Пряма дія конституції та конституційних норм: теоретичний аспект

Сучасний стан теорії конституційного права одним із ключових елементів забезпечення верховенства конституції визначає вимогу забезпечення прямої дії її норм. У більшості сучасних конституцій прямо чи опосередковано закріплюються механізми забезпечення дієвості та реальності конституційних приписів – можливість їх впливу на конкретні правовідносини. 

Пряма дія конституційних норм не може розглядатися поза механізмом забезпечення дії самої конституції. Адже позиціонування конституції як найвищого основоположного закону є однією з її функціональних характеристик[i]. Це обумовлює не тільки її формальну, а й реальну вищість у системі регуляторів суспільних відносин. Як наслідок, необхідним є створення умов для застосування норм конституції безпосередньо без врахування положень законів та інших нормативних актів, які повинні їй підпорядковуватися[ii].

Комплексна правова природа конституції вимагає більш широкого погляду на дію конституційних норм і їх безпосередній вплив на конкретні правовідносини. Надмірне звуження прямої дії норм конституції до виключно техніко-юридичних інструментів нормозастосування – забезпечення чистоти національного законодавства і використання прямої дії лише для подолання прогалин та колізій – надзвичайно спрощений підхід, який, на жаль, доволі поширений. 

Пряма дія конституційних норм у вітчизняному науковому дискурсі дуже часто зводиться до різних крайнощів. Найпоширенішим є звуження прямої дії конституційних норм до інструментального їх «прямого» застосування тільки судами. Підставою для такої позиції є буквальне сприйняття приписів ч. 3 ст. 8 Основного Закону України: «Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується»[iii]. 

Дійсно, в такому викладі Конституція України в частині третій статті 8 поєднує загальний припис про пряму дію її норм та деталізований приклад – можливість звернення до суду безпосередньо на підставі її норм. Слід наголосити, що друге речення повинно тлумачитись як додаткова деталізація першого (один із варіантів прямої дії норм Конституції України), а не його змістовна передумова. Гарантування можливості звернення до суду на основі конституційних норм є дуже важливою, але все ж таки однією з форм забезпечення дієвості конституції. Відповідно, пряма дія конституційних норм не може зводитися тільки до аргументації позову, заяви, скарги чи іншого процесуального документа. Адже передумовою для звернення до суду у конкретному юридичному спорі має бути недотримання норм, які регулюють відповідні правовідносини, що спричинило порушення прав, свобод або законних інтересів особи. За такого підходу юридизація певних правовідносин (зокрема, можливість звернення до суду) вимагає належного правопорядку – відповідного регулювання правовідносин і його дієвості до виникнення юридичного спору (підстави звернення до суду). До прикладу, гарантована Конституцією України повага до людської гідності через заборону застосування катування (частина друга статті 28) не може означати тільки право на звернення до суду у разі порушення такої гарантії. Очевидно, що відповідний припис Основного Закону України поширюється також і на будь-які правовідносини, що передують можливому застосуванню права на звернення до суду. 

Аналогічна логіка має лягати в основу поширення концепції прямої дії конституційних норм і до її застосування судами за результатами розгляду звернення до суду. Адже гарантування права на звернення до суду безпосередньо на підставі конституційних приписів не може не означати обов’язку суду ухвалювати рішення безпосередньо на підставі таких приписів Основного Закону України. Суд, розглядаючи юридичний спір, має виходити безпосередньо із розуміння змісту конституційного регулювання відповідних конкретних правовідносин. Однак застосування прямої дії конституційних норм не має завершуватися їх цитуванням і використанням у тексті судового рішення. Не менш важливим є забезпечення виконання такого судового рішення у реальному житті. Цей компонент, безумовно, ставить питання подальшого поширення концепції прямої дії конституційних норм на всі правовідносини, насамперед владно-управлінські, що випливають із юридичної потреби виконання судового рішення у конкретній справі (щодо конкретних сторін судового провадження), а також щодо вжиття заходів загального характеру для унеможливлення порушення прав в аналогічних ситуаціях у майбутньому. 

Отже, ігнорування вимоги прямої дії конституційних норм у будь-яких правовідносинах і до виникнення юридичного спору, і на етапі його вирішення через виконання судового рішення, поставить під сумнів та зробить ілюзорним саме право на звернення до суду на основі конституційних норм. Таким чином, навіть вкрай буквальне тлумачення частини третьої статті 8 Конституції України не дає можливості звужувати застосування концепції прямої дії конституційних норм виключно під час звернення до суду, а має поширюватися і на низку інших сфер правового регулювання. 

Інший досить звужений підхід до розуміння концепції прямої дії конституційних норм передбачає її застосування виключно в аспекті забезпечення реалізації та захисту прав і свобод людини. Тут також переважає буквальне тлумачення частини третьої статті 8 Основного Закону України, коли зміст першого речення обмежується вектором сутнісного акценту в другому. В окремих працях навіть констатується неможливість застосування органами державної влади та місцевого самоврядування норм Конституції України як норм прямої дії окрім тих, які стосуються конституційних прав і свобод людини та громадянина[iv]. 

Це обґрунтовується принципом законності: «Заборона органам державної влади та місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень застосовувати інші конституційні норми (інші, ніж ті, що стосуються “конституційних прав і свобод людини і громадянина”) як норми прямої дії випливає із іншого складника принципу верховенства права – принципу законності, котрий зобов’язує такі органи та їх посадові особи діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19)»[v]. 

