це питання у встановленому порядку на розгляд Касаційного суду (Cour de cassation) або Державної ради (Conseil d’État) в залежності від підсудності спору. При цьому суди загальної юрисдикції отримували повноваження за певних умов також і самостійно вирішувати питання про конституційність закону не очікуючи відповіді від Касаційного суду чи Державної ради (переважно у разі потреби невідкладного вирішення справи або якщо згідно закону вона мала бути вирішена в чітко встановлені строки).

Змінами також передбачалось, що у разі, якщо Касаційний суд чи Державна рада приходять до висновку, що звернення суду нижчої інстанції про перевірку конституційності закону є обґрунтованим і закон дійсно може суперечити Конституції Франції або міжнародним договорам, учасницею яких є Франція, то вони передають розгляд цього питання на вирішення Конституційній раді (Conseil constitutionnel), яка власне і приймає рішення про (не)конституційність закону.

Обставини справи, в ході розгляду якої Європейський суд справедливості ухвалив своє рішення, були наступними. Французька поліція затримала двох нелегалів із Алжиру під час перетину ними кордону між Францією та Бельгією, і які згідно французького закону в подальшому мали бути депортовані. Під час розгляду судом першої інстанції питання про продовження строку тимчасового їх утримання (до вирішення питання про депортацію), обидва затримані підняли спір про конституційність закону, на підставі якого їх затримали. Суд першої інстанції підтримав клопотання заявників і звернувся до Касаційного суду з проханням здійснити перевірку конституційності окремих положень Кримінального кодексу.

В свою чергу Касаційний суд, розглянувши це звернення, вирішив звернутись до Європейського суду справедливості для отримання попереднього рішення щодо відповідності законодавству ЄС не тільки спірних положень Кримінального кодексу, але також і вищезгаданих змін до Конституції Франції. Касаційний суд встановив, що положення Кримінального кодексу суперечили одночасно і положенням Конституції Франції, і Договору про функціонування Європейського Союзу, адже він гарантував право на вільне пересування та зобов’язував держави утриматись від прикордонного контролю між ними.

Разом з цим, Касаційний суд звернув увагу на те, що запровадженими в 2009 році змінами до Конституції Франції вирішення питання про конституційність закону і його відповідність міжнародним договорам перебувало у виключній компетенції Конституційної ради, до якої Касаційний суд зобов’язаний був звернутись у разі наявності в нього сумнівів щодо такої відповідності. А отже сам Касаційний суд не мав повноважень на вирішення цих питань. Інакше кажучи, фактично цими змінами всім французьким судам, в тому числі і Касаційному суду, було заборонено самостійно вирішувати питання про те, чи відповідають норми національного закону положенням міжнародних договорів, а в тому числі і Договору про функціонування Європейського Союзу.

У своєму зверненні Касаційний суд поставив перед ЄСС питання про те, чи дозволяє Договір прийняття національних законів, які б забороняли національним судам самостійно вирішувати питання про відповідність законів положенням законодавства Європейського Союзу, зокрема як це було передбачено при внесенні змін до Конституції Франції в 2009 році.

Розглядаючи це звернення Європейський суд справедливості повторює, що норми законодавства Європейського Союзу мають найвищу юридичну силу для держав-учасниць Союзу. А тому, відповідно до Договору, національні суди, по-перше, зобов’язані повністю і безумовно виконувати положення цього законодавства, а по-друге, вони також зобов’язані відмовитись від застосування будь-якого національного закону, який на їх переконання суперечить законодавству ЄС. Суди, при цьому, не зобов’язані чекати зміни таких суперечливих положень законодавчими або конституційними заходами (тобто вони мають відмовитись від застосування закону не очікуючи, коли він буде змінений парламентом або визнаний неконституційним).

Крім цього, ЄСС підтверджує свою раніше висловлену позицію, згідно із якою жодне положення національного закону не може обмежувати повноваження національних судів, а в тому числі і судів нижчих ланок, щодо звернення до ЄСС для отримання рішення про відповідність національного закону положенням законодавства ЄС.

ЄСС в максимально експресивний спосіб підкреслює, що будь-які національні закони, адміністративні заходи чи судова практика, впровадження і реалізація яких може мати наслідком зниження ефективності дії законодавства Європейського Союзу або звуження юрисдикції національних судів щодо застосування такого законодавства, суперечать тим вимогам, які складають саму сутність законодавства ЄС.

