Поняття суспільного (публічного) інтересу в адміністративному судочинстві. The concept of public (public) interest in administrative judiciary

Анотація

THE CONCEPT OF PUBLIC (PUBLIC)

INTEREST IN ADMINISTRATIVE JUDICIARY

Поняття суспільного (публічного) інтересу в адміністративному судочинстві Bernazyuk Yan Key words: public interest, common good, justice, morality, private interest, administrative proceedings.

Ключові слова :

суспільний (публічний) інтерес, загальне благо, справедливість, моральність, приватний інтерес, адміністративне судочинство. Постановка проблеми. Протягом життя перед кожною людиною постають безліч пи тань, пов’язаних із загальною відмінністю та потребою вибирати між «я (моє)» та «ми (наше)», починаючи з питань власності і користування найпростішими речами, приватності, потребою виконувати загальні правила поведінки та обов’язки перед іншими, нести персональну відпо відальність та завершуючи необхідністю сплачувати податки, а також можливістю займатися благодійністю.

Ці процеси безпосередньо ґрунтуються на інстинкті індивідуального самозбереження (охоплює і можливість майбутнього саморозвитку) та необхідності пошуку рівноваги (балансу) між різними взаємоконкуруючими інтересами, у першу чергу, з метою гарантування колективної безпеки (са мозбереження) та розвитку людства.

Саме поняття «суспільний (публічний) інтерес» та похідні від нього поняття (суспільні потреби, суспільна необхідність, суспільний добробут) широко використовуються у національних та міжна родних актах, а також відповідній судовій практиці, проте універсальне визначення цього поняття відсутнє, так само, як не сформовано уніфікованих критеріїв, за якими можна було б встановити наявність суспільного (публічного) інтересу, який підлягає захисту.

Аналіз положень Конституції України дозволяє стверджувати, що суспільство є окремим суб’єк том публічно-правових відносин, яке може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від ін тересів конкретної (приватної особи) та інтересів держави. При цьому, Основним Законом України передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов’язко вому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень у державі.

Конституційною основою захисту суспільного (публічного) інтересу є ст. ст. 23 та 68 Основно го Закону України, згідно з якими кожна людина має право на вільний розвиток своєї особистості, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших людей, та має обов’язки перед суспільством, в якому забезпечується вільний і всебічний розвиток її особистості; кожен зобов’язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гід ність інших людей.

Отже, суспільні (публічні) інтереси – це складне питання права, яке стосується «невизначеного» інтересу, в якого відсутній конкретний суб’єкт з назвою, правосуб’єктністю, а також можливістю без посередньо реалізувати свої процесуальні права у певній адміністративній процедурі або у спорі, що розглядається у суді.

Слід зауважити, що порушена тема зачіпає такі важливі питання права, як: охоронюваний інте рес, межі дискреції, колективний позов, втручання у власність, пропорційність, необхідність у де мократичному суспільстві, економічний добробут держави, належне урядування, легітимні очіку вання, поновлення процесуальних строків, право на касаційне оскарження, формалізм (надмірний формалізм), довіра до суду та ін.

З огляду на вищезазначене, розкриття поняття суспільного (публічного) інтересу в адміністра тивному судочинстві є актуальним напрямом дослідження сучасної правової науки. Аналіз останніх публікацій з теми дослідження . Окремі питання, пов’язані з визначенням поняття суспільного (публічного) інтересу та його захистом в адміністративному судочинстві, до -

сліджувалися автором цієї статті 1. Також це питання висвітлено у наукових працях таких науковців, як М. Бояринцева, В. Кравчук, Л. Москвич, С. Стеценко, В. Щавінський та ін. Метою статті є визначення поняття суспільного (публічного) інтересу в адміністративному судо чинстві.

Виклад основного матеріалу . Концепція суспільних (публічних) інтересів сьогодні широко за -

стосовується в правових системах світу. Прийнято вважати, що історично ця концепція походить з теорії рівноваги, запропонованої Джоном Чарльзом Харсаньї та популяризованої Джоном Роулзом у теорії справедливості 2. Однак, значного поширення концепція суспільного (публічного) інтересу набула у США після суспільних потрясінь 1960-х років. Вона спиралася на традицію, запроваджену Луї Брандейсом, який, перш ніж стати суддею Верховного Суду США, включив у свою юридичну практику відстоювання інтересів широкої громадськості. Його приклад згодом наслідували адвокати з питань суспільних інтересів, які, замість того, щоб представляти потужні економічні інтереси приватних корпорацій, стали за хисниками широкого кола осіб, інтереси яких не були б враховані за інших обставин 3.

