Баймуратов М.М. Компетенція органу місцевого самоврядування як основний інструментально-функціональний засіб децентралізації повноважень публічної влади в Україні (в умовах миру і воєнного стану)

Баймуратов М.М.,
аспірант Маріупольського державного університету,
заступник начальника департаменту 
з правової роботи Головного управління
податкової служби України в Одеській області

Сучасний правовий розвиток України, що базується на системі публічної влади (див. ст. 5 Конституції України) [1], пов'язаний не тільки з чітким нормативним закріпленням компетенції різних суб'єктів владарювання, а й з передбаченням реальних можливостей реалізації їх владно-публічних повноважень, основоположним і стратегічним орієнтиром яких виступають визнання, легалізація, гарантування, виконання та забезпечення виконання прав і свобод людини і громадянина на теренах національної держави завдяки легальної діяльності органів публічної влади та створення ними позитивного простору для втілення наведених прав і свобод в повсякденне життя людини.

Проте, і це треба визнати, до сьогодні в цій сфері існують низка проблем доктринально-теоретичного характеру, що не тільки суттєво гальмують вирішення актуальних проблем в сфері «компетенційного наповнення» діяльності органів публічної влади, а й сприяють розвитку компетенційних конфліктів між ними та створенню відповідного «порочного кола» (circulus vicious) особливо у локально-регіональному  публічному управлінні, що веде до зниження его соціальної та телеологічної ефективності та у підсумку до нівелювання та виникнення стохастики у функціонуванні держави та соціуму. До числа таких проблем відносяться:

А) відсутність загальнотеоретичного усталеного визначення компетенції – що веде до помилок, починаючи з визначення її структурно-елементного складу, і закінчуючи висновками про неможливість її наявності у всіх рівнів публічної влади, включаючи й публічний самоврядний (муніципальний) рівень [2] (доктринально-методологічний негативний фактор у розумінні компетенції. – Авт.); 

Б) відсутність у наукових розробках розуміння системи властивостей компетенції – що призводить до зверхнього відношення до цього феномену з боку представників законодавчої, виконавчої і судової влади в державі – результатом чого виступають їх дії, що суперечать конституційно-правовим настановам про принципи організації і діяльності, права і статус локальної демократії в державі, а також сприяють появі позовів органів місцевого самоврядування до держави в міжнародних судових установах (змістовно-конотаційний негативний фактор у розумінні компетенції. – Авт.), а також 

В) відсутність однозначного визнання законодавцем факту існування і формування власної компетенції у органів місцевого самоврядування як органів самоврядної (муніципальної) публічної влади та його рішучий відхід від розуміння можливостей такого рівня публічної влади не як його повноважень у вигляді повноважень його виконавчих органів (що зафіксовано в профільному національному законодавстві), а як повноцінної компетенції територіальної громади та органів місцевого самоврядування, що нею сформовані та яким такі саме компетенційні повноваження делеговані для їх втілення на практиці (структурно-предметний негативний фактор у розумінні компетенції. – Авт.).

Системний аналіз наведених негативних факторів має під собою відповідні змістовно-методологічні обґрунтування, що фактично сприяють такій нормативно-семантичній негативації. По-перше, необхідно враховувати той факт, що існуючі в арсеналі науки дефінітивні поняття компетенції часто мають або галузевий, або вузько прикладний характер, що суттєво «обіднює» їх визначення і широке застосування у вигляді формування єдиних підходів до розуміння і формулювання цієї вкрай важливої феноменології. По-друге, треба враховувати, що для того, щоб компетенція стала так званим «нормативним двигуном» ефективності діяльності державних (недержавних) суб'єктів, необхідна не стільки розробка системного знання про компетенцію, – хоча й вона є конче потрібною (доктринально-нормативне забезпечення компетенції. – Авт.), скільки визнання того факту, що всі органи публічної влади в державі є рівними в контексті реалізації можливості і наявності у них компетенції (визначення широкого кола суб’єктів-носіїв компетенції. – Авт.), як  основного фактору і властивості, що дозволить їм реально прийняти активну участь у процесах публічного управління. По-третє, слід враховувати, що у наведених умовах могутнім та ефективним засобом інтенсифікації в становленні власної компетенції органів місцевого самоврядування (далі – ОМСВ), особливо через визначення оптимального і реально достатнього кола їх предметів відання і повноважень, – як органів публічної влади, виступає саме стратегічний процес децентралізації відносно повноважень публічної влади, яку держава ініціативно та перманентно здійснює в рамках муніципальної реформи в Україні.

