Окремі думки судді в адміністративному судочинстві: ефективний судовий захист, суспільний інтерес та конституційні межі судової влади (авторський аналітичний огляд за 2018–2026 роки)

Анотація

Окрема думка судді є передбаченою процесуальним законом формою відкритого професійного викладу незгоди з рішенням більшості або з окремими його мотивами. Вона є одним із проявів внутрішньої незалежності судді та водночас пов’язана з неупередженістю, авторитетом правосуддя, таємницею нарадчої кімнати, прозорістю, суддівською етикою і довірою до суду. Як наголошено у Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, належно обґрунтована окрема думка може сприяти розумінню судового рішення та розвитку права; Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) також відзначає її значення для публічного й наукового обговорення судових рішень та внутрішньої незалежності суддів.

Водночас окрема думка не змінює юридичної сили судового рішення, не створює самостійного правила, обов’язкового для інших судів, і не є способом повторного вирішення спору. Її значення полягає у фіксації альтернативного тлумачення права, виявленні ризиків сформованого підходу, збереженні аргументів для подальшого розвитку практики та посиленні інтелектуальної відповідальності суду за мотиви свого рішення.

В адміністративному судочинстві потреба в окремій думці особливо виразна у справах, у яких захист конкретної особи безпосередньо пов’язаний із функціонуванням публічної адміністрації, бюджетною системою, управлінням природними ресурсами, національною безпекою, місцевим самоврядуванням або виконанням судових рішень. У таких спорах індивідуальний результат може мати нормативний, фінансовий чи інституційний вплив на невизначене коло осіб. Тому ефективність судового захисту має оцінюватися разом із правовою визначеністю, рівністю, виконуваністю рішення та його відповідністю конституційному розподілу повноважень.

Судова активність у захисті прав не є необмеженою. Верховний Суд безпосередньо застосовує норми Конституції України як норми прямої дії, забезпечує однакове застосування норм права та обирає ефективний спосіб захисту, але не може підміняти законодавця, Кабінет Міністрів України чи Конституційний Суд України. Особливого значення ця межа набуває у спорах про соціальні виплати. Стаття 95 Конституції України вимагає, щоб виключно законом про Державний бюджет України визначалися видатки держави на загальносуспільні потреби, а бюджетна система ґрунтувалася на справедливому й неупередженому розподілі суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Отже, суд має захищати гарантоване право, однак не повинен створювати нове бюджетне зобов’язання поза чинним законом або фактично відновлювати норму, яка втратила чинність.

Джерельну основу Огляду становить повний масив із 58 окремих думок, викладених автором одноосібно або спільно з іншими суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у 55 справах адміністративної юрисдикції. Огляд охоплює всі без винятку окремі думки автора за весь період його роботи суддею Верховного Суду станом на 15 липня 2026 року; перша з них датована 25 квітня 2018 року, остання — 13 травня 2026 року. Водночас Огляд не претендує на повноту відображення практики окремих думок інших суддів Верховного Суду.

Матеріал згруповано за такими напрямами: правова природа окремої думки та вимоги до судового мотивування; доступ до суду й подолання процесуального формалізму; конституційні межі судової влади та дія нормативно-правових актів у часі; соціальні права, бюджетна система і стаття 95 Конституції України; захист суспільного інтересу у земельних, містобудівних, природоресурсних і культурно-спадщинних спорах; адміністративна процедура, контроль, санкції та пропорційність; єдність судової практики й належна процедура відступу від правових висновків.

Огляд не ототожнює окремі думки з офіційними правовими позиціями Верховного Суду. Він також не має на меті довести, що викладені в них позиції є правильнішими за висновки більшості: така оцінка не належить до компетенції автора цих думок. Позиція більшості наводиться лише в обсязі, необхідному для окреслення предмета незгоди, і не є самостійним об'єктом аналізу.

Завдання Огляду полягає у тому, щоб систематизувати викладені в окремих думках аргументи, перевірити, чи є авторська аргументація внутрішньо послідовною, встановити повторювані критерії, які вона застосовує, та оцінити їх значення для адміністративного судочинства. Проведена систематизація виявляє повторюваний підхід — поєднання ефективного захисту особи із захистом суспільного інтересу, протидію надмірному формалізму без усунення законних умов доступу до суду, дотримання меж компетенції кожної гілки влади та врахування наслідків рішення, ухваленого на користь окремого позивача, для правопорядку, публічних фінансів і прав інших осіб. Зміст і межі цього підходу розкрито в розділах 1–7 та узагальнено у висновках.

Ключові слова: окрема думка; Верховний Суд; адміністративне судочинство; ефективний судовий захист; суспільний інтерес; верховенство права; правова визначеність; поділ влади; конституційна юрисдикція; бюджетна система; стаття 95 Конституції України; соціальні права; пропорційність; доступ до суду; єдність судової практики.

1. Окрема думка як форма судового діалогу та вимоги до мотивування

Окрема думка має цінність тоді, коли вона точно визначає предмет незгоди, співвідносить альтернативний висновок із установленими обставинами та пояснює його системні наслідки. Її призначення не зводиться до фіксації іншого результату голосування. Вона повинна виявити норму, принцип або метод тлумачення, щодо яких виникла розбіжність, і показати, чому обраний більшістю підхід може порушити права, суспільний інтерес, правову визначеність або межі судової компетенції.

В окремій думці у справі № 826/2212/17 [2] предметом аналізу було не остаточне вирішення спору про обмеження обігу цінних паперів, а наявність виключної правової проблеми, достатньої для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Обґрунтовувалося, що складність питання або його зв’язок із кримінальним провадженням самі собою не свідчать про неможливість сформувати правовий висновок відповідною судовою палатою. Цей підхід захищає функціональну визначеність усередині Верховного Суду: передача справи має бути засобом вирішення справді виняткової проблеми, а не заміною повноважень належного складу суду.