В тих випадках, коли національні суди приходять до висновку про одночасну неконституційність закону і його невідповідність законодавству ЄС, вони не можуть бути звільнені від свого обов’язку здійснювати перевірку цього закону на відповідність законодавству ЄС та/або обов’язку передати це питання на вирішення Європейського суду справедливості. Зокрема такий їх обов’язок не може бути скасований і шляхом покладення на них зобов’язання передати це питання на вирішення національного Конституційного Суду чи іншого органу.

ЄСС резюмує, що стаття 267 Договору про функціонування ЄС забороняє будь-які форми національного конституційного контролю конституційними судами, які б обмежували інші суди в повноваженнях і можливості безпосередньо застосовувати законодавство ЄС як акти вищої сили, або в повноваженнях на звернення до Європейського суду справедливості на будь-якій стадії судового розгляду.

Таким чином, відповідаючи на поставлене Касаційним судом питання ЄСС вказує, що Конституція Франції (в редакції змін 2009 року) не може бути застосована в тій мірі, в якій вона обмежує повноваження судів інших, окрім як Конституційної ради, в праві самостійно вирішувати питання про відповідність національних законів законодавству Європейського Союзу. Суди загальної юрисдикції будь-якого рівня зобов’язані невідкладно і самостійно вирішити питання про таку відповідність навіть у разі, якщо це буде суперечити положенням конституційного закону і національного конституційного порядку.

4. Рішення від 08 вересня 2010 року у справі C-409/06 (Case C-409/06 Winner Wetten, 2010, E.C.R. I-8015)

Посилання на текст рішення - https://tinyurl.com/y35tkyyl

Це рішення Європейський суд справедливості ухвалив за наступних обставин. Федеральний Конституційний Суд Німеччини (далі – ФКСН) рішенням від 28 березня 2006 року визнав неконституційним закон, який запроваджував свого роду монопольне становище окремих видів підприємств на ринку азартних ігор. Конституційний Суд, тим не менше, відстрочив втрату чинності спірним законом до 31 грудня 2007 року для того, щоб законодавець виправив цей закон та привів його у відповідність із рішенням Конституційного Суду. Такий підхід був пояснений тим, що негайна втрата чинності цим законом, а тим більше його скасування (із ретроактивним ефектом) створить суттєву законодавчу прогалину, що буде завдавати шкоду учасникам врегульованих цим законом правовідносин і порушувати принцип правової визначеності.

На фоні цих подій до Адміністративного суду міста Кельн було подано позов про оскарження заборони на зайняття діяльністю в сфері азартних ігор одним із підприємств, яке постраждало від запровадження спірного закону. Розглядаючи цей позов Адміністративний суд, по-перше, поставив під сумнів відповідність закону статтям 43 і 49 Договору про функціонування Європейського Союзу. По-друге, суд поставив також під сумнів і відповідність законодавству Європейського Союзу надання ФКСН в своєму рішенні відстрочки втрати чинності цим законом. Адміністративний суд вказує, що відповідно до практики ЄСС у разі, якщо національні суди приходять до висновку, що певний національний закон суперечить законодавству ЄС, вони мають невідкладно визнати його таким, що не підлягає застосуванню та вирішити справу без його врахування.

З цих міркувань Адміністративний суд звернувся до Європейського суду справедливості для отримання попереднього рішення (preliminary ruling) і поставив питання про те, чи може національний закон, який не відповідає положенням Договору про функціонування ЄС, продовжувати застосовуватись у перехідний період до тих пір, доки його положення не будуть виправлені законодавцем.

Відповідаючи на це питання ЄСС повторює свою усталену практику, згідно із якою:

1) положення Договору про функціонування ЄС і законодавство ЄС мають наднаціональну і найвищу силу,  підлягають прямому і автоматичному застосуванню, що передбачає існування у національних судів безумовного обов’язку відмовитись від застосування будь-якого національного закону, який суперечить законодавству ЄС;

2) з попереднього пункту витікає, що схвалення державою Договору (тобто приєднання нею до Європейського Союзу), прийняття нових законодавчих чи інших актів ЄС, або вжиття інституціями заходів, передбачених законодавством ЄС, автоматично робить незастосовними будь-які положення національних законів держав, які їм суперечать;

Виходячи із цього Суд дійшов висновку, що дія національних законів, які суперечать законодавству ЄС, не може бути продовжена державою навіть тимчасово (під умовою приведення їх у відповідність до актів вищої сили). Будь-які національні закони держав ЄС, навіть ті, які регулюють конституційний порядок, не можуть підривати єдність і ефективність законодавства Європейського союзу.