Отже, можна стверджувати, що муніципальне реформування в контексті формування власної компетенції ОМСВ має:

А) не тільки і не стільки стратегічне значення для вдосконалення демократичної правової державності та її інституційних засад (стратегічно-державний фактор у формуванні власної компетенції ОМСВ. – Авт.), 

Б) скільки найважливіше – екзистенційне значення для існування в державі на локальному рівні публічного управління  системи локальної демократії (екзистенційно-управлінський фактор у формуванні власної компетенції ОМСВ. – Авт.), 

В) в рамках якої, – завдяки повсякденній діяльності ОМСВ і за допомогою їх компетенційно-інституційних можливостей (ідеологічна, організаційна, організаційно-правова, ресурсна та ін. діяльність)  (компетенційно-діяльнісний  фактор у формуванні власної компетенції ОМСВ. – Авт.),

Г) проходять, активізуються, об’єктивуються  та інтенсифікуються процеси самоорганізації, самоідентифікації, самопрояву та самодіяльності населення (пріоритетно-самоврядний  фактор у формуванні власної компетенції ОМСВ. – Авт.), але 

Г’) в розумінні його сукупності, а саме, – жителей-членів локально-територіальних людських спільнот – територіальних громад (ст. 140 Конституції України) (далі – ТГ) (колективно-суб’єктний фактор у формуванні власної компетенції ОМСВ. – Авт.), 

Д) що в їх межах здійснюють свій життєвий цикл, використовуючи індивідуально, в групах або колективно апробовані часом та людським досвідом спільні форми життєдіяльності у вигляді габітусів (соціальних практик) та атитюдів (нормативних позицій до явищ і подій оточуючого соціального середовища) в умовах повсякденності – тобто, в умовах національного і міжнародного миру, а звідси – в ординарних умовах функціонування державності (екзистенційно-діяльнісний фактор у формуванні власної компетенції ОМСВ. – Авт.);

Е) при цьому «альфою і омегою» компетенції ОМСВ повинні виступати стратегічні процесуальні настанови, що відображають залежність компетенційних повноважень локальних органів публічної влади від інтересів та волі жителів-членів ТГ, що фактично формують ОМСВ напряму або через обрані ними органи та інститут посадових осіб шляхом виборчих процедур та наділення їх відповідною легалізацією та легітимністю, а також через інститут демократичних призначень з послідовною підконтрольністю та підзвітністю або самій ТГ та її членам, або представницьким структурам такої ТГ (стратегічно-настановчий фактор у формуванні власної компетенції ОМСВ. – Авт.);

Є) в контексті процесуальної парадигми такі настанови можна сконструювати  у вигляді відповідного ланцюжка таким чином: «інтереси ТГ – репрезентація наведених інтересів ТГ через обрані представницькі ОМСВ або через сформовані виконавчі органи ОМСВ – компетенція ОМСВ» (процесуально-діяльнісний  фактор у формуванні власної компетенції ОМСВ. – Авт.);