Хоча варто зазначити, що ще Альберт Венн Дайсі досліджуючи парламентаризм, писав, що пар ламент постійно вмішується в права приватних осіб для суспільної користі і це втручання стало на скільки поширеним, що на нього майже ніхто вже не звертає уваги 4.

У цьому аспекті також необхідно згадати принцип «Pro bono» (від лат. pro bono publico, дослівно – для суспільного добра), який в одному з Оксфордських словників тлумачиться як послуги, що нада ються добровільно і безкоштовно, для користі громади, особливо для тих осіб, які не мають коштів для їх оплати. Послуги pro bono, головним чином, надають юридичні компанії а також маркетингові, консалтингові, технологічні фірми та заклади охорони здоров’я 5.

Економіст Лок Санг Хо у своїй роботі «Державна політика та суспільні інтереси » надав таке визна чення поняттю «суспільний інтерес»: це інтерес спільноти або усередненого («репрезентативного») представника цієї спільноти, пов’язаний із забезпеченням його благополуччя, стабільності, безпеки та сталого розвитку 6.

У свою чергу Юридичний словник Баррона містить таке визначення, публічного інтересу: це те, що є найкращим для суспільства в цілому; є суб’єктивним визначенням окремої особи, такої як суд дя чи губернатор, або органу, такого як законодавчий орган, того, що є кращим для загального бла га всіх людей 7.

При цьому Едвін Рекош у статті «Забезпечення публічних інтересів» розрізняє три концепції права публічних інтересів, що перетинаються: соціальну, матеріальну та процесуальну. Реалізація публічних інтересів переслідує ряд стратегічних цілей: розвиток більш широкого використання правових інструментів організаціями громадянського суспільства з метою посилення дискурсу у публічній сфері; об’єднання теорії та практики у вищій юридичній освіті; сприяння співпраці між різ ними зацікавленими сторонами, такими як адвокатські колегії, суди, державні органи та громадські організації, з метою посилення надання безоплатної правової допомоги в інтересах рівного доступу до правосуддя для всіх 8.

1 Берназюк Я. Звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів територіальної громади є не від’ємним правом органу місцевого самоврядування. Судово-юридична газета. 2020. URL : https://sud.ua/ru/ news/blog/158827-zvernennya-do-administrativnogo-sudu-z-metoyu-zakhistu-interesiv-teritorialnoyi-gromadi-yenevidyemnim-pravom-organu-mistsevogo-samovryaduvannya; Берназюк Я. Звернення суб’єкта владних повноважень із позовом до адміністративного суду: виняток чи необхідність. Судово-юридична газета. 2020. URL : https://supreme.

court.gov.ua/supreme/pres-centr/zmi/918079/. 2 Edwin Rekosh and oth. Pursuing the Public Interest, A Handbook for Legal Professionals and Activists. New York, 2001. 488 р. URL : https://www.pilnet.org/wp-content/uploads/2020/04/Pursuing-the-Public-Interest-Article.pdf.

3 Brandeis L. The Opportunity in the Law. American Law Review, vol. 39, 1905, pp. 55-63. 4 Дайси А. В. Основы государственнаго права Англіи. Введеніе въ изученіе англійской Конституціи / Пер., доп. по 6-му англ. изд. О.В. Полторацкой, под ред. проф. П.Г. Виноградова). М.: Типограф. Т-ва И.Д. Сытина, 1907. С. 57.

5 Jonathan Law A Dictionary of Law (9 ed.). Oxford University Press. 2018. URL : https://www.oxfordreference.com/ view/10.1093/acref/9780198802525.001.0001/acref-9780198802525-e-3053?rskey=dZ1O68&result=2. 6 Lok-sang Ho Public Policy and the Public Interest: 1st Edition (Hardback). Routledge, 2012. 288 р. URL : https://www.

researchgate.net/publication/235626406_Public_Policy_and_the_Public_Interest 7 Gifis Steven H. Barron`s Law Dictionary. 6 ed. New York, 2010. 624 р. 8 Edwin Rekosh and oth. Pursuing the Public Interest, A Handbook for Legal Professionals and Activists. New York, 2001.

488 р. URL : https://www.pilnet.org/wp-content/uploads/2020/04/Pursuing-the-Public-Interest-Article.pdf.

У вітчизняній правовій науці суспільний (публічний) інтерес пропонується визначати як праг нення усього суспільства або переважної його більшості до задоволення благ – як матеріальних, так і нематеріальних – що на противагу особистісному інтересу має неперсоніфікований характер та виникає, змінюється і втрачається в процесі взаємодії людей у суспільних відносинах; суспільний інтерес – колективний неперсоніфікований інтерес 9.