Такий підхід не просто обмежує юридичну природу конституції та її сутнісний зміст, а й нівелює значення прав людини в системі інститутів конституційного права загалом. Так, права і свободи людини є основою діяльності держави та всіх її інститутів. Вони мають визначати зміст і спрямованість діяльності держави. Ця ідея, що досить чітко закріплена і в частині другій статті 3 Конституції України, є не просто гаслом чи теоретичною конструкцією, вона наповнена низкою конкретних вимог до практичного функціонування держави. Відповідно, не може існувати діяльності органів державної влади та/або органів місцевого самоврядування поза необхідністю гарантування та захисту прав і свобод людини. Додатковим, хоча й формальним, аргументом є те, що й припис частини другої статті 19 Основного Закону України передбачає: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені насамперед Конституцією, а вже потім і законами України. Таким чином, звуження прямої дії конституційних норм виключно до тих її норм, які стосуються безпосередньо прав і свобод людини та громадянина буде некоректним і не забезпечить належну реалізацію конституції загалом. 

Кардинально протилежним є підхід, коли пряма дія конституційних норм формалізовано зводиться до процесу нормозастосування тільки вищими органами державної влади. Така позиція поширена серед прихильників так званого «державного», а не конституційного права і базується на буквальному позитивістському розумінні конституції як форми регулювання державно-владних відносин. Це передбачає, що пряме застосування конституційних приписів стосується тільки повноважень, алгоритмів і процедур діяльності парламенту, глави держави, уряду, інших органів влади та їх взаємодії між собою. Як наслідок, пряма дія конституції передбачає тільки безпосередній формальний вплив на органи влади та спрямованість їхньої діяльності і тільки в результаті цього (через владні акти та дії) вплив на суспільні відносини. Очевидно, що безпосереднє застосування конституційних положень вищими органами державної влади не має ставитися під сумнів. Дії глави держави, парламенту чи уряду дійсно повинні опиратися на положення основного закону, щонайменше в частині визначення їх повноважень і процедури реалізації. Проте конституційне право не може зводитися до регулювання лише державно-владної активності. Сьогодні безумовною є потреба гарантування та захисту прав людини не тільки через державні інститути, а й безпосередньо на підставі конституційних норм. 

Доволі критично можна оцінити обмеження прямої дії конституційних норм через характеристику якості текстуального викладу конкретних приписів Конституції України. В окремих працях здійснюються спроби класифікувати конституційні норми залежно від можливості їх безпосереднього застосування. Зокрема, пропонується виділяти норми, які мають тільки безпосередню дію; норми, які можуть мати як безпосереднє застосування, так і опосередкований вплив; норми, які мають тільки опосередкований вплив і за жодних обставин не можуть застосовуватися безпосередньо (норми опосередкованої реалізації)[vi]. 

Такий підхід явно помилковий і найімовірніше запозичений із російських наукових публікацій та практики нормозастосування. Через таку позицію грубо порушуються зміст і логіка Конституції України. По-перше, навіть формальний аналіз тексту Основного Закону України не дає підстав класифікувати конституційні приписи за критерієм їх прямої дії. По-друге, запропонована класифікація спрямована більше на інструментальні особливості нормозастосування у конкретних правовідносинах і потребу додаткової аргументації застосування конституційної норми з використанням законів чи підзаконного регулювання. Проте зазначене не дає підстав виокремлювати «опосередковану» пряму дію, адже це нівелює саме значення цієї концепції. По-третє, зведення прямої дії певних конституційних норм до їх узалежнення від законів та підзаконного регулювання нівелює ключові юридичні властивості конституції, такі як верховенство, вища юридична сила, стабільність правового регулювання тощо. Нарешті, найголовніше – така класифікація та спосіб розуміння прямої дії конституційних норм ставить їх на один рівень із нормами галузевого національного законодавства. Це є вкрай помилковим, оскільки конституційні норми мають низку особливостей і специфічних ознак, які вирізняють їх із-поміж інших норм права. Проте ключовим є сутнісне значення конституційних норм і розуміння їхнього місця в національній правовій системі. Конституційне право є особливою базовою підсистемою національного права, системостворювальним стрижнем усієї правової системи, а не окремою, рівною з іншими галуззю[vii]. Конституційні норми мають сприйматись як основа, вектор для розвитку галузевого регулювання, відповідно пряма дія конституційних норм не повинна розглядатись як альтернатива застосуванню законів; вона має бути основою для їх ухвалення, коректного застосування та зміни, якщо цього потребують обставини. 

Також слід наголосити, що пряма дія конституційних норм – це один з інструментів механізму забезпечення реалізації конституції, а не її охорони. Інструменти забезпечення охорони конституції – це інший за своєю юридичною природою зріз. Він повинен задіюватися тільки у разі порушення нормального функціонування правової системи чи окремих її елементів. Загроза оскарження чи притягнення до відповідальності не може і не повинна ставати єдиним інструментом гарантування правопорядку, адже це вже крайній аргумент. Натомість основним має бути переважання інструментів доброчесної, свідомої, етичної, моральної поведінки суб’єктів правовідносин, коли конституційні цінності і принципи спрямовують діяльність усіх суб’єктів у національній правовій системі. У цьому й полягає основна цінність сучасного демократичного суспільства і цивілізованих принципів функціонування держави та всіх її інститутів. 