Ж) однак, при цьому треба враховувати, що такі настанови можуть бути сформовані та набувають  своєї легалізації тільки завдяки законопроєктній та законотворчій діяльності держави, що в їх межах здійснює нормування, нормативізацію та нормопроєктування компетенційних повноважень ОМСВ, з одного боку, – «зчитуючи» соціальні настрої, що виникають, формуються, існують, функціонують та «вирують»  у громаді; а з іншого, – співвідносячи їх зі стратегічними завданнями існування, функціонування і розвитку держави та вдосконалення демократичної правової державності. Отже, дотримання такого балансу інтересів, на наш погляд, є запорукою того, що саме специфічна та профілююча діяльність держави, яка скерована на формування масиву компетенційних повноважень ОМСВ, повинна співвідноситися як з інтересами ТГ, так і реальними можливостями ОМСВ їх реалізувати (фактор формування балансу інтересів ТГ та держави у формуванні власної компетенції ОМСВ. – Авт.);

З) звідси успіх проведення реформи децентралізації публічної влади в рамках муніципальної реформи, що призводить до трансформації компетенцій ОМСВ, особливо в контексті формування блоку повноважень їх власної компетенції та делегованих ОМСВ повноважень органів виконавчої влади, залежить від глибокого розуміння законодавцем, а насамперед, державними службовцями та посадовими особами місцевого самоврядування сучасних соціально-політичних змін у нашій державі, а також відповідності їх загальних та професійних компетентностей стратегії реформ [3, с. 185] (фактор врахування засад трансформації і реновації держави і суспільства у формуванні власної компетенції ОМСВ. – Авт.).

При цьому необхідно розуміти, що хоча процес децентралізації повноважень органів публічної влади й є об’єктивним процесом, що виникає та супроводжує процеси демократизації суспільного та державного життя, він перетворюється у формальність та стає неефективним, якщо не враховує інтересів простої людини, що здійснює свій життєвий цикл в умовах МСВ в межах ТГ, а також устремлінь і інтересів її груп та асоціацій, що формують основоположні інституції та систему інтересів громадянського суспільства, яке при всій його коректності, але все ж протистоїть державі у питаннях свободи вибору, рівності та в питаннях володіння демократичними засобами врахування та реалізації суспільних інтересів.

Треба враховувати, що наведені методологічні настанови та парадигмально-поведінкові моделі можуть бути реалізованими тільки в умовах національного та міжнародного миру. Зовсім інші підходи та діяльнісна парадигма відносно формування і функціонування компетенції ОМСВ виникають в період воєнного стану (війни) в державі. Є природним, що в такий період на перший план виходять питання національної безпеки та захисту суверенітету держави, зокрема її територіальної цілісності, – саме тому питання здійснення компетенційних повноважень ОМСВ в таких умовах дещо нівелюється екстраординарними обставинами, але не втрачає свого значення і актуальності, особливо в контексті управління територіями та підтримання умов існування ТГ та їх членів, а також організації збройного опору по відношенню до окупаційної держави.

Тому для більш чіткого і однозначного розуміння теоретико-нормативних процесів такого підходу, необхідно звернутись до правового статусу територій  держави в період воєнного стану (війни). На думку вітчизняних дослідників-муніципалістів М. О. Баймуратова і Б. Я. Кофмана, в умовах воєнного стану в Україні можна визначити чотири основних сфери (форми) не тільки загальної діяльності існування та функціонування МСВ, ОМСВ, але й  ТГ, що ними очолюються, – які, по-перше, напряму впливають на формування суб’єктності таких громад та, по-друге, на правовий режим захисту прав людини та їх реалізацію, в межах якої (суб’єктності), він й повинен діяти [4]. Вважаємо, що такий підхід напряму торкається й статусних та динамічних аспектів компетенції ОМСВ, що репрезентують ТГ. Отже, вони пропонують розглядати  такі основні сфери (форми) діяльності, що виникають:

1) в умовах функціонування ТГ та ОМСВ на територіях, що не задіяно у воєнних діях – тобто, там де існують умови для відносно стабільного здійснення діяльності ОМСВ в контексті виконання ними своїх компетенційних повноважень з управління територіями і можливості для забезпечення відповідних умов для функціонування ТГ, – отже, з ординарними та стабільними умовами (за можливості в умовах воєнного стану. – Авт.)  наявності, прояву і функціонування суб’єктності ТГ і правового режиму реалізації та захисту прав людини. Вважаємо, що в цих умовах ОМСВ можуть фактично виконувати свої компетенційні повноваження у повному обсязі, забезпечуючи стабільне існування і функціонування ТГ, – зазвичай, з урахуванням особливостей воєнного стану в державі. Однак, вже таке їх право суттєво обмежується чинним законодавством, окрема Законом України "Про правовий режим воєнного стану" від 12 травня 2015 року [5], згідно якого на територіях держави створюються військові адміністрації, що фактично повністю замінюють ОМСВ, причому як їх представницькі, так й виконавчі органи у питаннях їх функціонування, нівелюючи їх повноваження повністю і зводячи їх до мінімуму через інтерпретацію до потреб військового часу;

2) в умовах функціонування ТГ та ОМСВ на територіях де проходить воєнне протистояння з агресором – тобто, там де умови для відносно стабільного здійснення діяльності ОМСВ в контексті виконання ними своїх компетенційних повноважень з управління територіями і можливості для забезпечення відповідних умов для функціонування ТГ суттєво звужуються або є фактично відсутніми, – отже, суб’єктність ТГ та правовий режим реалізації та захисту прав людини не може бути забезпечений. Звідси можна констатувати, що питання реалізації ОМСВ своїх компетенційних повноважень є неможливим внаслідок форс-мажорних обставин, і тому вся діяльність ОМСВ повинна фокусуватись на питаннях захисту цивільного населення – членів ТГ та інших людей, що опинились на її території, надання ним гуманітарної допомоги (медичної, продовольчої, забезпечення питною водою тощо), а також питаннях надання можливої допомоги підрозділам Збройних Сил України в межах їх потреб та запитів;

3) в умовах функціонування ТГ та їх ОМСВ на територіях, що тимчасово опинились під контролем окупаційних військ – тобто, там де відсутня юрисдикція центральної державної влади і умов, для відносно стабільного здійснення діяльності легітимних ОМСВ в контексті належного виконання ними своїх компетенційних повноважень з управління територіями і можливості для забезпечення відповідних умов для функціонування ТГ, – останніх або не існує, або вони нівельовані, бо ТГ та їх ОМСВ опинились за межами державної юрисдикції і в умовах екстраординарного функціонування державності. Зазвичай, такий стан є результатом або блокування дій ОМСВ з боку окупантів, або свідомого перешкоджання такій законній діяльності ОМСВ в ТГ з боку окупантів  без безперечного визнання їх окупаційної влади і колаборації з ними, – тут також ОМСВ не тільки вельми проблематично, а й фактично не може бути забезпечений належний правовий режим реалізації та захисту прав людини, що фактично  нівелює та демонтує суб’єктність ТГ. Отже, компетенційні повноваження ОМСВ, навіть невеликий їхній перелік, що скерований на забезпечення мінімальних потреб ТГ (водо-, електро-, газо-, продовольче забезпечення, мінімальне функціонування критичної інфраструктури населених пунктів тощо) не може бути практично реалізованим. І тоді у посадових і службових осіб виникає дуже складне у правовому і етично-моральному плані питання: починати співробітничати з окупаційними військами задля забезпечення життєдіяльності ТГ та її членів, або припиняти свою діяльність та покинути окуповану територію. Враховуючи кількість окупованих населених пунктів України у ході російсько-української війни, це питання є дуже актуальним та потребує свого вирішення на законодавчому рівні. Дійсно, національний законодавець повинен або розробити відповідний алгоритм дій ОМСВ, їх посадових та службових осіб, що передбачає їх діяльність на окупованій території, враховуючи пріоритет прав і свобод людини, або в Закон України «Про воєнний стан в Україні» треба внести доповнення у вигляді бланкетної норми, що посилається на діяльність органів публічної влади на окупованих територіях, відповідно до положень статей  Женевської Конвенції про захист цивільного населення під час війни від 12 серпня 1949 року [6];