В окремій думці у справі № 826/20288/16 [24] незгода стосувалася тлумачення нововиявлених обставин. Добровільне визнання особою статусу кінцевого бенефіціарного власника пропонувалося оцінювати не формально, а з погляду того, чи існував відповідний факт на час первісного розгляду, чи міг він бути відомим заявникові та чи мав істотне значення для висновку суду. Такий підхід демонструє, що стабільність остаточного рішення не виключає його перегляду, коли нова достовірна інформація ставить під сумнів фактичну основу рішення. Водночас перегляд не повинен перетворюватися на повторне дослідження доказів, доступних стороні раніше.

В окремій думці у справі № 990/188/23 [33] акцентовано на передбачуваності правил кваліфікаційного іспиту для кандидатів на посаду судді. Оцінювання поведінки учасника після завершення іспиту за критерієм, який не був достатньо визначеним або послідовно застосованим під час проведення процедури, створює ризик ретроспективної зміни правил. Правова визначеність у конкурсних і дисциплінарних процедурах потребує, щоб істотність порушення, його наслідки та порядок фіксації були зрозумілими до ухвалення несприятливого рішення.

В окремій думці у справі № 240/19209/21 [37] предметом незгоди була недостатність мотивів відступу від усталеної практики щодо одноразової грошової допомоги військовослужбовцю. Наголошено, що посилання на конституційні приписи про особливий захист осіб, які захищали державу, не звільняє суд від обов’язку пояснити співвідношення спеціального закону, попередніх висновків Верховного Суду та конкретного юридичного факту, з яким закон пов’язує розмір виплати. Захисна мета правового регулювання має реалізовуватися через переконливе тлумачення, а не через заміну нормативного припису загальним посиланням на справедливість.

В окремій думці у справі № 990/155/24 [39] підкреслено обов’язок суду надати мотивовану оцінку кожному істотному аргументу сторін, особливо коли відповідач посилається на рішення Верховного Суду та Великої Палати Верховного Суду у подібних правовідносинах. Ігнорування такого аргументу послаблює обґрунтованість рішення незалежно від висновку суду щодо суті такої практики після її аналізу. Судове рішення має показувати, що релевантний довід був почутий, перевірений і прийнятий або відхилений із правових причин.

В окремій думці у справі № 460/25663/23 [56] поставлено питання про якість вибору між двома лініями практики щодо переходу зі спеціальної пенсії за віком на пенсію за віком за загальним законом. Наявність різних висновків не означає свободи обрати будь-який із них без пояснення. Судова палата повинна була визначити, чи є пенсія державного службовця іншим видом пенсії або спеціальним різновидом пенсії за віком, і лише після цього оцінити, чи має місце первинне призначення. Ця окрема думка показує зв’язок між понятійною точністю, належним мотивуванням та єдністю практики.

У сукупності наведені підходи формують вимогу до окремої думки як до структурованого юридичного аргументу. Вона має не лише заперечувати висновок більшості, а й пропонувати критерій, що може бути застосовним для майбутніх справ: коли існує виключна правова проблема; що є нововиявленою обставиною; як забезпечити передбачуваність адміністративної процедури; за яких умов можливий відступ від практики; яким чином суд повинен відповідати на ключові аргументи.

2. Доступ до суду, право на перегляд і недопустимість надмірного процесуального формалізму

Право на судовий захист передбачає не лише формальну можливість подати позов або скаргу. Процесуальний механізм має давати особі реальну можливість домогтися вирішення юридичного спору та перевірки судового рішення в передбачених Конституцією і законом випадках. Водночас доступ до суду не є безумовним: він потребує наявності порушеного права або інтересу, дотримання строків, правил судового збору та належного процесуального статусу. Основне завдання полягає у відмежуванні законних процесуальних умов від формалізму, який позбавляє захист практичного змісту.

В окремій думці у справі № 9901/411/19 [6] обґрунтовано право територіальної громади та її органу оскаржувати акт Верховної Ради України щодо зміни адміністративно-територіальних меж. Висновок про те, що таке питання взагалі не підлягає судовому розгляду, залишав громаду без засобу перевірити дотримання процедури, врахування її інтересів і конституційних гарантій місцевого самоврядування. Судовий контроль у цій категорії справ не означає, що суд сам визначає територіальний устрій; він перевіряє, чи діяла Верховна Рада України в межах компетенції та за встановленою процедурою.

В окремій думці у справі № 806/179/16 [7] наголошено, що спір між міською радою та органом Держгеокадастру щодо виконання рішення органу місцевого самоврядування має юридичний характер. Понад 250 звернень осіб щодо неправильного визначення нормативної грошової оцінки свідчили, що спір виходив за межі міжвідомчої незгоди та впливав на права платників і бюджет громади. Відмова від повного судового розгляду за таких обставин не усуває конфлікту компетенцій і залишає системне порушення без належної правової відповіді.

В окремих думках у справах № 826/10834/14 [11], № 932/7911/20 [12] та № 2-а-358/11 [13] послідовно заперечено практику закриття касаційного провадження як помилково відкритого або відмови у перегляді процесуальних ухвал на підставі суто буквального тлумачення переліку оскаржуваних рішень. Аргумент полягав у тому, що після відкриття провадження Верховний Суд повинен вирішити поставлене правове питання, якщо закон прямо не забороняє перегляд. Особливо це стосується ухвал апеляційного суду, які остаточно блокують реалізацію права на забезпечення позову, розгляд заяви чи інший процесуальний засіб.

В окремій думці у справі № 420/7281/19 [9] аналогічний підхід застосовано до судового контролю за виконанням рішення та штрафу, накладеного на керівника органу місцевого самоврядування. Значний персональний штраф і висновок про невиконання судового рішення мають істотні правові наслідки, тому доступ до касаційної перевірки не повинен залежати від вузького найменування процесуального акта. Разом із тим право на перегляд не заперечує обов’язковості судового рішення: воно забезпечує перевірку того, чи були встановлені підстави саме для персональної відповідальності керівника.