Інші науковці суспільні та державні інтереси визначають як сформульовані у положеннях чин ного законодавства та доктринальних документах правлячих політичних сил загальні пріоритети держави, які базуються на потребах суспільства, сучасній ідеології, та реалізуються на практиці за допомогою апарату держави. При цьому зазначається, що чітких, лінійних відповідей на запитання стосовно співвідношення інтересів держави, суспільства чи окремої фізичної особи бути не може 10.

Проте така думка заперечується деякими вченими. Наприклад, М. Бояринцева вважає, що відсутність усталеного наукового підходу до розуміння сутності категорій «законний інтерес», «публічний інтерес», «приватний інтерес» позитивно не відображається на результатах судової практики вирішення юридич них конфліктів, має своїм наслідком застосування оціночних категорій у діяльності адміністративних органів, що негативно впливає на рівень ефективності правового регулювання суспільних відносин 11.

Слід зауважити, що визначення деяких термінів, похідних від поняття «суспільні інтереси», міститься у законах України «Про відчуження земельних ділянок, інших об’єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності», «Про інформацію», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та ін.

Зокрема, відповідно до Закону України «Про відчуження земельних ділянок, інших об’єктів неру хомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» суспільна необхідність – це обумовлена загальнодержавними інтересами або інтересами територіальної громади виключна необхідність, для забезпечення якої допускається примусове відчуження земельної ділянки, інших об’єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, у встановленому законом порядку (абз. 6 ст. 1); примусове відчуження земельних ділянок, інших об’єктів нерухомого майна, що на них розміщені, можливе лише з мотивів суспільної необхідності і виключно для забезпечення суспільних потреб (ч. 1 ст. 7) 12.

Крім того, відповідно до ст. 29 Закону України «Про інформацію» інформація з обмеженим до ступом може бути поширена, якщо вона є суспільно необхідною, тобто є предметом суспільного інтересу, і право громадськості знати цю інформацію переважає потенційну шкоду від її поширення.

При цьому визначено, що предметом суспільного інтересу вважається інформація, яка свідчить про загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності України; забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов’язків; свідчить про можливість порушення прав людини, вве дення громадськості в оману, шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності (бездіяльно сті) фізичних або юридичних осіб тощо 13.

У Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської ді яльності» 14 поняття «суспільний (публічний) інтерес» згадується у зв’язку з визначенням держав ного нагляду (контролю), під яким пропонується розуміти діяльність уповноважених законом цен тральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запо бігання порушенням вимог законодавства суб’єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для

населення, навколишнього природного середовища. 9 Кравчук В. Захист суспільних інтересів у сфері довкілля. Матеріали презентації. URL: https://supreme.court.gov.ua/ userfiles/media/prezentatsiia_1.pdf. 10 Стеценко С., Щавінський В. Захист інтересів держави в адміністративному судочинстві як наукова та практична проблема. Право України. 2019. №. 4. С. 85-86.

11 Бояринцева М. Поняття та види судових рішень адміністративних судів. Підприємництво, господарство і право.

2019. № 6. С. 131.

12 Про відчуження земельних ділянок, інших об’єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності: Закон України від 17.11.2009 № 1559-VI. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1559-17#Text.

13 Про інформацію: Закон України від 02.10.1992 № 2657-XII. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2657-12#Text. 14 Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності: Закон України від 05.04.2007 № 877-V. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/877-16#Text.

Важливо також, що одним із принципів державного нагляду (контролю) є, зокрема, пріоритет ність безпеки у питаннях життя і здоров’я людини, функціонування і розвитку суспільства, середо вища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері госпо дарської діяльності.

Досліджуючи питання «суспільного (публічного) інтересу» необхідно звернутися до положень Цивільного кодексу України (далі – ЦК України) 1, а саме: ч. 4 ст. 13 – При здійсненні цивільних прав особа повинна додержуватися моральних засад суспільства; ст. 19 – Особа має право на самозахист свого цивільного права та права іншої особи від порушень і протиправних посягань. Самозахистом є застосування особою засобів протидії, які не заборонені законом та не суперечать моральним засадам суспільства; ч. 4 ст. 26 – Фізична особа здатна мати інші цивільні права, що не встановлені Конституцією України, цим Кодексом, іншим законом, якщо вони не суперечать закону та мораль ним засадам суспільства; ч. 1 ст. 103 – Якщо здійснення мети установи стало неможливим або воно

загрожує суспільним інтересам, то відповідний орган державної влади може звернутися до суду з заявою про визначення іншої мети установи за погодженням з органами управління установою; ч. 1 ст. 203 – Зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодав ства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам. Термін «моральні засади суспільства» згадується також у ст. ст. 228, 300, 319, 321, 346, 350, 351, 353, 376, 412, 652, 1169, 1240, 1242 ЦК України.

