Петро Стецюк: Про головний конституційний обов’язок України та роль адміністративної юстиції у його виконанні

Промова Петра Стецюка на заходах з нагоди 20-річчя ухвалення Кодексу адміністративного судочинства України

Враховуючи достатньо строгі часові рамки передбачені Регламентом конференції для виступів, а також особливості нашої роботи,  особливості часу коли відбувається конференція,  

дозвольте шановні колеги коротко висловити свої міркування з даної проблематики – у формі - декількох тез.

Отже, теза перша -  про саме явище, про сам інститут  «головного конституційного обов’язку держави» як такий, про його зміст та правову природу. 

Для початку, варто зазначити, що сама постановка питання про «конституційні обов’язки» сучасної держави (в ширшому розумінні про її «конституційно-правові зобов’язання») напевно важко віднести до групи «найбільш опрацьованих» питань як вітчизняного правознавства загалом, так і, зокрема, конституційне право як такого.

Радше, можна говорити в даному випадку про мало дослідженість цих питань.   

В той же самий час, і зарубіжна, і національна конституційно-правова практика  майже всього минулого ХХ-го століття і першої чверті нашого століття - прямо свідчать про існування (про функціонування) «конституційних обов’язків» (правових зобов’язань) держави власне як самостійних явищ.

Такі «обов’язки» брали на себе сучасні конституційні держави як перед своїми громадянами, так і в окремих випадках,  перед їхніми спільнотами – як то територіальними громадами, різного роду меншинами, корінними народами, націями, суспільством тощо.

Очевидно, не є виключенням сучасна Україна власне як конституційна держава. Свідченням цього є текст її Конституції.

Адже, мінімум в трьох її статтях має місце безпосереднє використання словосполучення  „обов’язок держави”. Мова іде про статті 3, 16 та 27 Основного Закону держави.

При цьому, якщо в частині другій  ст.3 Конституції України говориться про «головний обов’язок держави”, яким є „утвердження і забезпечення прав і свобод людини», то  в статтях 16 та 27 мова іде просто про „обов’язки держави” як такі (ст.16 - „забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги ….є обов'язком держави”; частина друга ст.27 - „обов’язок держави – захищати життя людини”).

Однак, як видається, вище перерахованими положеннями статей 3, 16 та 27 Основного Закону держави, перелік встановлених Конституцією України «обов’язків» безпосередньо для держави як такої далеко не

.

В тексті Основного Закону містяться, як мінімум, два десятка положень, які в наказовій формі зобов’язують державу вчиняти відповідні дії.

При цьому, ці конституційні приписи викладено таким чином, що у своїй умовній «поведінці» держава фактично не має вибору: вона змушена, вона  зобов’язана вчинити ту чи іншу дію, рівно  як і дотримуватися певного режиму «поведінки» у відповідній ситуації.

Так, в ст.3 Конституції України йдеться про те, що „держава відповідає перед людиною за свою діяльність”,

в статях 43, 47, 49  що „держава створює умови”,

в статтях 12 та 48  про те, що „держава дбає”,

в статтях 15 та 43 – „держава гарантує”,

в ст. 42 – „держава захищає”,

в ст. 142 – держава «бере участь”,

а в статтях 10, 13, 16, 42, 53, 54,  130 – „держава забезпечує” і т.д. 

Справедливості ради варто зазначити, що у справі «наділення держави» певними «обов’язками» безпосередньо в тексті національних конституцій, наш  конституцієдавець  далеко не є одиноким.

На сьогоднішній день подібні приписи мають місце у текстах основних законів,  як у всіх без виключення держав-сусідів України, так і низці зарубіжних країн, зокрема держав Європейського Союзу.  

Отже (повертаючись до національного законодавства), як бачимо, Конституція України безпосередньо містить  вказівки на саме існуванні інституту „обов’язків держави”, очевидно,  як системного, багатопланового явища.

В той же самий час, на рівні Основного Закону держави, конституцієдавцем проведено  певну диференціацію самих «обов’язків держави».

Адже, Конституція визначає серед цих обов’язків -  «головний конституційний обов’язок» («утвердження і забезпечення прав і свобод людини») та подає виклад (перелік) інших «обов’язків держави».

При цьому, всі ці інші «обов’язки держави», з одного боку перебувають у системному зв’язку між собою, а з іншого – явно направленні на виконання (на реалізацію) головного конституційного обов’язку держави - „утверджувати і забезпечувати права і свободи людини”. 

За своєю правовою природою, всі ці обов’язки є конституційними, оскільки вони безпосередньо передбачені та закріплені в тексті Основного Закону  держави.

За змістом вище згадуваного конституційного припису ст.3 Основного Закону – безпосереднім суб’єктом виконання даного конституційного обов’язку виступає власне держава.  