В окремих думках у справах № 817/859/16 [25], № 440/2379/20 [29] та № 464/8720/16-а [34] критично оцінено закриття касаційних проваджень після тривалого перебування справ у Верховному Суді через висновок про неподібність правовідносин. Якщо провадження було відкрито, матеріали тривалий час перебували на розгляді, а касаційна скарга порушувала питання застосування норм у сфері надрокористування або містобудування, процесуальна економія та довіра до суду вимагали розглянути справу по суті. Пізнє закриття провадження не лише не формує практики, а й створює для сторін обґрунтоване відчуття непередбачуваності касаційного фільтра.

В окремій думці у справі № 852/2а-5/24 [32] розмежовано загальний тримісячний строк звернення суб’єкта владних повноважень і спеціальний строк, установлений законом для примусового відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності. Повернення позову без перевірки спеціального регулювання могло унеможливити реалізацію публічної потреби, для якої закон передбачив окрему часову модель. Процесуальний строк має тлумачитися у зв’язку з матеріальним правовідношенням, а не ізольовано від нього.

В окремій думці у справі № 420/16041/23 [43] захищено право підприємства, яке не брало участі у справі про призначення пільгової пенсії, на апеляційне оскарження рішення, якщо саме на це підприємство законом покладається відшкодування витрат на її виплату. Формальне невключення підприємства до резолютивної частини не усуває прямого майнового наслідку рішення. Належна процедура потребує залучення та вислуховування особи до того, як судове рішення визначить обсяг її фінансового обов’язку.

В окремій думці у зразковій справі № 440/14216/23 [27; 1] незгода стосувалася відмови залучити Міністерство соціальної політики України як третю особу та незалучення з ініціативи суду Кабінету Міністрів України. Обґрунтовано, що за частинами другою і п’ятою статті 49 КАС України суд має залучити особу, якщо рішення може вплинути на її права чи обов’язки, а у зразковій справі ця вимога набуває особливого значення з огляду на системні наслідки, передбачені статтями 290–291 КАС України. Оскільки Кабінет Міністрів України відповідно до статей 116–117 Конституції України забезпечує проведення фінансової та соціальної політики і виконання Державного бюджету України, а Мінсоцполітики було головним розпорядником бюджетних коштів та відповідальним виконавцем відповідної бюджетної програми, рішення могло безпосередньо вплинути на їхні повноваження й обов’язки. Їхня участь була необхідною не для підміни судом бюджетної дискреції Уряду, а для повного з’ясування обставин, дотримання змагальності та формування реально виконуваного рішення відповідно до статей 129 і 129-1 Конституції України.

В окремій думці у справі № 520/8206/22 [45] обґрунтовано допустимість апеляційної скарги прокурора у ситуації, коли орган Пенсійного фонду не забезпечив ефективного оскарження повторного роз’яснення рішення, здатного збільшити бюджетні видатки. Представництво інтересів держави розглядалося як субсидіарний механізм, застосовний за доведеної неналежності захисту компетентним органом. Такий підхід не надає прокурору загального права втручатися у пенсійні спори, але допускає його участь для запобігання остаточному процесуальному результату, який без перевірки створює істотне публічне фінансове зобов’язання.

В окремій думці у справі № 990/96/24 [28], навпаки, наголошено на необхідності відмовити у відкритті провадження за позовом про зобов’язання Верховної Ради України призначити вибори Президента України під час воєнного стану. Доступ до адміністративного суду передбачає юридичний спір щодо суб’єктивного права, а не абстрактну вимогу до парламенту реалізувати конституційне повноваження у визначений позивачем спосіб. Суд не повинен відкривати провадження, якщо заявлена вимога за своєю природою належить до політико-конституційної компетенції парламенту і не спрямована на захист індивідуального права позивача.

В окремій думці у справі № 990/280/24 [47] такий критерій застосовано до позову фізичної особи про зобов’язання Вищої ради правосуддя розглянути звернення зборів суддів. Позивач не був суб’єктом відповідного звернення і не довів порушення власного права або охоронюваного законом інтересу. Загальне посилання на авторитет правосуддя чи належне функціонування судової влади не замінює locus standi. Ефективний доступ до суду не означає actio popularis у кожній справі, де особа не погоджується з діяльністю публічного органу.

В окремій думці у справі № 240/32892/21 [49] підкреслено, що забезпечення доступу до суду не дозволяє суду створювати не передбачене законом звільнення від сплати судового збору за оскарження ухвали, постановленої у порядку статті 382 КАС України. Якщо закон прямо визначає об’єкт справляння збору і не містить пільги, її встановлення судом фактично замінює законодавче регулювання. Правова визначеність процесуальних витрат є складовою рівного доступу до правосуддя; відступ від чіткого закону на користь однієї категорії заявників може створити нерівність для інших.

Отже, досліджені окремі думки розрізняють два види процесуальних перешкод. Перший становлять надмірно формальні рішення, які без достатньої мети закривають доступ до перегляду або залишають юридичний спір невирішеним. Другий охоплює законні умови доступу — наявність порушеного права, належний статус, строки й судовий збір. Завдання суду полягає не в усуненні всіх процесуальних обмежень, а в їх передбачуваному та пропорційному застосуванні.

3. Конституційні межі судової влади, поділ влади та дія нормативно-правових актів у часі

Адміністративний суд контролює законність публічної влади, однак сам пов’язаний Конституцією та законом. Використання принципів верховенства права, прямої дії Конституції і пріоритету акта вищої юридичної сили не повинно перетворюватися на неформальне визнання закону неконституційним, відновлення скасованої норми або ретроспективне позбавлення чинного нормативно-правового акта юридичних наслідків. Інакше судовий захист однієї особи досягається шляхом порушення правової визначеності та компетенції іншого конституційного органу.