4) в умовах функціонування ТГ та ОМСВ на територіях, що тимчасово були під контролем окупаційних військ та які повернулися під контроль української влади – тобто, йдеться фактично про початок функціонування ОМСВ на територіях, що зазнали всі ознаки «тотальної війни», яку веде держава-агресор проти України, та відновлення їх компетенційних повноважень в повному обсязі через відповідну управлінсько-цільову діяльність (зазвичай, в межах їх організаційних та ресурсних можливостей), а саме: відновлення зруйнованої  критичної інфраструктури, задоволення нагальних потреб жителів і необхідність «соціальної реанімації» ТГ, мешканці яких зазнали знущання окупаційної влади у всьому їх негативному і злочинному розмаїтті та понесли безповоротні втрати людського потенціалу. Отже, можна констатувати, що питання відновлення суб’єктності ТГ у її широкому розумінні (ресурсному, економічному, соціальному тощо), включаючи й забезпечення правового режиму реалізації та захисту прав людини, – набувають в таких умовах не тільки підвищеного значення, а й об’єктивізації,  особливої актуалізації та акцентуації саме в діяльності ОМСВ, які повинні діяти в межах їх компетенційних повноважень. Бо тут насамперед актуалізуються питання відновлення та організації функціонування ОМСВ в умовах гуманітарної катастрофи ТГ через післявоєнну реабілітацію самої території ТГ та її локального господарства, включаючи розмінування, вбирання завалів, території, відновлення доріг, забезпечення первинних потреб населення (медичне забезпечення, торгівля хлібом та іншими продуктами первинної необхідності, включаючи воду, транспорт, відновлення виробництва тощо) – тобто, йдеться про повноцінне відновлення управлінської та соціальної можливостей території та реанімацію людської спільноти для створення елементарних та мінімальних можливостей функціонування ТГ та діяльності ОМСВ на визволеній території громади [4]. Тут зростає роль і значення повноважень ОМСВ не тільки в сфері будівництва, транспорту і зв’язку, а й в сфері міжмуніципального та міжнародного співробітництва місцевих влад, урядів зарубіжних держав та їх суб’єктів підприємницької діяльності, що будуть приймати участь у відновленні населених пунктів України та реабілітації її ТГ. 

Отже, можна констатувати, що воєнний стан не тільки спресовує час, а й каталізує процеси формування компетенції, визначення кола компетенційних повноважень ОМСВ в екстраординарних умовах функціонування державності (першочергових). Яскравим свідоцтвом наявності таких процесів є прийняття Верховною Радою України 12 травня 2022 року змін до Закону України "Про правовий режим воєнного стану" щодо функціонування місцевого самоврядування у період дії воєнного стану» (законопроект № 7269) та його підписання Президентом України [7].  

Отже, вперше, законодавцем визнано та виправлено факт позбавлення ОМСВ своїх повноважень як органів публічної влади, – зокрема, законопроект врегульовує питання функціонування військових адміністрацій, розблоковує питання державної служби, спрощує порядок прийняття на роботу та увільнення працівників.

Більш того, з прийняттям закону, голови громад можуть приймати одноосібні рішення  в таких напрямках, що є важливими в екстраординарних умовах воєнного стану: а) передача коштів з місцевого бюджету на потреби ЗСУ; б) створення установ для надання безоплатної первинної правової допомоги; в) боротьба зі стихійними лихами та епідеміями; г) поводження з небезпечними відходами; г’) звільнення земельних ділянок комунальної власності від незаконно розміщених тимчасових споруд; д) обстеження будівель і споруд пошкоджених внаслідок бойових дій; е)  демонтажу будівель і споруд, які за результатами обстеження визнані аварійно небезпечними і такими, що становлять загрозу життю людей.