Таким чином, пряма дія конституції та конституційних норм означає насамперед визначення вектора розвитку національної правової системи загалом і конкретного способу нормозастосування у кожній конкретній справі зокрема. Система законодавства повинна формуватися так, аби зміст і значення конституційних норм знаходили продовження (деталізацію, конкретизацію) в інших нормативно-правових актах. Некоректним буде розмежування дії норм конституції та приписів інших актів законодавства, адже це спричинюватиме природний конфлікт між приписами конституції та приписами законів. Реальність прямої дії конституційних норм вимагає забезпечення безпосереднього відчуття безумовного поєднання приписів конституції з приписами інших нормативних актів. Це й буде логічним алгоритмом реалізації конституції. 

За такого більш широкого розуміння прямої дії конституційних норм і випадки застосування цього концепту мають відображати ширше розуміння. Аналіз теоретичних підходів та узагальнення практики нормозастосування дає можливість виокремити такі основні випадки прямої дії конституційних норм: відсутність відповідного нормативно-правового акта чи норми законодавства; проблема дії неякісного закону чи окремого припису закону неналежної якості; наявність колізії законодавчих приписів.

Відсутність відповідного нормативно-правового акта чи норми законодавства. Ця ситуація є найпоширенішою та чи не найчастіше аналізується у наукових джерелах. Фактично йдеться про «компенсацію» конституційними приписами відсутнього законодавства (законів, а в окремих випадках і підзаконних нормативно-правових актів). 

Класичним є приклад відсутності регулювання на рівні спеціального закону процедур реалізації конституційного права на мирні зібрання. Такий закон парламент не ухвалив, що досить серйозно критикують і міжнародні експерти[viii]. Водночас це не означає, що через відсутність спеціального закону громадяни мають бути позбавлені права проводити мітинги, протести чи демонстрації. Крім того, це не може означати відсутності в органів державної влади та органів місцевого самоврядування обов’язку забезпечити (створити) умови для реалізації права на мирні зібрання (забезпечення безпеки і порядку, вчасного реагування екстрених служб, здійснення заходів із впорядкування території тощо). 

Конституційний Суд України (далі – КСУ) неодноразово у своїх рішеннях застосовував концепцію прямої дії конституційних норм як при перегляді приписів законів, так і підзаконних актів. Досить показовим, хоч і дещо контраверсійним за своїм змістом, є Рішення КСУ від 27 березня 2000 р. № 3-рп/2000. Цим рішенням Суд визнав такими, що відповідають Конституції України, приписи Указу Президента України від 15 січня 2000 р. № 65/2000 «Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» у ситуації, коли частина зі статей цього Указу безпосередньо не опиралися на приписи спеціального закону. Одним з аргументів КСУ було те, що «частина друга статті 72 Конституції України встановлює первинну і принципово важливу правову основу для проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою»[ix]. Такою позицією він додатково наголосив на пов’язаності як нормотворчості, так і нормозастосування первинним змістом конституційних приписів. 

Проблема дії неякісного закону чи окремого припису закону неналежної якості. У цьому випадку пряма дія конституційних норм має на меті нівелювати шкоду від правового регулювання приписами закону. Як правило, зазначене проявляється під час розгляду судами справ щодо реалізації певних прав людини. Тут може бути дві різних форми регулятивного впливу конституції: заміна регулювання конституційними нормами та коригування неякісного регулювання конституційними нормами. 

Заміна законодавчого регулювання конституційним передбачає застосування конституційної норми безпосередньо замість регулювання, встановленого тим чи тим законом. Цікавим аспектом для дослідження у цій ситуації є час застосування прямої дії конституційних приписів безпосередньо до конкретних правовідносин. Цілком реальними є випадки, коли відсутність припису спеціального закону на момент здійснення правовідносин та/або виникнення юридичного спору «виправляється» законодавцем наявністю такого регулювання на момент розгляду справи в суді. Поширеними є й протилежні ситуації, коли положення закону, які діяли раніше, втрачають чинність або визнаються неконституційними на момент вирішення юридичного спору. Очевидно, ці ситуації потребують аналізу конкретних обставин у кожному випадку, проте слід наголосити, що ключовим є і має бути гарантований пріоритет конституційного регулювання. Тобто суб’єкт нормозастосування та нормотворчості у разі сумніву щодо доцільності, наявності чи відсутності регулювання приписами закону певних правовідносин має віддавати перевагу конституційним приписам. Одним із гарних прикладів вирішення такої ситуації є Рішення КСУ від 2 липня 2002 р. № 13-рп/2002. Суд, вирішуючи проблему підвідомчості судам загальної юрисдикції певної категорії справ, яка змінювалася на рівні закону, віддав перевагу прямій дії статті 124 Основного Закону України. Вона визначала, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, які виникають у державі. Так, КСУ зазначив: «Дата внесення змін до статті 12 Арбітражного процесуального кодексу України після набрання чинності Конституцією України не може бути підставою для відмови у розгляді цієї справи по суті»[x]. У цитованому рішенні КСУ наголосив на необхідності безпосереднього застосування конституційної норми замість приписів окремого процесуального закону, який обмежував юрисдикцію судів. 

Коригування законодавчого регулювання передбачає можливість застосування закону в частині, що не суперечить конституції. Відповідна концепція закладена у пункті 1 Розділу XV «Перехідні положення» Конституції України і стосується законів та інших нормативних актів, прийнятих до набуття чинності Конституцією України. Основний зміст – чинність нормативних актів визначається під впливом дії конституційних норм. Відповідні правові позиції неодноразово формулював КСУ. Показовими є низки рішень щодо регулювання діяльності Верховної Ради України та парламентських процедур[xi]. 