В окремій думці у зразковій справі № 240/4937/18 [3] заперечено можливість безпосереднього відновлення судом попередньої редакції статті 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року № 796-XII (далі — Закон № 796-XII) після рішення Конституційного Суду України. Наголошено, що адміністративний суд не може самостійно визначити, яка саме попередня норма автоматично відновила дію, якщо Конституційний Суд України цього прямо не встановив. Для належного вирішення спору пропонувалося врахувати чинне спеціальне регулювання, участь Кабінету Міністрів України та, за потреби, застосувати встановлений механізм звернення до Конституційного Суду України.

В окремій думці у справі № 800/235/17 [4] аналогічну межу проведено щодо Закону України «Про очищення влади». Поки закон або його окреме положення не визнано неконституційним, суд не може відмовитися від його застосування лише на підставі декларативної або недостатньо мотивованої оцінки невідповідності Конституції України. Водночас частина четверта статті 7 КАС України передбачає, що суд, який дійшов мотивованого висновку про суперечність закону чи іншого правового акта Конституції України, не застосовує такий акт, застосовує норми Конституції України як норми прямої дії та після ухвалення рішення ініціює встановлену законом процедуру конституційного контролю. Отже, суд не підміняє Конституційний Суд України, але вирішує питання про застосовність норми у конкретній справі в межах процедури, визначеної законом.

В окремій думці у зразковій справі № 160/8324/19 [5] розкрито інший прояв цієї проблеми — фактичне відновлення дії положень постанови Кабінету Міністрів України, які були визнані нечинними. Судове рішення має визначати ефективний і виконуваний обов’язок суб’єкта владних повноважень на підставі чинного регулювання. Зобов’язання органу діяти за скасованим підзаконним актом може створити нову нормативну модель, яку не встановлювали ані уряд, ані законодавець.

В окремій думці у справі № 560/8064/22 [18] захищено компетенцію законодавця й Кабінету Міністрів України визначити у 2022 році порядок і розмір разової грошової допомоги ветеранам з огляду на воєнний стан та потреби оборони. Наголошено, що законодавчі зміни, ухвалені після початку повномасштабного вторгнення, і спеціальне бюджетне регулювання 2022 року не можна ігнорувати шляхом механічного застосування правових висновків, сформульованих до зміни відповідного законодавчого та бюджетного регулювання у 2022 році. Конституційний обов’язок соціального захисту військовослужбовців та ветеранів діє разом із вимогами статей 17 і 95 Конституції України щодо оборони та публічних фінансів.

В окремій думці у зразковій справі № 440/14216/23 [27; 2] незгода стосувалася незастосування Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо разової грошової виплати ветеранам війни та жертвам нацистських переслідувань» від 20 березня 2023 року № 2983-IX та постанови Кабінету Міністрів України від 21 липня 2023 року № 754, якими запроваджено щорічну разову грошову виплату до Дня Незалежності України у порядку й розмірах, визначених Урядом у межах відповідних бюджетних призначень. Наголошено, що застосування частини четвертої статті 7 КАС України вимагає чітко визначити конкретну норму Конституції України, з якої безпосередньо випливають право на відповідну виплату та її розмір; інакше незастосування чинного закону й покладення на орган обов’язку діяти за попереднім регулюванням створює ризик судового конструювання нової нормативної моделі. Окремо звернуто увагу на вимоги поділу влади, воєнного стану, оборони, бюджетної збалансованості, рівності одержувачів і виконуваності рішення, закріплені, зокрема, у статтях 6, 17, 21, 24, 83, 85, 92, 95, 113, 116, 117, 129, 129-1, 147 і 152 Конституції України. Термінологічно Закон № 2983-IX установив саме «разову грошову виплату» до Дня Незалежності України, тому її не слід без належного обґрунтування ототожнювати з попереднім механізмом разової грошової допомоги до 5 травня. Такий підхід не заперечує соціального захисту ветеранів, але вимагає, щоб його конкретний механізм був законодавчо визначеним, рівним для всіх одержувачів і реально виконуваним.

У наступній окремій думці у цій самій зразковій справі № 440/14216/23 [27] висловлено незгоду з ініціюванням конституційного подання щодо нового законодавчого механізму щорічної виплати до Дня Незалежності України. Звернення до Конституційного Суду України не повинно бути абстрактним або ґрунтуватися лише на відмінності нового регулювання від попереднього. Суд мав оцінити, чи справді застосовна норма створює конституційну проблему у конкретній справі та чи не спричинить необґрунтоване зупинення або руйнування механізму виплат для значної кількості осіб.

В окремій думці у справі № 9901/425/21 [31] проаналізовано конституційний статус Президента України у сфері національної безпеки та правові наслідки скасування указу про введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України щодо санкцій. Навіть за встановлення протиправності суд повинен урахувати характер такого акта, його дію в часі та суспільний інтерес у стабільності заходів національної безпеки. Ретроспективне усунення всіх наслідків указу може виходити за межі необхідного захисту позивача; у відповідних випадках належним є припинення дії акта на майбутнє.

В окремих думках у справах № 240/1121/24 [38], № 240/706/24 [50] та № 580/5022/24 [51] послідовно заперечено можливість застосовувати статті 50 та 54 Закону № 796-XII у редакції Закону України № 230/96-ВР за наявності чинного законодавчого регулювання, зокрема редакції статті 54, установленої Законом України № 1584-IX. Рішення Конституційного Суду України, яким визнано неконституційним делегування Кабінету Міністрів України повноваження визначати мінімальні розміри відповідних пенсій, саме по собі не надає адміністративному суду повноваження відновлювати давнішу редакцію закону та встановлювати розміри пенсій у шести або восьми мінімальних пенсіях за віком. Законодавець прийняв нове регулювання; оцінка його конституційності належить Конституційному Суду України, а незастосування відповідного положення в індивідуальній справі можливе лише за умов і в порядку, передбачених частиною четвертою статті 7 КАС України.