Крім того, вперше врегульовано важливе питання, що повноваження обласних/районних рад, відповідно до закону, може перебирати на себе відповідна обласні або районні військові адміністрації (ОВА/РВА) у разі: а) окупації або оточення адміністративного центру; б) відповідного рішення Президента, якщо воно підтримане голосуванням Верховної Ради.

У разі прийняття Парламентом за поданням Президента рішення, начальники ОВА/РВА отримують такий додатковий функціонал: а) виконавчий апарат районної та обласної ради підпорядковується начальнику відповідної військової адміністрації; б) комунальні підприємства, установи та організації, засновані на базі майна спільної власності територіальних громад району або області, підпорядковуються відповідній військовій адміністрації; в) управління об'єктами спільної власності територіальних громад району та/або області здійснюється начальником відповідної районної та/або обласної військової адміністрації; г) призначення осіб на посади та звільнення з посад, які здійснюються начальником районної військової адміністрації, погоджуються з начальником відповідної обласної військової адміністрації; г’) начальник ОВА, начальник РВА за погодженням з начальником відповідної ОВА може увільняти від виконання посадових обов’язків працівників виконавчого апарату районної та/або обласної ради (для таких працівників оголошується простій або здійснюється їх переведення на рівнозначну чи нижчу посаду).

Звідси можна констатувати, що розпочався складний та тривалий процес формування та оптимізації компетенційних повноважень ОМСВ, що повинні виконуватись ними в період воєнного стану в залежності від різних правових станів території на якій вони функціонують.

Вважаємо, що наступними кроками законодавця будуть відповідні доповнення цього або профільного закону про МСВ (Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року [8]) відповідними положеннями про вдосконалення механізмів захисту прав і свобод людини в умовах воєнного стану. Це, на наш погляд, детермінується насамперед тим, що саме системою індивідуальних, групових та колективних інтересів людини й обумовлюється об’єктивація необхідності формування власної компетенції для ОМСВ. Саме цим підтверджується наш доктринальний висновок, що реформування публічної влади напряму є пов’язаним із процесом формування компетенції ОМСВ, що в умовах децентралізації та деконцентрації, формують свою власну компетенційну базу повноважень та предметів відання [9, с. 140], причому навіть в екстраординарних умовах функціонування  як локальної демократії, так й держави.

Одночасно необхідно наголосити на тому, що в найближчій перспективі перед системою місцевого самоврядування саме в сфері адекватного формування компетенційного блоку ОМСВ  постає низка проблем, які потребують нагального вирішення. Так, знаним вітчизняним фахівцем-муніципалістом, професором М. О. Баймуратовим акцентується увага на низці чинників, які в умовах подальшого реформування публічної влади потребують ефективного та швидкого реагування як на організаційному, так і на нормативному рівнях, причому, – причому, як ми вважаємо, не дивлячись на умови функціонування державності, а саме: а) вирішення проблеми економічної неспроможності більшості ТГ (економічний чинник); б) вирішення проблеми обмеженості ресурсів (ресурсний чинник); в)  ефективне подолання кризи комунальної інфраструктури (інфраструктурний чинник); г) необхідність здійснення “компетенційної революції” (компетенційний чинник); г’) подолання суспільної недовіри та відчуженості ОМСВ від населення (комунікаційно-суб’єктивний чинник); д) подолання кризи в кадровій політиці місцевого самоврядування, системі підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації посадових осіб (кадровий чинник); е) подолання соціальної дезінтегрованості ТГ (мотиваційний чинник); є) подолання складної демографічної ситуації в більшості ТГ (демографічний чинник) [10].

Вважаємо, що перелічені чинники мають прямий вихід не тільки на процес формування компетенції ОМСВ, але й на процес її реалізації, бо дають змогу зрозуміти всю складність і суперечливість процесу реформування публічної влади в Україні загалом та особливу важливість зв’язку децентралізації публічної влади та процесу формування компетенції ОМСВ та органів виконавчої влади зокрема, в тому числі й їх розмежування в процесі муніципальної реформи.