Однак, зрозумілим є  те, що державу (як абстрактне явище)  в подібних випадках заміняє (представляє) певно коло її органів  (органів державної влади) та  їхніх  посадових осіб.

В нашому ж випадку, оскільки йдеться про конституційні приписи, то їх виконання формально покладається на всі органи державної влади без виключення та їхніх посадових осіб, а також на конституційно-правові інститути (в широкому розумінні останніх).  

Очевидно, що останнє безпосередньо стосується і адміністративної юстиції як такої.   

Іншими словами, в буквально-змістовному розумінні, дії будь-якого органу державної влади чи його посадової особи  так чи інакше повинні бути направлені ( нехай не від зразу, але точно в їхньому кінцевому варіанті)   - повинні бути направлені на виконання головного конституційного обов’язку держави – «утвердження і  забезпечення  права і свободи людини»

Наступна теза - про роль адміністративної юстиції у виконанні «головного конституційного обов’язку» держави.

Очевидно, шановні колеги, що адміністративна юстиція, яка покликана  забезпечувати  захист прав громадян у відносинах з органами публічної влади, здійснювати контроль за діяльністю органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їхні посадових та службових осіб,

вона (адміністративна юстиція) «конституційно» обречена  (даруйте за такий вислів) на найширшу участь у процесі виконання Українською державою свого головного конституційного  обов’язку - «утверджувати і  забезпечувати  права і свободи людини».

І це твердження обґрунтоване є не тільки на тому, що в даному випадку йдеться про важливий/знаковий  конституційно-правовий інститут «адміністративну юстицію», про  його серцевину – «адміністративне судочинство» як фундаментальну вимогу сучасного демократичного суспільства,

а ще на тому, що констиуцієдавцем прямо в Основному Законі держави, що з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно правових відносин  в Україні діють  адміністративні суди (ч. 5 ст.125 Конституції України).

І публічно озвучені дані про таку діяльність говорять сьогодні самі за себе.

Так, за двадцять років що минули  адміністративними судами розглянуто більше  20 мільйонів справ і відповідних матеріалів.

І перспектив на зменшення цього процесу, як видається,  навіть в наші  тяжкі воєнні дні – не передбачається.

Так, за інформацією озвученою (буквально на днях на науковій конференції з нагоди Дня Конституції України)  Головою Верховного суду паном Кравченком, суди в Україні загалом розглядають в рік більше 4 мільйонів справ, при цьому звернень до адміністративних судів – є понад 600 000.

Однак, шановні колеги, це даруйте, тільки т.з. «сухі» кількісні показники …

А за ними криються якісні змістовні речі, часто фундаментального світоглядного характеру …

Чого вартує, для прикладу, тільки рішення  та висновки в ньому про те, що суди не мають застосовувати положення законів, які не відповідають Конституції, незалежно від того, чи визнавалися вони Конституційним Судом України неконституційними, іншими словами - закони, що суперечать Конституції України не можуть застосовуватися навіть у випадках, коли вони є чинними.

А  подібних прикладів, дещо «менш» помітних для стороннього уважного спостерігача (як тепер стало модно говорити) – є більш ніж достатньо.

Теза третя –  про умови (про режим) належної участі  адміністративної юстиції в процесі виконання Українською державою свого «головного конституційного обов’язку»;

Отже, загально відомим є та обставина, що «адміністративна юстиція», подібно наприклад, до інституту тої ж «конституційної юстиції», чи «омбудсмана»  є одними з наймолодших державно-правових явищ в національні політико-правовій системі. 

І це є цілком зрозумілим, оскільки для попередньої  політико-правової  т.з. «радянської»  системи  вони  були «чужими», їх там просто не могло бути…

Однак, з іншого боку, запроваджені політико-правові інститути сучасної конституційної демократичної держави (в т.ч. і інститут «адміністративної юстиції») можуть належним чином функціонувати тільки за умови сталого демократично розвитку країни, а також менш-більш повноцінного функціонування інших необхідних інститутів сучасної конституційної держави  як парламентаризму, розподілу влади, прав і свобод людини, незалежного судочинства, місцевого самоврядування тощо.

 Крім того, ці модерні інститути конституційної держави  повинні мати належне нормативно-правове забезпечення своєї  діяльності.

І  третє, за існування демократичного режиму в країні, за наявності належного нормативно-правового забезпечення  - вкрай необхідним є ще третя умова – наявність фахово підготовлених, світоглядно вмотивованих   осіб, які умовно кажучи будуть «оживляти/ приводити в рух» дану інституцію…  про т.з. «людський фактор».

Напевно, це не повний перелік необхідних елементів т.з. механізму  режиму належної участі  адміністративної юстиції в процесі виконання Українською державою свого «головного конституційного обов’язку».

Але вони, як видається, є визначальними…

Попробую привести приклад на підтвердження цієї думки.

