ПРОБЛЕМИ ЗАХИСТУ ПРАВА, ПОРУШЕНОГО ЗАСТОСУВАННЯМ НЕКОНСТИТУЦІЙНОГО ЗАКОНУ

Виступ Ю.Ключковського на семінарі-практикумі "Чи є дієвим право людини без права на його ефективний захист: питання відшкодування за порушене право внаслідок визнання акта неконституційним", 22.11.2024

Дякую за надану можливість поділитися своїми думками з приводу важливої правової проблеми, якій присвячений семінар-практикум.

1. Проблема захисту права, порушеного застосуванням неконституційного закону, складна, і це вимагає її розгляду на основі конституційних засад, у тому числі принципу верховенства права.

Серед принципів-складників верховенства права у першу чергу слід відзначити:

- принцип поваги до прав і свобод людини, закріплений у статті 3 Конституції як головний обов’язок держави;

- принцип верховенства Конституціїяк установчого акту найвищої юридичної сили (стаття 8 Конституції), який вимагає, щоб усі закони та інші нормативні акти відповідали Конституції;

- принцип законності, який стосується не лише вимоги дотримання закону, але й правового характеру законів. У державі, яка дотримується верховенства права, неправові закони не повинні бути видані, а якщо таке трапилося, не повинні застосовуватися;

- нарешті, принцип юридичної визначеності – основу стабільності правового становища суб’єктів права, який охоплює, у тому числі, принцип res judicata.

Однак слід мати на увазі, що загальний характер принципів права допускає певну гнучкість їхнього змісту у разі конфлікту кількох принципів; такий конфлікт вирішується шляхом взаємного узгодження через співставлення («зважування») їх значення у конкретних умовах, внаслідок чого один із принципів отримує певну перевагу, а зміст іншого дещо звужується. Такий конфлікт між названими тут принципами має місце у зв’язку з дискутованою проблемою.

2. Вихідним положенням дискусії є стаття 152 Конституції, частина третя якої встановлює обов’язок держави відшкодувати матеріальну чи моральну шкоду, завдану особі актами і діями, що визнані неконституційними. Отже, відшкодування не пов’язується із втратою чинності неконституційним актом. Хоча така втрата чинності настає внаслідок визнання акту неконституційним, нанесення шкоди його застосуванням мало відбутися до встановлення неконституційності акту; ця обставина сьогодні загальновизнана. Проте чи це означає, що стаття 152 Конституції надає рішенню КСУ «ретроактивного» характеру?

Для відповіді на це питання принциповим є те, що основний зміст такого рішення полягає у визнанні факту неконституційності акту; втрата чинності таким актом є лише наслідком рішення в силу частини другої статті 152 Конституції: визнання такого факту є гіпотезою конституційної норми, з якої випливає санкція – втрата чинності акту. Тому слід розрізняти:

- час, коли визнано факт неконституційності акту;

- час втрати чинності таким актом (ex nunc або pro futurо), що забороняє його подальше застосування усіма суб’єктами, у тому числі судами;

- нарешті, час, коли акт став неконституційним.

Стосовно останнього слід визнати, що акт не став неконституційним внаслідок прийняття рішення КСУ, якийлише виявляє і визнає факт неконституційності. Отже, такий акт об’єктивно порушував Конституцію і раніше,ex tunc, в тому числі й тоді, коли він застосовувався. Це не означає зворотної в часі дії рішення КСУ, оскільки факт неконституційності акту лише виявлений таким рішенням.

Зазначимо, що можливість втрати чинності неконституційним актом pro futuro, тобто «дозвіл» застосування протягом певного часу (за практикою КСУ – до шести місяців) завідомо неконституційного акту суперечить принципу верховенства Конституції. Сумнівно, чи може належати до повноважень Конституційного Суду надавати дозвіл на застосування неконституційного закону, тобто дозволяти порушувати Конституцію. Цей гідний жалю випадок внутрішньої конституційної колізії, на наше переконання, повинен вирішуватися на користь статті 8 Конституції, оскільки протилежна позиція підважувала б засадничу роль Розділу І «Загальні засади» Конституції. Слід погодитися з думкою судді Верховного Суду М. Смоковича: неконституційність акту свідчить про його протиправність, що має наслідком відсутність правових підстав для дії такого акту як регулятора суспільних відносин, неможливість створення ним відповідних правових наслідків для суб’єктів будь-яких правовідносин.