Водночас традиційно у вітчизняній юриспруденції такий підхід сприймається звужено – конституційні норми застосовуються як критерій конституційності, а отже, є основою для визначення чинності та можливості практичного застосування актів, ухвалених до прийняття Конституції України. Проте важливим є й інший аспект – конституційні норми, які обумовлюють нечинність певного нормативного акта, також вимагають їхнього безпосереднього застосування у правовідносинах. Тобто конституційна норма, на підставі якої нормативний акт є нечинним, має спричиняти не тільки вплив на цей акт, а й безпосередньо застосовуватися у відповідних правовідносинах. 

Додатково слід звернути увагу на коригування прямою дією конституційних норм законодавчого регулювання чинності та дії нормативних актів, що ухвалені та/або змінені після набуття чинності Конституцією України. Доречним є підхід, висловлений у Рішенні КСУ від 8 вересня 2016 р. № 6-рп/2016: «Пряма дія норм Конституції України означає, що ці норми застосовуються безпосередньо. Законами України та іншими нормативно-правовими актами можна лише розвивати конституційні норми, а не змінювати їх зміст. Закони України та інші нормативно-правові акти застосовуються лише у частині, що не суперечить Конституції України»[xii]. Таку позицію Суд висловив у справі, що стосувалася перевірки конституційності приписів законів, ухвалених до набуття чинності Конституцією України, проте аналізовані КСУ приписи зазнали змін вже під час її дії. 

Очевидно, що виявлена КСУ суперечність приписів закону Конституції України має спричиняти визнання їх неконституційними. Водночас залишається відкритим питання щодо можливості застосування таких приписів законів всіма суб’єктами нормозастосування до здійснення конституційного контролю. Доволі поширеною є абсолютизація презумпції конституційності нормативних актів до встановлення протилежного КСУ. 

Суб’єкти правовідносин, а особливо органи державної влади й органи місцевого самоврядування, не можуть і не повинні застосовувати приписи нормативного акта, який явно суперечить Конституції України. Так, доволі складно віднайти універсальну грань і сформувати єдиний бажаний алгоритм дій нормозастосовного органу публічної влади у такій ситуації, адже далеко не завжди у суб’єкта нормозастосування є можливість утриматися від вчинення певних дій та/або здійснення законних повноважень. Концепція contra legem потребує додаткового наукового аналізу, проте у жодному разі дії суб’єктів владних повноважень не повинні підривати правопорядок через застосування явно неконституційних нормативних актів. 

Цей підхід має бути покладений в основу функціонування органів публічної влади, насамперед судів загальної юрисдикції. Відповідні зміни до процесуального законодавства були запроваджені у 2017 р. Слід погодитися з думкою, що суди загальної юрисдикції «при здійсненні правосуддя обов’язково мають оцінювати правові акти, що підлягають застосуванню, на відповідність Конституції»[xiii]. Функціональна спрямованість правосуддя вимагає безпосереднього застосування положень Конституції України та гарантування прав людини. 

Очевидно, складніша ситуація з безпосередньою дією конституційних норм у процесі їх застосування органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Теперішня система врядування хоч і порівняно швидко еволюціонує до запозичення та укорінення європейських демократичних стандартів, все ж значною мірою досі перебуває під матеріальним і ментальним гнітом радянського позитивізму. Управлінський апарат органів влади дотепер більш прихильний до інструкцій та положень, аніж до норм законів чи навіть конституції. На жаль, у багатьох ситуаціях приписи Конституції України залишаються вторинними порівняно з підзаконними актами, та навіть досить і з «інформаційними листами», «офіційними повідомленнями», «інформативними роз’ясненнями» тощо. 

За таких обставин особливо складно говорити про готовність до безумовного дотримання вимоги самостійного визначення органами публічної влади конституційності припису законодавчого акта та відмови від його застосування у разі виявлення суперечності приписам Основного Закону України. Такий високий рівень дискреційності поки навряд чи можливий вже зараз. Водночас цього слід прагнути та компенсовувати іншими інструментами, насамперед через відповідну практику судів загальної юрисдикції. 

Наявність колізії законодавчих приписів – використання конституційних норм як одного з інструментів вирішення проблеми суперечності приписів різних нормативних актів. Очевидно, теорія права дає основні інструменти подолання колізій через застосування ієрархії юридичних норм за юридичною силою, через застосування правил lex specialis derogat generali та lex posterior derogat priori та ін. Водночас коли йдеться про національне законодавство як систему, в основі якої лежить конституція, то питання застосування прямої дії конституційних норм також є доволі важливим інструментом. 

Слід зазначити, що у вітчизняному науковому дискурсі безпосереднє текстуальне застосування конституційних норм для вирішення суперечності різних законодавчих приписів, як правило, не викликає складнощів. Більшість дослідників досить впевнено аргументують необхідність співвіднесення конкретних норм законодавства з чіткими формулюваннями Конституції України. Крім того, складність полягає у тому, що поширення прямої дії за межі текстуального чи буквального значення конституційних формулювань не здійснюється. Як правило, щодо конституційних норм науковці помилково надмірно звертають увагу на специфічну структуру норми, абстрактний характер регулювання, загальний вплив на суспільні відносини, поширеність загальних норм і норм-принципів тощо. За такого підходу пряма дія конституційних норм зводиться тільки до субсидіарного доповнення національного законодавства нижчого рівня, применшується роль і значення конституції. Це вкрай помилковий підхід, адже конституційні норми спрямовані насамперед на закріплення конституційних цінностей і принципів, що визначають засади національної правової системи загалом. Відповідно, пряма дія конституції це не тільки і не стільки про текстуальний її вимір, хоча і це має суттєве значення. 