В окремій думці у справі № 240/1202/25 [48] ця теза поширена на норми Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» та постанови Кабінету Міністрів України про порядок виплати окремих пенсій у період воєнного стану. Саме припущення про можливу невідповідність чинного акта Конституції України не є достатньою підставою для його незастосування. Якщо ж суд доходить належно мотивованого висновку про суперечність закону чи іншого правового акта Конституції України, він має діяти за процедурою, передбаченою частиною четвертою статті 7 КАС України; в інших випадках закон користується презумпцією конституційності.

В окремій думці у справі № 520/5814/24, викладеній щодо передачі справи на розгляд палати [52], та в окремій думці у тій самій справі щодо остаточної постанови [55] розглянуто дію в часі постанови Кабінету Міністрів України від 12 травня 2023 року № 481 «Про скасування підпункту 1 пункту 3 змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року № 103, та внесення зміни до пункту 4 постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року № 704», якою встановлено фіксовану розрахункову величину 1762 гривні. Відповідно до частини другої статті 265 КАС України нормативно-правовий акт втрачає чинність із моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду. Ігнорування цієї норми може призвести до ретроспективного невизнання юридичних наслідків чинного на відповідний момент акта та створити ризик здійснення інцидентного контролю поза процедурою, визначеною КАС України.

В окремій думці у справі № 200/2309/25 [54] захищено обов’язковість чинних законів про Державний бюджет України, які встановлювали спеціальний розмір прожиткового мінімуму 2102 гривні для визначення базового посадового окладу судді. Закон про судоустрій установлює формулу, а бюджетний закон конкретизує грошовий показник на відповідний рік. Відмова застосувати цей показник без рішення Конституційного Суду України порушує системність законодавства; відступ від висновку Великої Палати Верховного Суду без передачі справи у встановленому порядку додатково порушує процесуальну визначеність.

Усі зазначені позиції ґрунтуються на спільному розумінні верховенства права. Воно не протиставляється принципу законності, а вимагає, щоб судова влада діяла у визначеній конституційній процедурі. Суд не повинен залишати особу без захисту, однак засіб захисту не може полягати у неформальному скасуванні закону, відновленні нечинної норми, ретроспективному усуненні чинності підзаконного акта або перебранні дискреції конституційного органу.

4. Соціальні права, бюджетна система та вимоги статті 95 Конституції України

Соціальні права мають безпосередню конституційну цінність, але їх реалізація переважно потребує законодавчого визначення умов, розмірів і джерел фінансування. У масових соціальних спорах судове тлумачення впливає не лише на позивача, а й на тисячі осіб, державний і місцеві бюджети, оборонні видатки та спроможність виконувати вже встановлені зобов’язання. Стаття 95 Конституції України вимагає оцінювати соціальну справедливість у межах цілісної бюджетної системи, а не лише через максимізацію виплати в одній справі.

В окремій думці у справі № 240/10153/19 [8] запропоновано застосувати найбільш сприятливе для особи тлумачення нечітко сформульованого дворічного обмеження щодо отримання одноразової допомоги у зв’язку зі зміною групи інвалідності військовослужбовця. Коли закон допускає декілька розумних тлумачень і йдеться про наслідки поранення під час захисту Батьківщини, ризик, зумовлений законодавчою невизначеністю, не повинен покладатися на особу. Водночас такий підхід відрізняється від створення нової виплати: він стосується вибору між можливими значеннями чинної норми.

В окремій думці у справі № 480/4241/18 [15] наголошено на необхідності застосовувати чинні після реформи 2011 року умови призначення військової пенсії за вислугу років. Соціальна спрямованість закону не дозволяє ігнорувати нову вимогу щодо необхідної календарної вислуги. Законодавець вправі змінювати умови набуття права на майбутню виплату, якщо не позбавляє особу вже призначеної пенсії та дотримується конституційних гарантій.

В окремій думці у справі № 380/1907/23 [23] питання строку звернення у спорах про довідки для перерахунку військових пенсій розглянуто у ширшому контексті. Безстрокове пред’явлення вимог може спричинити значні ретроспективні бюджетні зобов’язання, тоді як надто суворий строк може позбавити особу права, реалізація якого залежить від дій державного органу. Належний підхід має враховувати характер триваючого порушення, момент обізнаності, передбачуваність фінансових наслідків і здатність держави виконати рішення в умовах воєнного стану.

В окремій думці у справі № 300/3435/21 [30] наголошено на необхідності точного формулювання резолютивної частини у спорі про доплату до пенсії за понаднормовий стаж. Навіть коли результат для позивача по суті зберігається, скасування рішень судів попередніх інстанцій і ухвалення аналогічного рішення потребує пояснення. У масовій категорії спорів кожне формулювання стає орієнтиром для органів Пенсійного фонду і судів, тому неточність може спричинити нові провадження та додаткові бюджетні витрати.

В окремій думці у справі № 460/19229/22 [35] запропоновано вузько тлумачити поняття непрацюючого пенсіонера для цілей підвищення за статтею 39 Закону № 796-XII. Статус пенсіонера має бути пов’язаний із пенсією, призначеною внаслідок реалізації соціального ризику старості, інвалідності чи іншої законної підстави, а не охоплювати будь-яку особу, яка формально отримує пенсійну виплату. Розширення кола одержувачів без чіткої законодавчої основи змінює обсяг публічного зобов’язання.

В окремих думках у справах № 280/3296/24 [41] та № 200/5836/24 [42] проаналізовано індексацію пенсій, призначених із застосуванням показника середньої заробітної плати, який уже перевищував показник, отриманий після послідовного застосування урядових коефіцієнтів. Індексація має компенсувати знецінення базового показника, а не механічно множити кожен індивідуальний показник незалежно від його рівня. Протилежний підхід може надати особам із новішою та вищою базою додаткову перевагу, не передбачену метою індексації, і порушити рівність між поколіннями пенсіонерів.

