Розмежування актів суб’єктів владних повноважень в аспекті їх основного поділу на нормативні та ненормативні

Розділ I. ЗАГАЛЬНОТЕОРЕТИЧНІ

ПРОБЛЕМИ ДЕРЖАВИ І ПРАВА

УДК 342.511:340.130.55 (4 7 7 )

Я. О. Берназюк

РОЗМЕЖУВАННЯ АКТІВ СУБ’ЄКТІВ ВЛАДНИХ

ПОВНОВАЖЕНЬ В АСПЕКТІ ЇХ ОСНОВНОГО ПОДІЛУ

НА НОРМАТИВНІ ТА НЕНОРМАТИВНІ

У статті досліджено та узагальнено існуючі п ід х о д и д о класифікації актів суб'єктів владних повноважень, а також вивчено з в'я зо к м іж розмежуванням цих актів та сформованим теоретичними напрацюваннями щ о д о поділу на види норм права. Вирішення цієї проблеми д о зво л и л о, крім ін ш о го , якісн о дослідити акти суб'єктів владних повноважень як цілісну систему, віднайти внутрішні однорідні з в'я зк и та від п о від н о охарактеризувати вс і складові цієї системи у єдності та протилежності.

Ключові слова: акт правотворчості, суб'єкт владних повноважень, норматив

ний та ненормативний акт, класифікація. Постановка проблеми. На сьогодні існує актуальна необхідність до слідження та узагальнення існуючих підходів до класифікації актів суб'єктів владних повноважень (актів управління), а також вивчення зв'язку між розмежуванням цих актів та сформованим теоретичним поділом на види норм права. Вирішення цієї проблеми дозволить , крім іншого , якісно дослідити акти суб'єктів владних повноважень як цілісну систему, віднайти внутрішні однорідні зв'язки та відповідно охарактеризувати всі складові цієї системи у єдності та протилежності. Критерії, які варто використовува ти для класифікації актів суб'єктів владних повноважень, повинні ґрунту ватися на наявних наукових розробках, статистичних даних із відкритих

джерел та власному аналізі вже виданих актів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. із вітчизняних науковців,

праці яких використано в дослідженні, окремо виділимо таких, як В. Ковальський та і. Козінцев, В. Пашутін, О. Скакун, В. Федоренко, Г. Христова та А. Школик, а серед зарубіжних - С. Алексєєв, Л. Окуньков, В. Рєут та Ю. Тихомиров.

В Україні немає цілісного дослідження з питання класифікації актів суб'єктів владних відносин на відповідні види та формування на підставі цього цілісного уявлення про систему цих актів, що мало б серйозний вилив на проведення наукових досліджень із пов'язаних проблем та

удосконалення законодавства, що регулює широким спектр питань нормотворчого процесу. Як не дивно , але вже більше 25 років залишається актуальним вис новок С. П олєніної та Н. Сільченко про те, що розробка проблем типо логії є суттєвим компонентом теорії правотворчості, оскільки вивчення цих питань і створення моделей окремих видів юридичних актів має важливе значення для пошуку оптимальних шляхів удосконалення зако нодавства [і, с. 15].

Пізніше В. Пашутін наголосив на тому, що відомі види правових актів не охоплюють усього їх розмаїття, виявляються значущі акти та приписи, які залишаються за межами активних наукових досліджень [2]. У цьому контексті доцільно згадати позицію Г. Христової: «Одну з найбільших прогалин теорії юридичних актів становить очевидна недо статність розробки проблеми класифікації юридичних актів органів дер жавної влади. Багатоманітність суспільних відносин , що регулюються правом, породжує множину юридичних актів... виникає плутанина з найменуваннями, визначенням змісту і юридичної сили різних актів, допускаються численні порушення законності» [3].

Формування цілей. У цій статті поставлено за мету: здійснити до слідження існуючих підходів до класифікації актів суб'єктів владних повно важень, а також норм права; охарактеризувати акти суб'єктів владних повно важень як цілісну систему та всі складові цієї системи у єдності та протилеж ності; запропонувати власний підхід до поділу на види актів суб'єктів владних повноважень та аргументовані підстави відповідної градації.

Виклад основного матеріалу. Загальноприйнято під терміном «кла

сифікація» (від лат. сіаввів - клас і /асіо - роблю) розуміти систему розподілення об'єктів за класами або групами відповідно до визначених ознак. У свою чергу, правознавці пропонують під цим поняттям розуміти систему супідрядних класів об'єктів тієї чи іншої галузі знань, що вико ристовується як засіб для встановлення зв'язків між цими поняттями і класами об'єктів [4].

