Ознаки та зміст суспільного (публічного) інтересу, його співвідношення з державними інтересами

Анотація

АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО І АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРОЦЕС,

ІНФОРМАЦІЙНЕ ПРАВО

БЕРНАЗЮК Я. О.,

доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України, професор кафедри конституційного та міжнародного права (Таврійський національний університет імені В.І. Вернадського)

УДК 342.95

DOI https://doi.org/10.32842/2078-3736/2021.6.21

ОЗНАКИ ТА ЗМІСТ СУСПІЛЬНОГО (ПУБЛІЧНОГО) ІНТЕРЕСУ ,

ЙОГО СПІВВІДНОШЕННЯ З ДЕРЖАВНИМИ ІНТЕРЕСАМИ

Статтю присвячено визначенню ознак і змісту суспільного (публічного) інтересу та з’ясуванню його співвідношення з державними інтересами. Автором проведено аналіз Конституції України, міжнародних актів, законів та судової практики, на підставі якого встановлено, що захист суспільних (публічних) інтересів безпосередньо пов’язаний із такими складниками принципу верховенства права, як належне урядування та правова визначеність.

Обґрунтовано, що важливими ознаками суспільного (публічного) інтересу є те, що він пов’язаний із моральністю та моральними засадами, а також те, що він може і повинен збігатися з загальнодержавними інтересами та/або охоплювати локальні інтереси певної територіальної громади або соціальної групи.

Аргументовано, що зміст суспільного (публічного) інтересу визначається у кожному конкретному випадку з урахуванням усіх особливостей ситуації, однак такий інтерес завжди пов’язаний із необхідністю гарантування безпеки людей в усіх її вимірах, зокрема збереження життя та здоров’я людини, а також збереження державних і міждержавних утворень, які покликані забезпечувати ці гарантії, використовуючи відповідні цивілізаційні юридичні та інші механізми.

Доведено, що державні і суспільні інтереси не завжди тотожні, про що свідчить аналіз положень законодавства України. Обґрунтовано думку про те, що держава повинна орієнтуватися на суспільні (публічні) інтереси та створювати механізми для захисту приватних інтересів, гарантуючи у разі прямої конкуренції справедливу компенсацію.

На підставі аналізу Конституції України, міжнародних актів, законів України та судової практики доведено, що пріоритетність (виключність) для суспільства права на безпечне довкілля (права на гарантії екологічної безпеки) виявляється у тому, що це право йде одразу за або паралельно з правом на життя, оскільки не має кордонів ні за територією (простором), ні за часом, ні за колом осіб.

Ключові слова: суспільний (публічний) інтерес, державний інтерес, належне

урядування, правова визначеність, адміністративне судочинство, Верховний Суд України.

Bernaziuk Ya. О. Signs and content of general (public) interest and its relationship with state interests The article is devoted to defining the features and content of general (public) interest and clarifying its relationship with state interests. The author analyzes the Constitution of Ukraine, international acts, laws and judicial practice, based on which it is established that the protection of general (public) interests directly related to such components of the rule of law as good governance, legal certainty.

It is substantiated that important features of public interest are that it is directly related to morality and moral principles, as well as that it can and should coincide with national interests and/or cover the local interests of a particular territorial community or social group.

It is argued that the content of general (public) interest is determined in each case, taking into account all the features of the situation, however, such interest is always associated with the need to ensure human safety in all its dimensions, including preservation of human life and health. state and interstate entities that are designed to provide these guarantees, using the appropriate civilizational legal and other mechanisms.

It is proved that state and public interests are not always identical, as evidenced by the analysis of the provisions of Ukrainian legislation. The opinion that the state should focus on general (public) interests and create mechanisms to protect private interests, in particular, guaranteeing, in the case of direct competition, fair compensation.

Based on the analysis of the Constitution of Ukraine, international acts, laws of Ukraine and judicial practice, it is proved that the priority (exclusivity) for society of the right to a safe environment (right to environmental safety guarantees) is that this right goes immediately or in parallel with the right to life, because it has no borders, neither in territory (space), nor in time, nor in the circle of persons.