В окремих думках у справах № 240/1121/24 [38], № 240/706/24 [50] і № 580/5022/24 [51] бюджетний аспект поєднано з межами конституційної юрисдикції. Встановлення судом виплат у розмірі шести або восьми мінімальних пенсій за віком не є нейтральним відновленням права, якщо чинний закон передбачає інший механізм. Такий висновок одночасно формує новий нормативний стандарт для значної кількості осіб і збільшує видатки поза рішенням законодавця. Особливо в окремій думці у справі № 580/5022/24 [51] наголошено, що стаття 95 Конституції України вимагає справедливого розподілу обмежених ресурсів між усіма суспільними потребами, а не пріоритетного задоволення однієї групи через судове відновлення нечинної норми.

В окремій думці у справі № 240/1202/25 [48] оцінено обмеження окремих пенсій у 2025 році в умовах воєнного стану. Закон про Державний бюджет України та прийнятий на його виконання акт Кабінету Міністрів України визначили тимчасовий порядок виплат. Суд може перевірити їх застосування, але не повинен відмовлятися від чинного закону через власну оцінку справедливого розміру пенсії. Баланс між індивідуальним майновим інтересом і потребами оборони, безпеки та інших одержувачів бюджетних коштів належить передусім до демократичного бюджетного процесу.

В окремій думці у справі № 200/2309/25 [54] та окремих думках у справі № 520/5814/24 [52], [55] аналогічний підхід застосовано до грошового забезпечення суддів, суддів у відставці та військовослужбовців. Розрахункова величина є не технічною деталлю, а елементом видаткового зобов’язання. Її заміна судом на вищий показник у значній кількості справ може істотно змінити бюджетне навантаження. Чинний закон або підзаконний нормативно-правовий акт підлягає застосуванню, якщо немає передбачених законом підстав для його незастосування у конкретній справі та якщо він не втратив чинності у встановленому порядку.

В окремій думці у справі № 460/25663/23 [56] бюджетний вимір проявляється через розмежування призначення нового виду пенсії та переведення в межах одного соціального ризику. Визнання кожного переходу первинним призначенням із застосуванням нового показника середньої заробітної плати збільшує виплату не лише конкретній особі, а й усій аналогічній категорії. Тому поняття виду пенсії має визначатися за юридичною природою страхового ризику, а не лише за назвою закону, за яким обчислюється виплата.

Практика окремих думок не заперечує пріоритетного захисту військовослужбовців, постраждалих від Чорнобильської катастрофи, осіб з інвалідністю, ветеранів або суддів у відставці. Вона вимагає відрізняти тлумачення чинної гарантії на користь особи від створення судом нового розміру чи механізму виплати. Перший підхід реалізує ефективний захист; другий може порушувати статтю 95 Конституції України, рівність одержувачів і компетенцію законодавця.

5. Суспільний інтерес у земельних, містобудівних, природоресурсних і культурно-спадщинних спорах

У спорах щодо землі, надр, містобудування, довкілля та культурної спадщини наслідки судового рішення рідко обмежуються сторонами. Природні ресурси є об’єктами права власності Українського народу, територіальне планування впливає на безпеку й якість життя громади, а культурна спадщина зберігається для сучасних і майбутніх поколінь. Тому суд повинен перевіряти не лише формальну процедуру, а й повноту встановлення обставин, компетенцію органу, превентивний характер регулювання та можливий незворотний вплив рішення.

В окремій думці у справі № 817/1780/17 [16] розмежовано витяг із Державного земельного кадастру та владне рішення. Витяг переважно відображає вже внесені відомості й сам собою не створює їх, однак це не позбавляє особу можливості оскаржити дії або бездіяльність, унаслідок яких кадастрові дані сформовано неправильно. Така кваліфікація забезпечує належний предмет спору без штучного надання інформаційному документові властивостей індивідуального акта.

В окремій думці у справі № 823/1090/18 [19] захищено конституційну самостійність місцевого самоврядування у відносинах державного архітектурно-будівельного нагляду. Державний орган може контролювати законність рішень уповноваженого органу громади лише в межах наданої законом компетенції, але не розглядати місцеве самоврядування як підпорядковану ланку виконавчої влади. Неправильне визначення цієї моделі впливає не лише на компетенційний спір, а й на право власності та доступ особи до належної процедури.

В окремій думці у справі № 826/10517/17 [20] підкреслено конституційну формулу «власність зобов’язує». Реєстрація права власності або наявність технічного паспорта на тимчасову споруду не легалізують зайняття тротуару, використання земельної ділянки без правовстановлюючих документів чи експлуатацію об’єкта без дозвільної процедури. Захист приватного майнового інтересу не може усувати інтерес громади у безпечному та вільному користуванні публічним простором.

В окремій думці у справі № 826/15864/17 [21] накази про занесення об’єкта до переліку щойно виявлених об’єктів культурної спадщини та до Державного реєстру нерухомих пам’яток розглянуто як акти з нормативними ознаками. Їх приписи адресовані невизначеному колу осіб, діють у часі та не вичерпуються одноразовим виконанням. Від правильної кваліфікації залежить порядок оскарження, повідомлення заінтересованих осіб і стабільність охоронного режиму. Скасування такого акта в індивідуальному спорі без спеціальної процедури може зачепити суспільний інтерес у збереженні культурної спадщини.

В окремій думці у справі № 160/7116/19 [22] обґрунтовано спеціальний характер державного контролю за використанням та охороною земель. Коли перевірка спрямована на встановлення фактичного користувача і стану земельної ділянки, механічне застосування загальних правил нагляду у сфері господарської діяльності може унеможливити контроль ще до ідентифікації суб’єкта. Захист землі як публічного ресурсу потребує врахування предмета контролю, а не лише статусу можливого землекористувача.