Зазначимо, що питання класифікації актів суб'єктів владних повно важень, в основі якої лежить їх поділ на нормативні та ненормативні, в українській та зарубіжній юридичній науці є доволі розробленим. Вод ночас більш детальне ознайомлення з відповідними дослідженнями свід чить, що вчені по-різному підходили до цього питання.

Так, українська вчена О. Томкіна пропонує за критерієм юридичних властивостей, крім нормативних та індивідуальних, виділяти розпорядчі акти [5]. О. Скакун розрізняє такі види ненормативних актів як розпорядчі й правозастосовні акти [6]. Аналогічно О. Мельник у межах ненормативних виділяє акти-доручення (службові приписи) та

індивідуальні акти [7]. Натомість С. Бобровиик та В. Нагребельиий доводять необхідність поділу Індивідуальних актів на правозастосовні та інтерпретаційні акти [8]. У радянській юридичній літературі виділялися, крім зазначених, акти нормативно-допоміжного значення, що затверджують різноманітні поло ження або правила, які вже містять норми права [9]. В. Костицький додатково виокремлює інтерпретаційні акти [10], а Г. Христова - де кларативні [4]. Також існує позиція стосовно доцільності виділення дефінітивних (визначають юридичні поняття) та колізійних актів (вирішу ють суперечності між різними актами) [і і].

Не відрізняються одностайністю й наукові підходи до розмежування поняття «розпорядчий акт» та визначення його характерних ознак. Згідно з висновком В. Пашутіна, розпорядчий акт - це піднормативний офіційний письмовий документ субординаційного характеру, який видаєть ся уповноваженим органом держави та визначає цілі, напрями та характер діяльності підлеглих суб'єктів щодо забезпечення реалізації нормативноправових приписів [3].

Досить цікавою є позиція української вченої О. Мельник, яка вважає, що акти-доручення (службові приписи) відрізняються від індивідуальних актів різною конструкцією правової основи, правовими результати та порядком примусового забезпечення виконання [7].

Варто погодитися з О. Скакун, яка стверджує про неможливість знаку рівності між розпорядчими й правозастосовними актами, оскільки розпоря дчі - це окремий вид актів, адресатами яких виступають суб'єкти, що пере бувають у відносинах підпорядкування із суб'єктом правотворчості; ці акти спрямовані на створення умов для реалізації нормативних приписів, тобто мають організаційний, субсидіарний характер по відношенню до нормати вних актів, установлюють напрями діяльності державних органів і посадових осіб щодо реалізації нормативних актів у певній соціальній ситуації, визна чають результати, що їм необхідно досягти [6].

Слід звернути увагу та напрацювання В. Пашутіна, який відносить директиви та доручення до розпорядчих актів, що посідають проміжне місце між нормативними та правозастосовними актами. До основних ознак розпорядчих актів учений пропонує відносити те, що вони є факу льтативним (допоміжним) механізмом правового регулювання; зумовлені неефективною дією юридичних норм у певних соціальних умовах; є за собом забезпечення оперативного та безперервного правового регулю вання суспільних відносин (реалізації нормативних приписів); мають гарантуючий вплив на режим законності; є способом визначення напря му діяльності посадових осіб для підвищення ефективності реалізації нормативних приписів; не містять санкцій [3].

О. Томкіна основними ознаками розпорядчих приписів, які розроблені юридичною наукою, уважає таке: мають на меті загальне стратегічне опера тивне керівництво; установлюють директивні вказівки щодо того, як повин ні вирішуватися ті чи інші питання, визначаються завдання, основні напря ми роботи, зобов'язуються органи й посадові особи до виконання відповід ного рішення; адресуються державним органам, посадовим особам, іншим суб'єктам, на яких лежать функції щодо організації управління у відповідній сфері діяльності; не встановлюють певної міри поведінки, нового кола прав та обов'язків, не вирішують завдань упорядкування суспільних відносин;

зумовлюють необхідність видання нових чи скасування деяких раніше ви даних норм, прийняття індивідуальних актів [5]. Слід підтримати обидва зазначені підходи до визначення ознак роз порядчих актів, за винятком позиції В. Пашутіна про те, що прийняття розпорядчих актів «зумовлено неефективною дією юридичних норм у певних соціальних умовах» та висновку О. Томкіної щодо відсутності в розпорядчих актах «міри поведінки», а також їх мети - «упорядкувати суспільні відносини».