Кількість приписів конституції, які можна безпосередньо текстуально застосувати, порівняно мала. Як правило, такі конституційні приписи визначають певні конституційні процедури та межі повноважень органів влади. Інші приписи конституції мають дещо іншу природу – визначають нормативну (регулятивну) спрямованість дій держави та функціонування суспільства загалом. Саме тому набагато важливішим є забезпечення прямої дії всієї конституції через закріплені в ній цінності та принципи. 

Ціннісна спрямованість конституційного регулювання – застосування всієї конституції безпосередньо не як звичайного юридичного регулятора, а як інструмента забезпечення дії конституції загалом. Відповідно, для подолання колізій законодавчих приписів важливою є не так наявність конкретної норми Конституції України, яка може собою «підмінити» норму закону, надати перевагу певному закону чи нормі або в інший спосіб вирішити колізійну суперечку, як ціннісна спрямованість конституційних приписів. Наприклад, вирішуючи суперечність між законодавством про свободу пересування та виборчим законодавством щодо підстав визначення виборчої адреси виборця, безумовно, крім конкретних приписів Основного Закону України щодо змісту активного виборчого права, повинні враховуватися також принципи виборчого права, закріплені в Конституції України, а головне – сутнісне значення таких принципів відповідно до доктринальних напрацювань і належних міжнародних стандартів. 

Усі зазначені випадки застосування прямої дії конституційних норм все ж опираються на традиційні підходи до використання цього концепту у нормозастосуванні. Всі вони спрямовані на компенсацію конституційними приписами неякісного законодавчого регулювання. Така логіка загалом правильна, оскільки опирається на принцип верховенства конституції та її місце в системі нормативно-правових актів та в правовій системі загалом. Проте важливо наголосити на необхідності додаткового дослідження та розвитку менш поширених сфер: безпосереднього застосування конституційних норм у приватноправових (горизонтальних) відносинах і пряму дію конституційних норм у законодавчому процесі. 

Щодо горизонтальної прямої дії конституційних норм, то йдеться про можливість безпосереднього застосування приписів Конституції України приватними суб’єктами у правовідносинах між собою. На перший погляд проблема як така незначна, оскільки приписи частини першої статті 68 Основного Закону України визначають обов’язок усіх і кожного неухильно додержуватися Конституції та законів України. Тобто застосування прямої дії конституційних норм також охоплюється зазначеним конституційним обов’язком. Проте тут є щонайменше кілька серйозних теоретичних проблем. 

Насамперед дискусійною є можливість поширення відповідного припису на юридичних осіб, особливо тих, які лише частково підпадають під юрисдикцію українського національного законодавства. Дискусія щодо поширення приписів розділу ІІ «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина» на юридичних осіб загалом триває досить давно й інколи набуває доволі конкретних обрисів у судовій практиці. Рішення КСУ від 9 лютого 1999 р. № 1-рп/99 [xiv], на жаль, не дає повноцінних і вичерпних аргументів на користь того чи того підходу. Крім того, глобалізаційні процеси, функціонування транснаціональних корпорацій та диджиталізація (цифровізація) приватноправових відносин є серйозними викликами для забезпечення дієвості національного законодавства будь-якої країни. При цьому забезпечення прямої дії конституційних норм є особливо складним. Наприклад, приписи статей 31, 32 Конституції України щодо гарантування приватності, очевидно, зазнають суттєвих викликів через пряме застосування інтернет-корпораціями своїх власних правил щодо приватності, політик конфіденційності, гарантій нерозголошення тощо. Окрім цього, вже сьогодні приватний бізнес, що здійснює діяльність із будь-яким інформаційним компонентом за кордоном, має зважати на міжнародні стандарти та вимоги щодо захисту персональних даних. Наприклад, застосування вимог Регламенту Європейського Парламенту і Ради (ЄС) 2016/679 про захист фізичних осіб у зв’язку з опрацюванням персональних даних і про вільний рух таких даних[xv] є не тільки поширеним в Україні вже зараз, а й доволі часто є необхідною умовою здійснення певного виду діяльності навіть на території України.

Інший блок проблем – ефективність механізмів забезпечення контролю (насамперед судового) за дотриманням прямої дії конституційних норм у приватних відносинах. Диспозитивність цивільних і господарських правовідносин забезпечує певну їх «закритість». Відповідно, інструментів забезпечення прямої дії конституційних норм не так багато. Ключовим є право на оскарження і можливість звернення до суду. При цьому точної офіційної статистики співвідношення судового та позасудового (включаючи досудове врегулювання) способу вирішення юридичних спорів немає. Наявні дослідження свідчать про доволі невелику кількість спорів, які потрапляють на розгляд суду. Так, в одному з досліджень відповідний показник зафіксовано на рівні менше 5 %[xvi]. Очевидно, цей показник змінюється і може мати різні форми вираження залежно від методології дослідження, проте загалом він доволі яскраво показує тенденцію про порівняно невисокі кількісні показники судового контролю за приватними відносинами. Власне, навіть дослідження ефективності прямої дії гарантованого Конституцією України права на звернення до суду є непростим завданням. У Рішенні КСУ від 9 липня 2002 р. № 15-рп/2002  досить чітко розтлумачено елементи прямої дії змісту статті 55 Основного Закону України в аспекті заборони встановлення на рівні законів обов’язкового досудового врегулювання спору. При цьому Суд вирішив, що «встановлення законом або договором досудового врегулювання спору за волевиявленням суб’єктів правовідносин не є обмеженням юрисдикції судів і права на судовий захист»[xvii]. Таким чином, навіть щодо реалізації конституційного права на звернення до суду на практиці можливим буде його обмеження за волею сторін. 