Треба зазначити, що саме децентралізація як метод і засіб державного управління, означає такий спосіб визначення та розмежування завдань і функцій, за якого більшість із них передається з рівня центральних органів на рівень нижчий і стає власним завданням та повноваженням органів нижчого рівня [11, с. 13]. Причому, для згладжування такого процесу і забезпечення реалізації кожного з переданих повноважень на рівень МСВ вже в перспективі, разом з ними передаються фінансові ресурси, що скеровані на забезпечення позитивного управлінського результату.

 Наведений процес децентралізації у своїй діяльнісній інтерпретації фактично скерований на врахування принципу субсидіарності, який є підґрунтям процесу розмежування і передачі повноважень, більш того, він  розкриває його інноваційно-функціональний зміст, передбачає реальну та обґрунтовану передачу повноважень в контексті реалізації управлінських функцій на основі їх передачі із центрального на нижчі організаційні рівні. Отже, можна констатувати, що саме таким чином, завдяки методу децентралізації формується власна компетенція ОМСВ, що включає до себе або повноваження виконавчої влади, що раніше делегувались ОМСВ – через передачу їх у власні повноваження МСВ, або відповідні повноваження самої виконавчої влади, які внаслідок місця їх локальної реалізації та забезпечення місцевими ресурсами, повинні бути передані у власну компетенцію ОМСВ, для їх ефективного та своєчасного вирішення. Разом з тим, слід зазначити, що в результаті вдосконалення демократичної правової державності та розвитку ТГ, можуть мати місце процеси формування нових компетенційних повноважень ОМСВ, як й формування нових предметів відання в межах масиву компетенції ОМСВ, наприклад, в інформаційній сфері та сфері діджиталізації. Тобто, наведені процеси будуть напряму сприяти виникненню нових повноважень ОМСВ, що можуть увійти до масиву профільних або в результаті законопроєктної і законотворчої діяльності держави, або шляхом введення їх в коло повноважень самими ОМСВ у явочному порядку, з наступною легалізацією у законодавчому порядку.

Важливо зазначити, що сам процес децентралізації не означає банального і механістичного перерозподілу компетенційних повноважень, бо принцип субсидіарності, що його підкріплює та відповідним чином детермінує і стимулює, викликає складний процес перерозподілу владних повноважень. Його індикатором виступає зміна підвідомчості таких владних повноважень, що є ординарним елементом компетенції органів публічної влади. Адже, відповідно до слушної позиції М. Андріїва, аналізуючи законність дій органів влади, завжди зважають саме на два критерії: чи входить дана справа у сферу “володарювання” цього органу та чи мав він право діяти саме так [3, c. 187].

Звідси можна зробити висновок, що володіє методологічним потенціалом:  існує прямий зв’язок між децентралізацією публічної влади та компетенцією ОМСВ та органів виконавчої влади.

Водночас, треба звернути особливу увагу не тільки на визначаючи перспективи децентралізації влади, які можуть наступити лише у майбутньому, при відповідному накопленні управлінської практики та вдосконаленні технологічної діяльності ОМСВ, – необхідно враховувати реальні можливості настання відповідних ризиків, що мають очікуваний характер, а саме:

- об’єктивні та суб’єктивні труднощі, що виникнуть під час перегляду меж адміністративно-територіальних одиниць, що виражатимуться в укрупненні територіальних громад (ми вже стикнулись з ними в процесі оптимізації ТГ при створенні об’єднаних ТГ);

- послаблення державного контролю за ОМСВ в контексті реалізації ними повноважень, які будуть їм передані, що ускладняються слабкістю інститутів громадянського суспільства та відсутністю належної мотивації жителів-членів ТГ до участі в МСВ (така проблема може бути вирішена тільки завдяки формуванню і здійсненню державної муніципальної політики, що буде скерована на формування індивідуальної, групової і колективної муніципальної свідомості, муніципальної психології та усвідомленої муніципальної поведінки;