З делікатності, не буду приводити його власне на інституті «адміністративної юстиції», а попробую привести на прикладі дуже близького в цій частині питання явища – на інституті «конституційної юстиції», оскільки я мав велику честь і велику відповідальність  працювати суддею конституційного Суду України з 2006 по 2016 роки.

Звичайно, приклад також буду старатися (і з тої ж делікатності) приводити саме в період, коли я працював в КСУ, - бо несу умовну солідарну відповідальність  за діяльність КСУ в ті роки.

Тому, шановні колеги, попробуйте вгадати із двох разів в які саме роки за свою майже тридцяти річну діяльність КСУ ухвалював найбільше своїх актів  -  мова йде про Рішення і Висновки КСУ ( те, що після 2017 року називають актами ухваленими Великою палатою КСУ)

У 2008 та 2009  рр . таких актів було більше трьох десятків… в інші роки – в середньому біля одного - півтори десятків…(незалежно від т.з. «складів» КСУ  першого, другого чи третього…).  Аномальним (даруйте за слово) є виключення 2022, 2023 та 2024 рр – коли таких рішень будо – одне – два, або й зовсім жодного…

Я думаю, що  ні в кого немає сумнів що саме в ці роки  2008 та 2009  (роки т.з. сталого президентства Віктора Ющенка) - демократичний стан, демократичний розвиток  країни був чи не найкращим.

Немаловажним в ті роки був і стан сталого конституційно-правового регулювання діяльності інституту конституційної юстиції. Мова йде про відповідні конституційні положення 1996 року  та Закон «Про Конституційний Суд України» 1996 року, які в єдності стало пропрацювали двадцять років.

І третій елемент – т.з. «людський фактор» - приведу із подій вже початку російської агресії 2014 року.

Кінець лютого/початок березня  2014 року – закінчення Революції гідності, втеча Президента Януковича за межі країни, незаконна анексія  Росією Криму

6 березня 2014 року – ВР АРК «ухвалює» Постанову про проведення т.з. «кримського референдуму» 16.03.2014.

 7 березня 2014 в.о. Президента України Олександр Турчинов звертається до КСУ з конституційним поданням щодо  визнання неконституційною  даної Постанови ВР АРК

В силу низки об’єктивних та  суб’єктивних причин суддя-доповідач по цій справі буде призначений КСУ тільки у  вівторок 11 березня 2014

На цей час склад КСУ становить 12 (із 18 передбачених Конституцією  України) суддів, при цьому однин суддя КСУ  в понеділок 10 березня захворів і терміново зліг в лікарню за 300 км від місця знаходження КСУ.

Кворуму для пленарних засідань – фактично не має.

В четвер 13 березня 2014 р. ВРУ – призначить чотирьох нових суддів КСУ і заповнить 4 з 5 вакансій суддів КСУ за парламентською квотою.

КСУ, фактично,  за чотири календарних дні розгляне дану справу у відкритому пленарному засіданні  і 14 березня (пітниця) 2014 року – ухвалить рішення про неконституційність  Постанови ВР АРК про проведення т.з. кримського референдуму 16.03.2014 року. (РІШЕННЯ КСУ   у справі за конституційними поданнями виконуючого обов’язки Президента України, Голови Верховної Ради України та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим „Про проведення загальнокримського референдуму“ (справа про проведення місцевого референдуму в Автономній Республіці Крим) від  14 березня 2014 року № 2-рп/2014)

Наступного дня (в суботу) 15 березня 2014 року ВРУ  на підставі «висновку» у Рішенні КСУ «щодо порушення Верховною Радою Автономної Республіки Крим Конституції України - достроково припинила  повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим. (Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Постанова ВРУ // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2014, № 14, ст.324)

Звичайно, що наступного дня російські окупанти і їхні поплічники (кримські колоборанти)  під дулами автоматів провели т.з. «кримський референдум»,  але він вже був і не законним, і не конституційним…

І на закінчення, остання теза, про майбутнє конституційного розвитку України, про «долю» інституту «головного конституційного обов’язку» та можливої ролі в його виконанні  адміністративної юстиції.

Після закінчення воєнного стану і настання миру, об’єктивно настане  активізація процесу конституційного розвитку України.

Найймовірніше,  нас очікує на початках - процес відновлення «режиму конституційного правопорядку»  та  (після цього) - значне конституційне оновлення країни – як мінімум.  Як максимум – підготовка і ухвалення з часом нової Конституції України.

Однак, в любому варіанті, надзвичайно важливим буде збереження інституту «головного конституційного обов’язку держави» - «утвердження і  забезпечення  права і свободи людини». Про те, належне його виконання Українською державою  без активної участі в цьому процесі адміністративної юстиції  (в широкому розумінні останньої)  - буде значно утруднене.