З огляду на зазначене, питання прямої дії конституційних норм у приватноправових відносинах сьогодні є серйозним викликом як для доктрини, так і для судової практики. 

Щодо прямої дії конституційних норм у законодавчому процесі дискусія у вітчизняній юриспруденції масштабно не ведеться. Вимога підпорядкування Верховної Ради України як єдиного законодавчого органу вимогам Конституції України є цілком очевидною та логічною. Водночас таке підпорядкування доволі часто звужується до можливості безпосереднього застосування парламентом тільки процедурних приписів Основного Закону України. При цьому в правових позиціях КСУ неодноразово зверталася увага на необхідність забезпечення саме змістовного (сутнісного) відображення конституційних приписів в актах Верховної Ради України. 

Так, ще в одному з перших рішень КСУ чітко та однозначно стверджується, що «верховенство конституційних норм поширюється на всі сфери державної діяльності, в тому числі і на законотворчий процес. Верховна Рада України, приймаючи закони, не має права допускати невідповідностей щодо будь-яких положень, прямо закріплених в Конституції України»[xviii]. У цьому рішенні Суд, визнаючи неконституційними низку приписів Закону України «Про Рахункову палату Верховної Ради України», звернув увагу парламенту на неприпустимість нівелювання змістом законів сутності конституційних норм. Тут ідеться про вимогу безпосередньої зв’язаності парламенту під час законодавчої діяльності прямою дією конституційних норм. Це стосується також і вимоги дотримуватися конституційних приписів щодо природи законодавчих повноважень та змісту нормативного регулювання через ухвалення законів. Так, в одному з порівняно нещодавніх рішень зазначено, що «Верховна Рада України шляхом ухвалення законів, що є нормативними актами, не може звільняти окремого працівника або певні категорії працівників та повідомляти їх про можливе майбутнє звільнення. Звільнення особи можливе на підставі не закону, а лише індивідуального акта права, повноважень щодо ухвалення якого Верховна Рада України не має. Випадки, коли Верховна Рада України уповноважена звільняти та призначати окремих осіб у спосіб ухвалення індивідуальних актів права, визначені приписами Основного Закону України»[xix]. 

Ці та інші правові позиції дають підстави вважати, що пряма дія конституційних норм у сфері законотворчості – це не тільки обов’язок парламенту ухвалювати певні закони (зокрема, передбачені у статті 92 Основного Закону України), а й зобов’язання законодавчого органу утримуватися від ухвалення певних законів (як із точки зору процедури, так і змісту).

У розвиток такого підходу КСУ неодноразово формулював й інші вагомі юридичні аргументи. Зокрема, він однозначно зазначає про неможливість повторного неконституційного врегулювання суспільних відносин: «…закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані неконституційними, не можуть бути прийняті в аналогічній редакції…»[xx]. У цьому ж рішенні Суд також зазначив, що повторне запровадження правового регулювання, яке визнано неконституційним, буде порушенням статті 8 Конституції України. У цьому аспекті не менш важливо акцентувати увагу на необхідності гарантування прямої дії рішень КСУ. Відповідну позицію Суд неодноразово констатував у своїх рішеннях[xxi]. Отже, практика КСУ та спосіб тлумачення ним приписів Конституції України повинні враховуватися парламентом у законодавчому процесі. Слід погодитися з думкою, що конституція, а отже, й конституційні норми «переважно є тим, що говорить про неї доктрина та конституційна юриспруденція»[xxii]. Критично важливим залишається питання якості здійснення конституційного контролю та значущості (можливості реального практичного застосування) окремих правових позицій. Утім, проблеми та виклики функціонування конституційної юстиції в Україні не повинні блокувати розвиток прямої дії конституційних норм щодо парламентських процедур і змісту нових законів. 

Таким чином, під поняттям «пряма дія» конституційних приписів у законодавчому процесі слід розуміти не так вимогу щодо наявності чи відсутності додаткового регулювання законом, як вимогу щодо якості та змісту такого регулювання. У цьому аспекті Конституційний Суд Литви зазначив, що «дискреція законодавця ухвалювати закони обмежена самою Конституцією <…> законодавчий орган повинен прислухатися до норм та принципів Конституції <…> законодавчий орган не має права встановлювати таке правове регулювання, що обмежить або скасує можливість застосування Конституції безпосередньо»[xxiii]. Власне, деталізація положень конституції на рівні закону через створення механізмів та процедур імплементації конституційної норми не може заперечувати безпосередню дію самої конституційної норми[xxiv]. На підтвердження цієї логіки КСУ у своїх рішеннях зазначав у кількох рішеннях, що законотворчість, яка ігнорує конституційні приписи, фактично означає перерозподіл конституційної компетенції, який однозначно є неможливим через ухвалення закону, оскільки вимагає внесення змін до тексту самої Конституції України[xxv]. 

Незважаючи на таку досить широку практику КСУ, дискурс щодо ефективності інструментів забезпечення прямої дії конституційних приписів у законодавчому процесі є доволі обмеженим. Очевидно, тут значною мірою вплив має політична природа парламенту. Попри це, вкрай важливо здійснювати відповідні дослідження та розвивати розуміння юридичних меж законодавчої дискреції та, як наслідок, інструментів забезпечення прямої дії конституційних норм у законодавчому процесі. Відповідні напрацювання, безумовно, мають бути корисними не тільки для розвитку юридичної науки, а й для практики нормозастосування судами загальної юрисдикції (насамперед у частині забезпечення прямої дії конституційних норм). 