В окремій думці у справі № 340/11/23 [26] суспільний інтерес пов’язано із захистом дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування. Невиплата передбаченої законом одноразової допомоги випускникам стосувалася вразливої групи, члени якої об’єктивно можуть не мати ресурсів для індивідуального судового захисту. За доведеної бездіяльності компетентного органу прокурор вправі представляти інтерес держави, змістом якого є виконання державою позитивного обов’язку щодо соціального захисту дітей.

В окремій думці у справі № 320/39441/23 [40] запропоновано визначати початок строку звернення прокурора у спорі про спеціальний дозвіл на користування надрами з урахуванням фактичної можливості дізнатися про порушення. Відомості, отримані в межах кримінального провадження, можуть бути обмежені та не тотожні належній обізнаності прокурора, уповноваженого подати адміністративний позов. Формальне обчислення строку з дати видання дозволу може позбавити державу можливості перевірити законність розпорядження ресурсом, якщо порушення стало відомим пізніше.

В окремій думці у справі № 320/10031/24 [53] цей підхід розвинуто через принцип превентивності. Надра належать Українському народові, а наслідки незаконного спеціального дозволу можуть бути незворотними. Орхуські стандарти доступу до правосуддя та принцип перестороги вимагають особливо ретельно оцінювати строки й процесуальні підстави залишення позову без розгляду. Процесуальна давність не повинна автоматично легалізувати триваюче користування природним ресурсом, якщо суд не встановив момент належної обізнаності прокурора та характер можливого порушення.

В окремій думці у справі № 260/9623/23 [44] наголошено на принципі офіційного з’ясування всіх обставин у містобудівному спорі. Суди мали дослідити чинну редакцію Генерального плану Ужгорода, висновок будівельно-технічної експертизи, гідрогеологічні ризики, вимоги до приаеродромної території, процедуру вилучення землі та необхідність оцінки впливу на довкілля. За наявності потенційного впливу на авіаційну безпеку, сусідні будинки і довкілля відмова в новому розгляді залишає без відповіді питання, важливі для невизначеного кола осіб.

В окремій думці у справі № 380/29645/23 [46] аналогічно критикується звуження розгляду спору про декларацію та право на виконання будівельних робіт до окремих процедурних аспектів. Суд повинен був оцінити юридично значущі доводи органу контролю, співвідношення перехідних норм містобудівного законодавства, фактичні характеристики об’єкта й можливість легалізації будівництва. Принцип офіційного з’ясування обставин не дозволяє залишити чинним результат лише тому, що орган влади неповно сформулював один із мотивів, якщо матеріали вказують на можливу загрозу законності та безпеці.

В окремій думці у справі № 852/2а-5/24 [32] суспільний інтерес полягав у реалізації проєкту, для якого закон допускає примусове відчуження майна з мотивів суспільної необхідності. Водночас такий інтерес не скасовує права власника на належну процедуру, компенсацію і судовий контроль. Саме тому спеціальний строк та етапи процедури мають тлумачитися так, щоб одночасно не блокувати законну публічну потребу і не послаблювати гарантії власника.

Досліджені позиції формують єдиний стандарт: у справах про публічні ресурси суд не повинен автоматично ставати на бік державного органу, однак і не може оцінювати спір як звичайний двосторонній майновий конфлікт. Він має встановити, чи існує ширший суспільний інтерес, хто уповноважений його представляти, які ризики є незворотними та чи забезпечує обраний спосіб захисту належний баланс між приватним правом і публічним благом.

6. Адміністративна процедура, державний контроль, санкції та пропорційність

Законність адміністративного акта визначається компетенцією органу, дотриманням процедури, належним установленням фактів, відповідністю меті повноваження та пропорційністю наслідків. Проте не кожний процедурний дефект автоматично зумовлює скасування акта. Суд має оцінити істотність порушення, його вплив на результат, можливість виправлення, права заінтересованих осіб і суспільний інтерес у стабільності правомірного адміністративного рішення.

В окремій думці у справі № 826/5575/17 [1] висловлено позицію, що порушення окремих процедурних вимог під час адміністративного оскарження реєстраційних дій не повинно автоматично нівелювати матеріально обґрунтований результат. Суд мав перевірити, чи вплинув недолік на права позивача та чи могло інше процедурне рішення призвести до іншого законного результату. Надмірний правовий пуризм (формалізм) здатний відновити реєстраційний стан, який сам суперечить закону, та покласти наслідки помилки адміністрації на інших учасників правовідносин.

В окремій думці у справі № 160/9578/18 [10] розмежовано повноваження суду обрати ефективний спосіб захисту та неприпустимість підміни адміністративної дискреції. Якщо після встановлення протиправності відмови у продовженні дозволу залишається лише один законний варіант рішення і всі необхідні обставини встановлені, суд може зобов’язати орган ухвалити сприятливе рішення. Якщо ж орган має оцінити додаткові факти або обрати між кількома законними варіантами, належним способом є повторний розгляд із дотриманням правової оцінки суду.

В окремій думці у справі № 805/430/18-а [14] штраф у розмірі понад сім мільйонів гривень за порушення трудового законодавства оцінено з огляду на каральний характер санкції. Значний розмір, репресивна мета і тяжкість наслідків вимагають гарантій, співмірних із кримінальним аспектом статті 6 Конвенції: чіткості складу порушення, належного доказування, урахування вини та пропорційності. Автоматичне накладення кратного штрафу без оцінки характеру порушення може перетворити адміністративну санкцію на надмірне покарання.

В окремій думці у справі № 640/9004/20 [17] проаналізовано штраф Національного банку України у сфері фінансового моніторингу. Недостатня деталізація мотивів щодо конкретного розміру санкції не повинна оцінюватися ізольовано від установленого порушення, ризиків відмивання коштів і спеціальної компетенції регулятора. Суд повинен перевірити, чи міг дефект мотивування бути виправлений без скасування всього рішення та чи не створить скасування непропорційної шкоди суспільному інтересу у стабільності банківської системи та протидії легалізації злочинних доходів.