Key words: public interest, state interest, good governance, legal certainty, administrative proceedings, Supreme Court. Вступ. Одним із найбільш складних питань у теорії права та судовій практиці є питання щодо виокремлення ознак і змісту суспільних (публічних) інтересів як предмета захисту та визначення їх співвідношення з державними інтересами. При цьому необхідно зазначити, що саме поняття «суспільний (публічний) інтерес» та похідні від нього поняття (суспільні потреби, суспільна необхідність, суспільний добробут) широко використовуються у національних та міжнародних актах, а також у відповідній судовій практиці, проте універсальне визначення цього поняття відсутнє, так само, як не сформульовані уніфіко-

вані критерії, за якими можна було б встановити наявність суспільного (публічного) інтересу, що підлягає захисту. Тобто суспільні (публічні) інтереси – це складне питання права, що стосується «невизначеного» інтересу, в якого відсутній конкретний суб’єкт із назвою, правосуб’єктністю, а також можливістю безпосередньо реалізувати свої процесуальні права у певному адміні стративному провадженні або справі, що розглядається в суді.

Огляд наукової літератури свідчить про те, що в теорії права питання щодо визначення змісту та ознак суспільного (публічного) інтересу, зокрема у контексті його співвідношення з державними інтересами, є не досить дослідженим.

З огляду на вищезазначене розкриття змісту та ознак суспільного (публічного) інтересу в адміністративному судочинстві й вирішення питання про його співвідношення з державними інтересами є актуальним напрямом дослідження сучасної правової науки.

Постановка завдання. Метою статті є визначення ознак і змісту суспільного (публічного) інтересу та його співвідношення з державними інтересами. Для реалізації цієї мети слід виконати такі завдання: 1) на підставі аналізу Конституції України, міжнародних актів, законів України та судової практики визначити ознаки суспільного (публічного) інтересу;

2) розкрити зміст суспільного (публічного) інтересу; 3) встановити співвідношення суспіль-

ного (публічного) інтересу та державних інтересів. Результати дослідження. Розкриваючи ознаки суспільного (публічного) інтересу, передусім важливо зазначити, що в реаліях сьогодення забезпечення захисту такого інтересу тісно пов’язане з реалізацією принципу належного урядування з огляду на те, що тільки за умови дотримання цього принципу суб’єктами владних повноважень можна говорити про існування демократичної, соціальної та правової держави, громадянського суспільства, а також про формування принципово нової форми здійснення публічного управління, заснованої на прийнятті суб’єктами владних повноважень легітимних (таких, що ґрунтуються на законі), справедливих (враховують баланс інтересів різних суб’єктів) та ефективних (перед-

бачають можливість безумовного виконання) рішень, вибудовуванні публічно-сервісних відносин між людиною і державою, в яких відповідні інституції та процеси служать інтересам всього суспільства [1]. Сучасне законодавство є нічим іншим, як зосередженням різних суспільних інтересів [2], що залежно від волі законодавства та факторів, які впливають на нього, можуть мати збалансований чи розбалансований характер [3].

В одній зі своїх постанов, зокрема від 27 квітня 2021 р. у справі № 640/5473/20 [2], Верховний Суд України (далі – ВСУ) наголосив на тому, що принцип належного урядування має надзвичайно важливе значення для забезпечення правовладдя в Україні; неухильне дотримання основних складників принципу належного урядування забезпечує прийняття суб’єктами владних повноважень легітимних, справедливих і досконалих рішень; принцип належного урядування підкреслює те, що між людиною (суб’єктом приватного права) та державою повинні бути вибудовані саме публічно-сервісні відносини, в яких інституції та процеси захищають суспільні (публічні) інтереси.

Важливо зазначити, що для забезпечення захисту суспільних (публічних) інтересів Комітетом Міністрів Ради Європи прийнято низку рекомендацій державам-членам ЄС. Зокрема, серед принципів належного урядування у Рекомендаціях CM/Rec(2007)7 виокремлено принцип правової визначеності, який, крім іншого, означає, що органи влади не повинні втручатися в надані права та остаточні юридичні ситуації, за винятком випадків, коли це є надзвичайно необхідним для суспільних інтересів (ч. 3 ст. 6). Крім того, у ст. 21 Рекомендацій CM/Rec(2007)7, яка стосується вимог до внесення змін до окремих адміні стративних рішень, наголошується на тому, що державні органи можуть змінювати або відкликати окремі адміністративні рішення в інтересах суспільства, якщо це необхідно, проте,

роблячи це, вони повинні враховувати права та інтереси приватних осіб. На необхідності дотримання принципу правової визначеності як важливої умови забезпечення захисту суспільних (публічних) інтересів неодноразово наголошував ВСУ .