Висновки

Пряма дія конституційних норм має розглядатися у межах комплексного механізму забезпечення дії самої конституції. Досить поширені підходи, спрямовані на звуження розуміння концепції прямої дії конституційних норм, применшують не тільки можливості практичного застосування цієї концепції, а й значною мірою нівелюють сутнісне значення конституції. Буде помилковим зводити пряму дію конституційних норм до інструментального їх «прямого» застосування тільки судами чи лише вищими органами державної влади. Некоректним також буде звужений підхід до розуміння концепції прямої дії конституційних норм, який передбачає її застосування виключно в аспекті забезпечення реалізації та захисту прав і свобод людини. Пряма дія конституції та конституційних норм означає насамперед визначення вектора розвитку національної правової системи загалом і конкретного способу нормозастосування у кожній конкретній справі зокрема. Це ставить низку вимог як до якості нормозастосування, так і до нормотворчості. Відповідно, система законодавства повинна формуватися так, аби зміст і значення конституційних норм знаходили продовження (деталізацію, конкретизацію) в інших нормативно-правових актах. Водночас практика судів загальної юрисдикції має враховувати ці аспекти та забезпечувати належне нормозастосування, що гарантуватиме пряму дію конституції та конституційних норм. 

 
[i] Dieter Grimm Types of Constitutions. The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law / eds. M. Rosenfeld, A. Sajó. Oxford University Press, November 21, 2012. P. 104.
[ii] Конституційне право: підручник / за заг. ред. М. І. Козюбри; Ю. Г. Барабаш, О. М. Бориславська, В. М. Венгер, М. І. Козюбра, О. М. Лисенко, А. А. Мелешевич. Київ: ВАІТЕ, 2021. С.457.
[iii] Конституція України: Закон України від 28 червня 1996 р. № 254к/96-ВР (зі змінами). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254к/96-вр#Text 
[iv] Конституція України: науково-практичний коментар / редкол.: В. Я. Тацій (голова) та ін.; Національна академія правових наук України. 2-ге вид., переробл. і доповн. Харків: Право, 2011. C. 64.
[v] Там само.
[vi] Рибачук А. Застосування норм Конституції України як норм прямої дії у процесуальній процедурі розгляду судової справи Підприємництво, господарство і право. 2021. № 5. С. 141–142. 
[vii] Конституційне право: підручник / за загальною редакцією М. І. Козюбри; Ю. Г. Барабаш, О. М. Бориславська, В. М. Венгер, М. І. Козюбра, О. М. Лисенко, А. А. Мелешевич. Київ: ВАІТЕ, 2021. С. 50. 
[viii]Joint Opinion of the Venice Commission, the Directorate of Human Rights (DHR) of the Directorate General of Human Rights and Rule of Law (DGI) of the Council of Europe and the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (OSCE/ODIHR), on two Draft Laws on Guarantees for Freedom of Peaceful Assembly, adopted by the Venice Commission at its 108th Plenary Session (14–15 October 2016) CDL-AD(2016)030-e. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2016)030-e 
[ix] Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2000 р. № 3-рп/2000. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v003p710-00#Text 
[x] Рішення Конституційного Суду України від 2 липня 2002 р. № 13-рп/2002. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v013p710-02#Text 
[xi] Див., наприклад: Рішення Конституційного Суду України від 3 грудня 1998 р. № 17-рп/98. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v017p710-98#Text; Рішення Конституційного Суду України від 27 травня 2009 р. № 12-рп/2009. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v012p710-09#Text; та інші. 
[xii] Рішення Конституційного Суду України від 8 вересня 2016 р. № 6-рп/2016. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v006p710-16#Text
[xiii] Єзеров А., Терлецький Д. Суди загальної юрисдикції та Конституційний Суд України: питання взаємодії. Право України. 2020. № 8. С. 233. URL: https://doi.org/10.33498/louu-2020-08-223
[xiv] Рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 р. № 1-рп/99. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v001p710-99#Text 
[xv] Regulation (EU) 2016/679 of the European Parliament and of the Council of 27 April 2016 on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data, and repealing Directive 95/46/EC (General Data Protection Regulation). URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32016R0679.
[xvi] Затребуваність правосуддя в Україні. Правові питання у щоденному житті. Дослідженя HiiL Innovating Justiceю 2016. URL: https://www.hiil.org/wp-content/uploads/2018/07/Justice-Needs-and-Satisfaction-in-Ukraine_UA.pdf 
[xvii] Рішення Конституційного Суду України від 9 липня 2002 р. № 15-рп/2002. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v015p710-02#Text 
[xviii] Рішення Конституційного Суду України від 23 грудня 1997 р. № 7-зп. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v007p710-97#Text 
[xix] Рішення Конституційного Суду України від 21 липня 2021 р. № 4-р(II)/2021. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v004p710-21#Text 
[xx] Рішення Конституційного Суду України від 8 червня 2016 р. № 4-рп/2016. URL:

https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v004p710-16#Text 
[xxi] Див., наприклад: Рішення Конституційного Суду України від 20 грудня 2018 р. № 13-р/2018. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v013p710-18#Text 
[xxii] Оніщук М., Савчин М. Пряма дія Конституції та імплементація її положень в адміністративному судочинстві. Часопис Київського університету права. 2020. № 1 (3). С. 419–426. URL: https://chasprava.com.ua/index.php/journal/article/view/526/499 
[xxiii] The Constitutional Court of The Republic of Lithuania Ruling in Case No. 49/2000 of 24 December 2002.
[xxiv] Конституційне право: підручник / за заг. ред. М. І. Козюбри; Ю. Г. Барабаш, О. М. Бориславська, В. М. Венгер, М. І. Козюбра, О. М. Лисенко, А. А. Мелешевич. Київ: ВАІТЕ, 2021. С. 458.
[xxv] Див., наприклад: Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2000 р. № 3-рп/2000. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v003p710-00#Text; Рішення Конституційного Суду України від 13 червня 2019 р. № 5-р/2019 URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v005p710-19#Text