Дійсно, виходячи з його власної прецедентної практики ЄСС, з міркувань дотримання принципу правової визначеності може допускатись встановлення перехідного періоду для втрати чинності чи зміни національного закону, який сам ЄСС визнає таким, що суперечить законодавству ЄС. Тим не менше, це правило може застосовуватись виключно самим ЄСС і рішення про надання закону такої тимчасової перехідної дії не може прийматись самими державами (зокрема і її органами).

ЄСС зазначає, що надання ФКСН відстрочки втрати чинності законом внаслідок його неконституційності не може заперечувати обов’язок безпосереднього застосування законодавства ЄС. А отже національні суди зобов’язані відмовитись від застосування закону не очікуючи ані втрати чинності цим законом за рішенням Конституційного Суду, ані внесення до нього змін.

Таким чином, відповідаючи на поставлене запитання ЄСС по суті вказує, що рішення Конституційного Суду не мало юридичної сили в тій його частині і в тій мірі, в якій воно дозволяло тимчасову дію національного закону, який суперечив законодавству ЄС.

5. Рішення від 15 січня 2013 року у справі C-416/10 (Case C-416/10 Križan (GC Judgment, Jan. 15, 2013))

Посилання на текст рішення - https://tinyurl.com/yy8kljqh

Спір в цій справі стосувався правомірності рішення словацького адміністративного органу про надання дозволу на розміщення в межах міста сміттєзвалища. Зокрема існував спір щодо відповідності цього дозволу нормам екологічного законодавства та законодавства про доступ до інформації і інформування населення.

Верховний Суд Словаччини (Najvyšší súd Slovenskej republiky) визнав спірний дозвіл протиправним з підстав його невідповідності екологічному законодавству. Проте в подальшому за конституційною апеляцією відповідача Конституційний Суд Словаччини (Ústavný súd Slovenskej republiky) це рішення Верховного Суду скасував і направив справу на новий розгляд. Конституційний Суд вказав, що Верховний Суд вийшов за межі своїх повноважень, оскільки він не мав повноважень оцінювати законність спірного дозволу на предмет його відповідності екологічному законодавству.

Під час повторного розгляду справи Верховний Суд, тим не менше, повторно висловив свої сумніви щодо правомірності цього дозволу, зокрема і щодо його відповідності деяким законодавчим актам Європейського Союзу.

Виходячи з цих міркувань Верховний Суд звернувся до Європейського суду справедливості з чотирма питаннями. Серед іншого суд поставив питання про те, чи надає законодавство ЄС національному суду загальної юрисдикції повноваження відмовлятись від виконання обов’язкового для нього рішення суду вищої інстанції, зокрема і Конституційного Суду, якщо є сумніви щодо відповідності правової позиції, вказаної у цьому рішенню, законодавству ЄС.

Розглядаючи звернення Європейський суд справедливості повторює, що законодавство ЄС має найвищу юридичну силу, а тому національні суди, у разі виникнення у них сумніву щодо порушення цього законодавства, зобов’язані або самостійно вирішувати питання про незастосування спірного національного закону, або звернутись до ЄСС для вирішення ним цього спору. Положення національного закону, навіть якщо вони диктуються принципами конституційного порядку, не можуть суперечити обов’язковій силі законодавства ЄС. Цей підхід, відповідно, застосовується також до відносин між конституційними судами та іншими національними судами і органами.

ЄСС вказує, національний суд нижчої інстанції зобов’язаний не виконувати обов’язкове для нього рішення суду вищої інстанції у випадках, коли піднімається питання про порушення положень законодавства Європейського Союзу. Цей суд має звернутись до ЄСС за вирішенням такого спору навіть тоді, коли такі його дії будуть суперечити закону або роз’ясненню, вказаному в рішенні суду вищої інстанції. Аналогічним чином, національний суд зобов’язаний відступити від обов’язкової для нього позиції іншого суду, зокрема і Конституційного Суду, у разі, якщо вона буде суперечити законодавству ЄС.

Відповідаючи на поставлене питання ЄСС вказує, що в спірній ситуації Верховний Суд, або і інший суд будь-якої інстанції, зобов’язаний відмовитись від виконання рішення Конституційного Суду Словаччини, якщо він дійде висновку, що позиція Конституційного Суду вступає у протиріччя із законодавством ЄС.