Різниця між розпорядчими актами та актами правозастосування та кож полягає в тому, що акти правозастосування фіксують безпосередню реалізацію повноважень органів влади, а розпорядчі акти забезпечують поступову реалізацію норм права шляхом створення необхідних, у пер шу чергу організаційних, умов, спрямованих на акумулювання повнова жень різних підпорядкованих суб'єктів з метою виконання функцій кері вного суб'єкта та вирішення порушеного ним питання (прийняти акт, підготувати проект акта, учинити певні дії або утриматися від їх учинен ня) і досягнення визначеної мети. Крім того, розпорядчий акт може бути підставою для видання підпорядкованим суб'єктом власних нормативних та правозастосовних ненормативних актів або підготовки проектів нор

мативних актів, що підлягають затвердженню вищим органом. У контексті досліджуваного питання варто звернути увагу на доволі поширений науковий підхід, згідно з яким, застосування права є особли вою формою реалізації права; правотворчість і правозастосування - це два особливих напрями функціонування правової системи; застосування права - це владна правова діяльність органів держави стосовно організа ції та забезпечення соціальної упорядкованості та стабільності життя сус пільства, а також припинення правопорушень [12]. Відповідно до іншої позиції правозастосовний акт - це державно-владний індивідуаль но визначений акт, що видається компетентним суб'єктом у конкретній юридичній справі з метою визначення наявності або відсутності

суб'єктивних прав або юридичних обов'язків та визначення їх обсягу на підставі відповідних правових норм та в інтересах їх реалізації [13].

А. Ш колик із посиланням на зарубіжне законодавство пропонує ви діляти такий вид актів як загальні розпорядження, які займають проміж не місце між нормативними та індивідуальними актами, оскільки спря мовані на коло осіб, що визначені або можуть бути визначені за загаль ними ознаками, чи які стосуються публічно-правової якості речі або їх використання суспільством [14].

Ряд учених звертають увагу на те, що останнім часом особливого значення набувають модельні акти (зазвичай міжнародного характеру), які містять рекомендаційні норми або встановлюють загальні принципи (зразки) регулювання певних відносин , а також виконують роль певного еталону з метою створення однакового варіанту правового регулювання [15].

Питання класифікації ненормативних актів не завершується їх поділом на нормативні та ненормативні, а останні на правозастосовні, розпорядчі, установчі, стратегічні, інтерпретаційні, модельні та акти до поміжного значення. Так, О. Томкіна вважає, що розпорядчі приписи мо жуть бути імперативними та диспозитивними [5]. На думку В. Пашутіна, розпорядчі акти можна класифікувати за найменуванням;

суб'єктами, що їх видають; характером відносин , що регулюються; спосо бом прийняття; ступенем складності акта; тривалістю дії; характером при писів, на виконання яких спрямовані акти; формами виразу актів [3]. Міністерство юстиції у своїх актах виділяє такі види , як нормативноправові акти, розпорядчі документи та положення. Останній вид - це звід нормативних приписів, який визначає організацію та діяльність органів виконавчої влади, органів державного управління, органів господарсько го управління та контролю, посадових та інших осіб у певних сферах діяльності [17].

Крім зазначених критеріїв, юридичною наукою розроблено ще цілу низку підстав для поділу актів суб'єктів владних повноважень (норма тивних і ненормативних). Без висловлення власної позиції щодо підтримки чи непідтримки запропонованих підходів до класифікації, слід їх виокремити:

1) за суб'єктами, що мають право видавати (приймати) акти [18, с. 56

72], та за порядком прийняття: одноособові та колегіальні [19];

2) за суб'єктом, який ініціював прийняття акта [20];

3) за пов'язаністю адресатів із суб'єктом видання актів і за критерієм

повноважень суб'єкта видання [21], а також за суб'єктами, на яких здійснюється вплив : внутрішні та зовнішні (ті, що передбачають вплив на суб'єктів, не зайнятих у публічній сфері) [20];

4) за юридичною формою: закон, указ, постанова, наказ тощо [22];

5) за юридичною силою : імперативні та диспозитивні [23], а та

кож за способом охорони або видом юридичної відповідальності за по рушення вимог акта [24];

6) за сферою суспільних відносин , що урегульовується [25];

7) за місцем в установчому процесі: проміжні (рішення про підготовку

проекту акта), основні (рішення про встановлення, відміну або зміну юри дичних норм) [26], а також за моментом початку дії: установчі та де кларативні [20];

8) за виконуваними функціями: правові та акти забезпечення ре

алізації норм права [27], а також за ступенем загальності: базові та конкретизаційні [25];

9) за сферою правовідносин, що підлягають урегулюванню: норматив

ний акт, адміністративний акт та акт внутрішнього спрямування [14];

10) за сферою дії: уся держава та окрема територіальна одиниця [19, с.