Зокрема, у Постанові від 1 жовтня 2019 р. у справі № 826/9967/18 [5] ВСУ зазначив, що суб’єкти владних повноважень не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб’єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між суб’єктом владних повноважень і громадянами, породжуючи в останніх впевненість у тому, що їхнє чинне становище не буде погіршене через прийняття більш пізнього рішення.

Також, вирішуючи питання про наявність підстав для перегляду судового рішення, що набуло законної сили, за нововиявленими обставинами, ВСУ в Постанові від 20 лютого 2020 р. у справі № 815/6834/15 [6] наголосив, що в разі, якщо рішення у справі впливає на захист важливого суспільного (публічного) інтересу, зокрема, відновлення законності під час вирішення соціально значущого питання про планування, забудову та розвиток території на місцевому рівні, то перегляд рішення у такій справі, яке набуло законної сили, без наявності достатніх підстав, зокрема через помилкове віднесення обставин до нововиявлених, суперечить принципу правової визначеності. Суд також зазначив, що інститут перегляду судового рішення за нововиявленими обставинами вже за своєю природою передбачає

конфлікт між принципом «правової визначеності» та «правом на справедливий суд», але останній (з урахуванням того ж принципу «правової визначеності», в аспекті чіткості судового процесу та винятковості переліку і вимог до обставин, що можуть виступати як нововиявлені) має пріоритет.

Необхідно зауважити, що у Рекомендаціях R(95)5 Комітету Міністрів державам-членам щодо введення в дію та поліпшення функціонування систем і процедур оскарження у цивільних або комерційних справах [7] зазначено, що під час встановлення підстав касаційного оскарження судових рішень необхідно враховувати, що скарги до суду третьої інстанції повинні подаватися насамперед у тих справах, які заслуговують третього судового розгляду, наприклад у справах, що будуть розвивати право або сприятимуть однаковому тлумаченню закону. Їх коло може бути також обмежено скаргами у тих справах, які стосуються питань права, що мають значення для всього суспільства загалом (ст. 7).

Важливими для розуміння сутності та змісту концепції суспільного (публічного) інтересу є Рекомендації Комітету Міністрів № R(87)16 щодо адміністративних процедур, які зачіпають права великої кількості осіб [8]. Ці Рекомендації стосуються порядку прийняття відповідних ненормативних (індивідуальних) підзаконних актів та містять, зокрема, такі правила:

– зацікавлених осіб має бути поінформовано у відповідний за цих обставин спосіб та ознайомлено з тими чинниками, які дають їм змогу оцінити можливі наслідки такого акта для їхніх прав, свобод та інтересів; – адміністративний орган може зажадати від осіб, які мають спільні інтереси, призначити одного або кількох спільних представників чи бути представленими об’єднаннями чи організаціями;

– якщо адміністративний акт спроможний зачепити права, свободи чи інтереси осіб на території сусідньої держави, процедура узгодження повинна бути доступною для зацікавлених осіб у цій державі в порядку, який виключає будь-яку дискримінацію.

З огляду на вищезазначене виходить, що суспільні (публічні) інтереси можуть носити екстериторіальний характер. Прикладом виникнення такого інтересу сьогодні є сфера планетарної (глобальної) протидії поширенню COVID-19, включаючи обов’язкову вакцинацію.

У цьому контексті необхідно згадати застереження деяких високопоставлених осіб, які пропонують об’єднати зусилля держав для протидії пандемії. Зокрема, в одному зі своїх виступів Папа Римський Франциск І застеріг від «націоналізму» в питанні вакцин та висловився за призупинення дії патентів на вакцини від коронавірусу, щоб зробити їх доступнішими. Папа Римський у своїй промові згадав «вірус індивідуалізму», який робить людей байдужими до страждань інших; одним із варіантів цього «вірусу» є замкнений націоналізм, який стає на заваді, наприклад, інтернаціоналізму щеплень; іншим варіантом, на думку понтифіка, є те, що ми ставимо закони ринку й інтелектуальної власності вище за закони любові та здоров’я людства [9].

Своєю чергою Президент Франції закликав багатші країни поділитися дозами вакцини проти COVID-19 із менш забезпеченими державами і розкритикував деякі країни за «блокування» таких передач. За словами Глави Франції, вакцини повинні бути глобальним суспільним благом; багатші держави повинні допомагати бідним країнам купувати та отримувати ліки/необхідні медичні препарати, а також виробляти їх [10].