Прикметно, що надаючи відповіді на інші питання, поставлені Верховним Судом, ЄСС в значній мірі підтвердив доводи про неправомірність спірного дозволу на розміщення сміттєзвалища. Тобто він побічно підтвердив, що позиція Конституційного Суду Словаччини суперечила законодавству ЄСС, а відтак його рішення не мало юридичної сили (в цій частині).

 6. Висновки і пропозиції

Конституційний Суд України в своєму рішенні від 01.06.2016 № 2-рп/2016 вперше вказав на існування та визнання в Україні так званого «принципу дружнього ставлення до міжнародного права». Суть цього принципу розуміється як самим КСУ, так і науковою спільнотою,  таким чином, що КСУ «враховує» практику Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) при вирішенні ним справ конституційного провадження. Хоча очевидно, що насправді практика ЄСПЛ для КСУ є обов’язковою, а не такою, яку він має «враховувати» (див. висновок Венеційської комісії від 18.06.2020 року № CDL-AD(2020)009 (стосувався поправок до Конституції Російської Федерації, пов’язаних з виконанням РФ рішень ЄСПЛ)).

Можна припустити, що причина, по якій КСУ створив в своїй практиці «принцип дружнього ставлення», криється в бажанні КСУ утвердити позицію про необов’язковість для нього норм міжнародного права і в бажанні резервувати за собою можливість відмови від виконання рішень ЄСПЛ (у разі наявності відповідного політико-правового запиту).

Такий підхід КСУ є результатом діяльності і самого ЄСПЛ: слід визнати, що цей суд, в певній мірі, толерує невиконання своїх рішень. Це є наслідком ряду факторів, а в тому числі і загалом досить обмеженого інструментарію нагляду за виконанням рішень ЄСПЛ, передбаченого Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод.

Проте наведена в цьому огляді практика Європейського суду справедливості (ЄСС) переконливо вказує на категоричну відмінність підходів цього суду до дотримання виконання державами його рішень і законодавства ЄС.

В той час, як позиція ЄСПЛ полягає скоріше в «переконуванні» країн-учасниць Ради Європи до виконання положень Конвенції і підвищення стандартів в сфері дотримання прав і свобод людини, – позиція ЄСС є набагато жорсткішою і по суті своїй є безапеляційною. Не можна не відзначити ультимативність вимог Європейського суду справедливості до виконання державами законодавства Європейського Союзу, в тому числі шляхом прямого і безкомпромісного поміщення його в позицію вищу, аніж яку займають навіть національні Конституції і конституційний порядок країн Європи в цілому.

Конституційний Суд України в своєму висновку від 22.11.2018 № 3-в/2018 визнав конституційною пропозицію закріплення в Конституції України намірів української держави до набуття членства в Європейському Союзі, а в подальшому ця пропозиція була схвалена і конституцієдавцем. Поза розумним сумнівом Конституційний Суд надавав висновок із повним розумінням того, яким чином вплине на конституційний порядок і конституційну юстицію України реалізація тих стремлінь, які спонукали конституцієдавця до внесення зазначених змін в Конституцію України.

Отже слід визнати, що Конституційному Суду все ж таки доречно переосмислити і уточнити свій підхід до визнання та впровадження в свою діяльність норм міжнародного права та рішень наднаціональних судових органів. Врешті-решт, наведена практика Європейського суду справедливості по суті заперечує так званий «принцип дружнього ставлення до міжнародного права» (в тій мірі, в якій цей принцип дозволяє КСУ відступати від вимог міжнародного права шляхом його «врахування», а не безумовного виконання), а відтак КСУ має знайти в собі здатність до підкорення як цьому міжнародному праву, так і рішенням наднаціональних судових органів (ЄСС і ЄСПЛ зокрема). Без цього завершення розпочатого в Україні процесу євроінтеграції фактично буде неможливим (безвідносно до питання власне «реалістичності» продовження і завершення цього процесу з політичної точки зору).

Нарешті не можна не відзначити і ту високу роль, яку Договір про утворення ЄС і практика Європейського суду справедливості відводять національним судам загальної юрисдикції, які виконують функцію авангарду в контролі за дотриманням законодавства Європейського Союзу. Тому будемо сподіватись на підвищення юридичної спроможності українських судів до безпосереднього застосування ними норм вищого порядку, - і норм Конституції України, і в перспективі норм законодавства ЄС, - шляхом відмови від виконання та застосування національних законів, які суперечать цим нормам.