- загострення проблем бюджетної системи в питанні фінансування повноважень ОМСВ, загрози його зриву (це питання почалося вирішуватись на начальному етапі муніципальної реформи, коли були зроблені перші кроки щодо фінансової децентралізації ТГ, що призвело до суттєвого зростання їх бюджетних можливостей);

- зниження якості місцевого управління та легітимності прийнятих рішень, зумовлене низьким рівнем компетентності посадових осіб місцевого самоврядування та недосконалістю системи добору до депутатського корпусу (це питання залишається актуальним, бо в державі до цих пір відсутня централізована система підготовки муніципальних службовців, що напряму і негативно впливає на якість та ефективність локального управління);

- утвердження на місцевому рівні ідей та інтересів, які суперечать загальнонаціональним інтересам (нівелювання наведеного ризику детермінує створення на локальному рівні інституту агентів центральної влади (префектів) для здійснення контролю за законністю рішень ОМСВ та можливості їх судового заперечення);

- можливість виникнення на локальному рівні міжнаціональних та міжетнічних конфліктів як результат вільного формування та поповнення складу ТГ (може бути вирішено при наявності державної муніципальної політики, скерованої на затвердження рівності всіх жителів-членів ТГ та їх рівного доступу до участі у МСВ та до його ресурсів);

- як це не дивно звучить, однак воєнний стан в Україні створює відповідний організаційно-діяльнісний та алгоритмічно-нормативний простір для «обкатки» компетенційних повноважень ОМСВ в умовах екстраординарного функціонування державності та визначення їх управлінського потенціалу – з реальними можливостями наступного корегування та оптимальної модифікації.

Отже, розгляд актуальних питань формування власної компетенції органу місцевого самоврядування дозволив дійти висновку, що саме цей процес й виступає основною феноменологією децентралізації повноважень публічної влади в Україні.

Список використаної літератури

1. Конституція України: прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141. 

2. Баймуратов М. О., Григорьєв В. А. Муніципальна влада: актуальні питання становлення й розвитку в Україні. Одеса: Юрид. літерат., 2003. 248 с.

3. Андріїв М. Децентралізація публічної влади: взаємозв’язок компетенцій та компетентностей. Ефективність державного управління. 2018. Вип. 1 (54). Ч. 1. С. 185–191.

4. Баймуратов М.О., Кофман Б.Я. Про роль органів місцевого самоврядування в період воєнного стану в Україні. Деокупація. Юридичний фронт - De-Occupation. Legal front: Матеріали міжнародного круглого столу (Київ, 18 березня 2022 року) URL: https://www.facebook.com/groups/ 642611143466211/permalink/6465739197 36600.  (Дата звернення: 19.05. 2022).

5. Про правовий режим воєнного стану: Закон України від 12 травня 2015 року. Відомості Верховної Ради України. 2015. № 28. Ст. 250.

6. Конвенція про захист цивільного населення під час війни. Женева, 12 серпня 1949 року. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_154#Text. (Дата звернення: 13.05.2022).

7. Президент підписав закон, який розширює повноваження голів громад на час воєнного стану. URL: https://decentralization.gov.ua/news/14952. (Дата звернення: 19.05.2022).

8. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 року. Відомості Верховної Ради України. 1997. № 24. Ст. 170.

9. Баймуратов М.М. Децентралізація повноважень публічної влади в Польщі як засіб формування компетенції місцевого самоврядування: досвід для України. Вісник Маріупольського державного університету. 2014. № 7. С. 138–147. (Серія “Право”).

10. Баймуратов М.О. Децентралізація та компетенція місцевого самоврядування в Україні. Віче. 2015. № 12. С. 14–17. URL: www.viche.info. (Дата (звернення: 19.05.2022).

11. Децентралізація публічної влади: досвід європейських країн та перспективи України / О. М. Бориславська, I. Б. Заверуха, А. М. Школик, О. М. Москаленко [та ін.]. Київ: Центр політ.-прав. реформ, 2012. 212 с.