Подібну думку висловив і Президент України, зазначивши, що ліки не можуть бути знаряддям для дискримінації за будь-якими ознаками [11]. Важливу заяву в цьому питанні озвучила Глава Європейської комісії У . фон дер Ляєн, яка зазначила, що ЄС готовий розглянути пропозицію США обговорити скасування патентного захисту вакцин проти COVID-19 [12].

Крім того, екстериторіальний характер може носити суспільний (публічний) інтерес, який охоплює питання збереження та захисту довкілля. З цього приводу можна згадати нещодавнє судове рішення, яким нідерландський суд уперше зобов’язав приватну компанію скоротити викиди CO2 відповідно до Паризь-

кої угоди. Зокрема, за цим рішенням компанія «Shell» повинна скоротити викиди CO2 на 45% (порівняно з 2019 р.) до кінця 2030 р. У цій справі позов був поданий у квітні 2019 р. «Milieudefensie», нідерландською філією міжнародної громадської організації «Friends of the Earth» («Друзі Землі»), до якого приєдналися понад 17 тис. осіб. У результаті розгляду справи суд дійшов висновків, що викиди створюють серйозні ризики для жителів Нідерландів і, зокрема, регіону Вадд: від підвищення рівня моря до ризиків для здоров’я, пов’язаних із забрудненням повітря [13].

Також показовим є рішення Конституційного суду Німеччини за конституційними скаргами, що оскаржували Федеральний закон про захист клімату 2019 р. Зокрема, Конституційний суд постановив, що положення цього закону несумісні з основними правами, оскільки їм бракує достатніх інструкцій для подальшого скорочення викидів CO2. Конституційний суд дійшов висновку, що чинні положення про охорону клімату порушують принцип пропорційності, який вимагає справедливого розподілу наявних ресурсів [14].

Отже, екстериторіальний характер суспільного (публічного) інтересу охоплює головним чином такі питання, як забезпечення екологічної безпеки, охорона здоров’я, подолання бідності у світі тощо. Водночас відсутність визначення чітких критеріїв поняття «суспільний (публічний) інтерес» у законодавстві зумовлює необхідність їх пошуку в практичній площині, зокрема, у судовій практиці.

Передусім варто зауважити, що поняття «державний інтерес», в основі якого, як правило, перебувають суспільні (публічні) інтереси, у сталій практиці ВСУ є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко невизначене коло законних інтересів, які не піддаються однозначній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення з позовом, апеляційною або касаційною скаргою;

надмірна формалізація поняття «інтереси держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень відповідного позивача, зокрема прокурора, щодо захисту суспільних (публічних) інтересів там, де це дійсно потрібно (у питаннях охорони земель, безпеки довкілля, благоустрою населених пунктів, розпорядження комунальною та державною власністю, запобігання виникненню техногенних катастроф тощо).

До такого висновку дійшов ВСУ в Постанові від 5 листопада 2019 р. у справі

№ 804/4585/18 ВС [15].

Інтереси держави, згідно з загальним правилом, охоплюють і суспільні (публічні) інтереси, оскільки основне покликання держави (ст. 3 Конституції України гарантує те, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави) – максимально забезпечувати інтереси всіх соціальних груп для досягнення в суспільстві справедливості як найвищого блага [16].

Водночас поширеними є ситуації, за яких існує конкуренція/конфлікт/необхідність пошуку балансу одразу між трьома інтересами: приватним, суспільним і державним. Наприклад, у ч. 2 ст. 11 Кримінального кодексу України (далі – КК України) [17], в якій визначається діяння, що не є кримінальним правопорушенням, виокремлюються три види інтересів, яким може бути завдана шкода: інтереси фізичної чи юридичної особи, суспільства або держави. Так само у ч. 1 ст. 36 КК України під час визначення поняття необхідної оборони вказано, що останньою можуть вважатися дії, вчинені з метою захисту охоронюваних законом прав та інтересів особи, яка захищається, або іншої особи, а також суспільних інтересів й інтересів держави.

Аналогічне розмежування суспільних і державних інтересів міститься, наприклад, у ст. 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», відповідно до якої Кабінет Міністрів України (далі – КМУ) спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують провадження державної політики у відповідних

сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина [18]. При цьому в ч. 1 ст. 17 Господарського кодексу України (далі – ГК України) [19] виокремлюють п’ять конкуруючих між собою інтересів: система оподаткування будується за принципами економічної доцільності, соціальної справедливості, поєднання інтересів суспільства, держави, територіальних громад, суб’єктів господарювання та громадян.