REFERENCES

Regulations

1.      Joint Opinion of the Venice Commission, the Directorate of Human Rights (DHR) of the Directorate General of Human Rights and Rule of Law (DGI) of the Council of Europe and the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (OSCE/ODIHR), on two Draft Laws on Guarantees for Freedom of Peaceful Assembly, adopted by the Venice Commission at its 108th Plenary Session (14–15 October 2016) CDL-AD(2016)030-e. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2016)030-e (accessed: 01.05.2022) (in English).

2.      Regulation (EU) 2016/679 of the European Parliament and of the Council of 27 April 2016 on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data, and repealing Directive 95/46/EC (General Data Protection Regulation). URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32016R0679 (accessed: 01.05.2022) (in English)..

3.      The Constitutional Court of The Republic of Lithuania Ruling in Case No. 49/2000 of 24 December 2002 (in English).

4.      Konstytutsiia Ukrainy: Zakon Ukrainy vid 28 chervnia 1996 r. № 254k/96-VR (zi zminamy). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254k/96-vr#Text (accessed: 01.05.2022)  (in Ukrainian).

5.      Rishennia Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy vid 13 chervnia 2019 r. № 5-r/2019 URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v005p710-19#Text (accessed: 01.05.2022) (in Ukrainian).

6.      Rishennia Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy vid 2 lypnia 2002 r. № 13-rp/2002. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v013p710-02#Text (accessed: 01.05.2022) (in Ukrainian).

7.      Rishennia Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy vid 20 hrudnia 2018 r. № 13-r/2018. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v013p710-18#Text (accessed: 01.05.2022)  (in Ukrainian).

8.      Rishennia Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy vid 21 lypnia 2021 r. № 4-r(II)/2021. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v004p710-21#Text (accessed: 01.05.2022) (in Ukrainian).

9.      Rishennia Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy vid 23 hrudnia 1997 r. № 7-zp. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v007p710-97#Text (in Ukrainian).

10.  Rishennia Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy vid 27 bereznia 2000 r. № 3-rp/2000. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v003p710-00#Text (accessed: 01.05.2022) (in Ukrainian).

11.  Rishennia Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy vid 27 travnia 2009 r. № 12-rp/2009. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v012p710-09#Text (accessed: 01.05.2022)  (in Ukrainian).

12.  Rishennia Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy vid 3 hrudnia 1998 r. № 17-rp/98. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v017p710-98#Text (accessed: 01.05.2022) (in Ukrainian).

13.  Rishennia Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy vid 8 chervnia 2016 r. № 4-rp/2016. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v004p710-16#Text (accessed: 01.05.2022) (in Ukrainian).

14.  Rishennia Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy vid 8 veresnia 2016 r. № 6-rp/2016. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v006p710-16#Text (accessed: 01.05.2022) (in Ukrainian).

15.  Rishennia Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy vid 9 liutoho 1999 r. № 1-rp/99. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v001p710-99#Text (accessed: 01.05.2022) (in Ukrainian).

16.  Rishennia Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy vid 9 lypnia 2002 r. № 15-rp/2002. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v015p710-02#Text (accessed: 01.05.2022) (in Ukrainian).

Bibliography

Edited books

17.  Dieter Grimm Types of Constitutions. The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law / eds. M. Rosenfeld, A. Sajó. Oxford University Press, November 21, 2012. (in English).

18.  Konstytutsiia Ukrainy: naukovo-praktychnyi komentar (Tatsii V ta inshi red, 2-he vyd, Pravo, 2011) (in Ukrainian). 

19.  Koziubra M (red), Konstytutsiine pravo: pidruchnyk (VAITE 2021) (in Ukrainian).

Journal articles

20.  Yezerov A, Terletskyi D, ‘Sudy zahalnoi yurysdyktsii ta Konstytutsiinyi Sud Ukrainy: pytannia vzaiemodii (2020) 8 Pravo Ukrainy 223–37. URL: https://doi.org/10.33498/louu-2020-08-223 (accessed: 01.05.2022) (in Ukrainian).

21.  Rybachuk A, ‘Zastosuvannia norm Konstytutsii Ukrainy yak norm priamoi dii u protsesualnii protseduri rozghliadu sudovoi spravy (2021) 5 Pidpryiemnytstvo, hospodarstvo i pravo 137–44 (in Ukrainian).. 

22.  Zatrebuvanist pravosuddia v Ukraini. Pravovi pytannia u shchodennomu zhytti. Doslidzhennia HiiL Innovating Justiceiu 2016. URL: https://www.hiil.org/wp-content/uploads/2018/07/Justice-Needs-and-Satisfaction-in-Ukraine_UA.pdf (accessed: 01.05.2022) (in Ukrainian).

23.  Onishchuk M, Savchyn M, ‘Priama diia Konstytutsii ta implementatsiia yii polozhen v administratyvnomu sudochynstvi (2020) 1 (3) Chasopys Kyivskoho universytetu prava 419–26. URL: https://chasprava.com.ua/index.php/journal/article/view/526/499 (accessed: 01.05.2022) (in Ukrainian).