На цій підставі можна дійти висновку про те, що таке суб’єктивне та змінне у процесі еволюції людства поняття як моральність/моральні засади є характерною ознакою суспільних (публічних) ін тересів та критерієм для визначення справедливого балансу між суспільними (публічними) та при ватними інтересами. Крім того, моральні засади суспільства мають обов’язкову силу на рівні закону, оскільки їх неврахування (навіть без порушення закону) може бути визнано протиправним.

Тобто положення ч. 1 ст. 19 Конституції України про те, що «правовий порядок в Україні ґрунту ється на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбаче но законодавством» у сукупності із вимогами ЦК України слід розуміти як і безумовний обов’язок кожного поважати та враховувати у своїй законній (незабороненій) діяльності «моральні засади суспільства».

Питання захисту суспільних (публічних) інтересів в адміністративному судочинстві тісно пов’я зано з поняттям охоронюваного законом інтересу, що, зокрема, може бути предметом судового за хисту. У Рішенні від 1 грудня 2004 р. № 18-рп/2004 Конституційний Суд України розтлумачив, що понят тя «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним ма теріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колек тивних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливо -

сті, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам 2. Отже, Конституційний Суд України у визначені поняття «охоронюваний законом інтерес» ак центував увагу на двох особливостях цього поняття: (1) як мета, на досягнення якої спрямований судовий захист, спеціально акцентувавши увагу на необхідності також задоволення «колективних (суспільних) потреб», та як (2) підстава для виняткового обмеження індивідуальних та колективних потреб, вказавши, що такий захист має певні межі, за які не варто виходити, серед яких є і «суспільні (публічні) інтереси».

Висновки . Проведений вище науково-теоретичне дослідження дає підстави для наступних

висновків. Конституційною основою захисту суспільного (публічного) інтересу, у першу чергу, є положен ня ст. ст. 23 та 68 Основного Закону України, згідно з якими кожна людина має право на вільний розвиток своєї особистості, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших людей, та має обов’язки перед суспільством, в якому забезпечується вільний і всебічний розвиток її особистості;

кожен зобов’язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей. Критерій «в інтересах суспільства» у Конституції України застосовується у двох основних значеннях: 1) як мета, на досягнення якої спрямовано ді яльність державних органів та органів місцевого самоврядування, та як 2) підстава для виняткового обмеження деяких індивідуальних потреб (приватних інтересів).

1 Цивільний кодекс України від 16.01.2003 № 435-IV. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/435-15#Text. 2 Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/v018p710-04#Text.

Аналіз положень ч. 3 ст. 13, ч. 5 ст. 41, ч. 2 ст. 43, ч. 2 ст. 95, ч. 3 ст. 89 та ч. 1 ст. 95 Конституції України, у яких вживається поняття «суспільний (публічний) інтерес» або похідні від нього поняття, свідчить про те, що суспільство є окремим суб’єктом публічно-правових відносин, яке може мати власні (пу блічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи та інтересів держави.

При цьому, Основним Законом України передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов’язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

Суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб’єктами влад них повноважень (суб’єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній ква ліфікації (визначенню), а тому наявність суспільних (публічних) інтересів повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку; це складне питання права, яке стосується «невизначеного» інтересу, оскільки він не має конкретного суб’єкта з назвою, правосуб’єктністю, а

також безпосередньою можливістю реалізувати свої процесуальні права у певній адміністративній процедурі або у спорі, що розглядається у суді.

Анотація.

У статті на підставі аналізу зарубіжних та вітчизняних наукових підходів до визначення поняття суспільного (публічного) інтересу, а також положень Конституції та законів України з’ясовано зна чення цього поняття в адміністративному судочинстві. Доведено, що моральність/моральні засади є характерною ознакою суспільних (публічних) інтересів. Аргументовано, що суспільство є окремим суб’єктом публічно-правових відносин, яке може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи та інтересів держави.

Annotation. The article, based on the analysis of foreign and domestic scientific approaches to the definition of the concept of general (public) interest, as well as the provisions of the Constitution and laws of Ukraine clarifies the importance of this concept in administrative proceedings. It is proved that morality / moral principles are a characteristic feature of general (public) interests. It is argued that society is a separate subject of public law relations, which may have its own (public) interests that are different from the interests of a particular (private) person and the interests of the state.