Так, одним із основних завдань судової системи в демократичному суспільстві є практичне забезпечення гарантій автономії суспільства у найширшому розумінні цього слова: автономії думки, автономії громадської активності, приватних справ, автономії науки і бізнесу; якщо судова система не забезпечує захист суспільства від втручання держави, суспільство залишається беззахисним і межі його свободи залежать лише від бажання і здатності уряду їх порушувати [20].

Вищезазначене свідчить про те, що між державним та суспільним інтересом не повинно виникати конфлікту, а в ідеалі, ці інтереси мають узгоджуватися або збігатися.

Висновки. Проведене дослідження дає підстави зробити такі висновки.

Поняття «суспільний (публічний) інтерес» та похідні від нього поняття (суспільні потреби, суспільна необхідність, суспільний добробут тощо) широко використовуються у міжнародних і національних актах законодавства та зачіпають такі важливі питання права, як: охоронюваний інтерес особи, межі дискреції суб’єкта владних повноважень, колективний позов, втручання у власність, необхідність у демократичному суспільстві, економічний добробут держави, пропорційність, належне урядування, легітимні очікування, поновлення процесуальних строків, право на касаційне оскарження, формалізм (надмірний формалізм) тощо.

Державні і суспільні інтереси не завжди тотожні, про що свідчить аналіз положень законодавства України, зокрема ГК України, в якому йдеться про п’ять конкуруючих між собою інтересів: система оподаткування будується за принципами економічної доцільності, соціальної справедливості, поєднання інтересів суспільства, держави, територіальних громад, суб’єктів господарювання та громадян.

При цьому, зважаючи на множинність наявних інтересів, важливо досягти такого рівня розвитку суспільства та держави, за якого державні і суспільні інтереси не конфліктують, а взаємодоповнюються, досягаючи синергії, зокрема, у питаннях пошуку справедливого балансу, в ситуації можливого виникнення конкуренції інтересів більшості з індивідуальними потребами (приватними інтересами).

Держава повинна орієнтуватися на суспільні (публічні) інтереси та створювати механізми для захисту приватних інтересів, гарантуючи у разі прямої конкуренції справедливу компенсацію, оскільки суспільні (публічні) інтереси не мають інституційної можливості акумулювати кошти для такої компенсації та потребують арбітра у вигляді держави, яка володіє силою примусу та передбачає функціонування системи суб’єктів владних повноважень та адміністративних судів, здатних гарантувати механізм пошуку справедливого балансу суспільних (публічних) та приватних інтересів у разі такої необхідності.

До ознак суспільного (публічного) інтересу можна віднести те, що він: 1) безпосередньо пов’язаний із моральністю та моральними засадами; 2) може та повинен збігатися з загальнодержавними інтересами й/або охоплювати локальні інтереси певної територіальної громади або соціальної групи; 3) відображає прагнення всього суспільства загалом або його переважної частини; максимально відтворює (відстоює) інтереси всіх соціальних груп для досягнення в суспільстві справедливості як найвищого блага; 4) може носити національний (охоплює такі найважливіші сфери, як збереження державного суверенітету, територіальної цілісності держави, благоустрій населених пунктів, надрокористування, захист довкілля, безпека громадян, доступ до публічної інформації, охорона об’єктів культурної

спадщини тощо) або міжнародний характер (охоплює переважно такі питання, як забезпечення екологічної безпеки та вирішення глобальних екологічних проблем, охорона здоров’я, зокрема протидія поширенню епідемій, подолання бідності у світі тощо); 5) визначається

у кожному конкретному випадку з урахуванням усіх особливостей ситуації, однак такий інтерес завжди пов’язаний із необхідністю гарантування безпеки людей у всіх її вимірах, зокрема збереження життя та здоров’я людини, а також збереження державних і міждержавних утворень, які покликані забезпечувати ці гарантії, використовуючи відповідні цивілізаційні юридичні й інші механізми.

Пріоритетність (виключність) для суспільства права на безпечне довкілля (права на гарантії екологічної безпеки) виявляється в тому, що це право йде одразу за або паралельно з правом на життя, оскільки не має кордонів ні за територією (простором), ні за часом, ні за колом осіб; порушення екологічної безпеки може призвести до катастрофи, яка непорівнянна з жодними наявними проблемами фінансового, соціального, юридичного та іншого характеру.