В окремій думці у справі № 420/3179/22 [36] обґрунтовано можливість делегування керівником органу державного архітектурно-будівельного контролю повноваження щодо накладення штрафів заступникові на підставі внутрішнього розпорядчого акта. Вимога особистого здійснення кожного повноваження керівником має прямо випливати із закону. За відсутності такої заборони організаційний розподіл обов’язків забезпечує безперервність і ефективність діяльності органу, а суд не повинен створювати обмеження компетенції, якого законодавець не встановив.

В окремій думці у справі № 823/1090/18 [19] питання компетенції пов’язано з недопустимістю адміністративної субординації місцевого самоврядування державному органові поза межами законного нагляду. В окремій думці у справі № 990/280/24 [47] ця сама вимога застосована до судового втручання у діяльність Вищої ради правосуддя: суд може контролювати порушення суб’єктивного права, але не зобов’язувати конституційний орган діяти за зверненням іншого суб’єкта на вимогу особи, яка не має належного процесуального інтересу. Компетенційні межі є взаємними: адміністрація не може виходити за закон, а суд — перебирати на себе її функцію.

В окремій думці у справі № 990/155/24 [39] вимога мотивованості охоплює не лише адміністративний акт, а й судове рішення, яке його скасовує. Визнання рішення публічного органу протиправним потребує відповіді на його ключові доводи та врахування попередньої судової оцінки тих самих фактів. Інакше судовий контроль стає менш вимогливим до власної процедури, ніж до процедури адміністративного органу.

Порівняння наведених позицій свідчить, що належна адміністративна процедура не є самоціллю. Вона забезпечує правильність встановлення фактів, участь заінтересованих осіб, контрольованість дискреції та пропорційність. Скасування акта є виправданим, коли порушення вплинуло або могло істотно вплинути на результат чи права особи. Якщо ж дефект не змінює єдиного законного результату, суд повинен оцінити менш обтяжливий спосіб відновлення законності без руйнування правомірного по суті результату.

7. Єдність судової практики, відступ від правових висновків і відповідальність за системні наслідки

Єдність практики не означає незмінності кожного висновку Верховного Суду. Відступ є необхідним, коли попереднє тлумачення об’єктивно втратило правову актуальність, суперечить зміненому закону, не узгоджується з рішенням Конституційного Суду України або призводить до неприйнятних системних наслідків. Однак сам факт існування іншої позиції, зміна складу суду чи прагнення до сприятливішого результату не є достатніми. Відступ потребує точного визначення попереднього висновку, подібності правовідносин, причин його непридатності та нового загального правила.

В окремій думці у справі № 240/10153/19 [8] заперечено відступ від захисного тлумачення строку для отримання одноразової допомоги без достатнього обґрунтування законодавчої мети. В окремій думці у справі № 817/1780/17 [16] поставлено вимогу правильно визначати предмет оскарження, щоб новий висновок не формувався на помилковій кваліфікації інформаційного документа. В окремій думці у справі № 640/9004/20 [17] оцінено наслідки відступу для банківського нагляду та фінансового моніторингу. Ці приклади показують, що відступ має враховувати не лише текст норми, а й функцію відповідного правового інституту.

В окремих думках у справах № 380/1907/23 [23], № 440/14216/23 [27; 1], [27; 2], [27], № 300/3435/21 [30], № 240/19209/21 [37], № 280/3296/24 [41], № 200/5836/24 [42] та № 460/25663/23 [56] особлива увага приділена масовим соціальним спорам. Новий висновок у такій справі стає орієнтиром для значної кількості аналогічних проваджень, впливає на адміністративну практику та бюджет. Тому суд має оцінювати перехідний період, коло осіб, можливість виконання, рівність між одержувачами та зв’язок із чинним бюджетним регулюванням. Передбачуваність є елементом не лише правової визначеності, а й реальної виконуваності соціальних гарантій.

В окремій думці у справі № 420/3179/22 [36] незгода стосувалася відступу від висновку про делегування повноважень без достатніх підстав у тексті закону. В окремій думці у справі № 420/16041/23 [43] — відступу від висновку про право підприємства оскаржити рішення, яке прямо створює для нього фінансовий обов’язок. В обох випадках нова позиція звужувала практичну можливість публічного органу реалізувати законне повноваження, а заінтересованої особи — процесуальне право. Зміна практики мала бути обґрунтована не формальною відмінністю справ, а переконливим тлумаченням матеріальної та процесуальної норми.

В окремій думці у справі № 200/2309/25 [54] наголошено на неприпустимості фактичного відступу від правового висновку Великої Палати Верховного Суду без застосування статей 346–347 КАС України. Процедура передачі справи є інституційною гарантією єдності судової системи. Її недотримання створює ситуацію, коли склад Верховного Суду, не наділений повноваженням відступати від висновку Великої Палати Верховного Суду, фактично нейтралізує цей висновок поза встановленою процедурою.

Окремі думки у справі № 520/5814/24 [52], [55] показують ще один ризик: новий висновок може фактично змінити дію нормативно-правового акта в часі. У такому разі суд повинен пояснити не лише матеріальну перевагу іншої розрахункової величини, а й сумісність нового підходу з частиною другою статті 265 КАС України, презумпцією правомірності чинного акта та правовими наслідками для вже завершених правовідносин.

Належна єдність практики досягається не кількістю посилань на попередні постанови, а послідовністю методу. Суд повинен однаково визначати подібність правовідносин, додержуватися визначеної КАС України компетенції різних складів Верховного Суду та процедури передачі справи, розрізняти зміну закону та зміну його тлумачення, оцінювати легітимні очікування й установлювати момент, із якого новий підхід застосовується. Окрема думка зберігає альтернативні аргументи для такого діалогу та дозволяє майбутній практиці повернутися до питання без втрати вже сформульованої юридичної аргументації.