123];

11) за терміном дії: визначено строкові та невизначено строкові [24];

12) за характером волевиявлення: акти встановлення, зміни та скасу

вання норм права [25];

13) за функціональним призначенням: матеріальні та процесуаль

ні [19];

14) за змістом регулювання: постановляючі, констатуючі, правовста-

новлюючі та такі, що вирішують спір [14] або зобов'язуючі, заборо няючі, правоуповноважуючі та такі, що містять відмови [21];

15) за відповідністю праву: правові та неправові [22].

Не зайвим також буде вказівка на те, що класифікація актів суб'єктів владних повноважень за будь-яким критерієм може передбачати додат ковий вид , а саме: змішаний. Це пов'язано з тим , що досить часто відне сення акта до одного виду є неможливим, оскільки акт містить різні за своєю природою приписи. Наприклад, акт може містити норми права та індивідуальні приписи, що унеможливлює його однозначне віднесення до виду нормативних або ненормативних актів.

Під час вирішення цієї проблеми доречним буде згадати Л. Окунькова, який уважає, що більшість актів мають комплексний хара ктер і містять нормативні положення, оперативно-розпорядчі та індиві дуальні приписи й доручення, а в деяких випадках і рекомендації [28, с.

19]. Г. Христова ж, досліджуючи аналогічну проблему класифікації «складних» та «змішаних» або «різнорідних» актів, виокремила дві нау кові точки зору: згідно з першою - до нормативних актів належать ті, у яких нормативні положення становлять основний зміст, з другою - ті, які містять хоча б одне нормативне положення [4].

Зазначимо, що одне з найбільш ґрунтовних досліджень проблем кла сифікації та систематизації норм конституційного права здійснив українсь кий учений В. Федоренко, який пропонує поділяти їх за критерієм сутності (походження), за змістом (предметом правового регулювання), за методом правового регулювання, за функціями, за юридичною силою, за дією, за колом осіб, за умовами дії норм, за особливістю структури, за формою об'єктивізації та за гарантованістю [29]. Питання класифікації норм конституційного права досліджував також Я. Чистоколяний [З О , с. 17].

Ю. Тихомиров пропонує поділяти норми за критерієм характеру та обсягу їх регулюючого впливу на норми-визначення (дефініції), нормипринципи, норми-цілі, норми-режими, норми - конкретні приписи, норми-заборони, норми-стимули, норми-санкції та нормативно-технічні ви моги [ЗІ, с. 2З6]. У продовження цього підходу український учений С. Васильєв уважає, що акти можуть містити не лише конкретні правові норми, а й норми-принципи, норми-дефініції, висхідні норми для нижчих в ієрархії підзаконних актів [З2, с. 68].

Висновки. Усі акти суб'єктів владних повноважень слід поділяти за

критерієм наявності/відсутності норми права на нормативні та ненорма тивні. Ненормативні акти залежно від виду приписів, які в них містяться, можна відносити до правозастосовних, розпорядчих (акти-доручення), установчих, стратегічних (програмних), інтерпретаційних, модельних (ти пових) та актів допоміжного значення.

Різниця між цими ненормативними актами полягає в такому: правозастосовний акт стосується конкретного суб'єкта або групи суб'єктів та, фіксуючи певний юридичний факт, уважається реалізованим у момент його видання (прикладом є акти, щодо кадрових питань або нагороджен ня); розпорядчий акт також стосується конкретного суб'єкта або групи суб'єктів та, фіксуючи певні доручення або директиви, уважатиметься ре алізованим лише в момент їх виконання шляхом досягнення бажаного ре зультату; установчий акт стосується конкретного суб'єкта або групи осіб та передбачає наділення їх компетенцією або надання певного статусу (при кладом є акт, який передбачає затвердження положення про міністерство), стратегічні акти стосуються наміру суб'єкта владних повноважень досяг

нути певного результату в майбутньому або надання оцінки тих чи інших суспільно-політичних процесів та шляхів їх розвитку (прикладом є акти у формі стратегії, які містять зобов'язання прийняти акт правотворчості або організувати їх прийняття іншими суб'єктами); інтерпретаційний акт без посередньо пов'язаний, зазвичай, із нормативним актом (діє разом із цим актом) та має на меті пояснення певних його аспектів (інтерпретаційний акт не може бути віднесений до нормативних актів, оскільки він не містить нових норм права та не підлягає державній реєстрації); модельні акти ма

ють , як правило, рекомендаційний характер та затверджують типову фор му акта, яка повинна враховуватися при наступному унормуванні певної сфери суспільно-управлінських відносин; акти допоміжного значення охо плюють документи, форма яких, зазвичай, сформована міжнародною або українською практикою правотворчості та які не входять до жодного з ін ших видів ненормативних актів (наприклад, лист).