Таке розуміння ставить під сумнів кваліфікацію відповідної підстави для перегляду судового рішення як виключних обставин; по суті маємо справу з фактом, який існував раніше, однак не був відомим учасникам справи, що відповідає поняттю «нововиявлені обставини».

3. За своєю природою відшкодування нанесеної шкоди має компенсаційний характер і повинно, у тому числі, прагнути відновити становище суб’єкта, погіршене порушенням його прав (restitutio in integrum). Погоджуюся з думкою судді Верховного Суду А. Єзерова, що мета припису частини третьої статті 152 Конституції (яка конкретизує статтю 56 Конституції) – забезпечити поновлення права особи, порушеного через допущення щодо неї конституційної несправедливості. Зразком застосування подібного підходу є стаття 10 Закону «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», яка передбачає обов’язкову реалізацію принципу restitutio in integrum (в міру можливості).

Таким чином, передумовою для відшкодування є визнання права порушеним: дійсно, звідки може виникнути шкода, якщо право не визнане порушеним? Однак Конституційний Суд не уповноважений встановлювати факт порушення права окремого суб’єкта. Встановити, чи було порушення права у конкретних обставинах справи, може тільки суд загальної юрисдикції. Відмова суду переглянути справу за такими обставинами означає також відмову визнати порушення права і компенсувати нанесену шкоду вже тоді, коли неконституційність застосованого акту відома, а значить, повторно порушити право і нанести шкоду.

4. Судова практика щодо застосування підстав пункту 1 частини п’ятої статті 361 КАС України достатньо повно описана у літературі. Останнім часом ситуація принципово не змінилася: суди відмовляють у перегляді справ, посилаючись на декілька основних аргументів:

- дотримання принципу res judicata;

- неприпустимість «ретроактивної» дії рішення КСУ;

- а також через фразу у пункті 1 частини п’ятої статті 361, яка дозволяє такий перегляд, лише «якщо рішення суду ще не виконане».

Останнє застереження суперечить основному завданню адміністративного судочинства і вимозі дотримання принципу верховенства права (статті 2, 6 КАС України), оскільки виконане рішення суду у разі застосування ним неконституційного акту ще більш імовірно порушує права, свободи та інтереси, які адміністративний суд зобов’язаний захищати. Неприйнятною із тих же міркувань є відмова переглядати подібні судові рішення, які не передбачають спеціальної процедури виконання. Отже, зазначене застереження має ознаки невідповідності основоположним статтям 3 та 8 Конституції, а також статті 55 Конституції, яка гарантує право кожного не лише шукати захисту порушеного права у суді, але й отримувати такий захист.

Показовим є порівняння пункту 1 частини п’ятої статті 361 з пунктом 3 цієї ж частини (коли підставою перегляду є рішення міжнародної судової установи), в якому подібне застереження відсутнє, хоча за змістом ці два пункти мали б бути цілком аналогічними. Пояснити відсутність аналогії важко. Порушення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, встановлене Європейським судом з прав людини, усувається шляхом перегляду рішення, що набрало законної сили (і, як правило, виконаного!); однак таке порушення не може вважатися більш серйозним, аніж порушення Конституції України, яке чомусь не дозволяється усунути у разі виконання судового рішення. Тим більше не існує дискусії щодо «ретроактивності» дії рішення ЄСПЛ.

5. Твердження про «ретроактивність» дії рішення КСУ засноване на хибній аналогії із застосуванням редакції закону, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин, але згодом була скасована або змінена законодавцем без мотивів неконституційності. Остання обставина підриває основи для такої аналогії. Посилання на те, що на час виникнення спірних правовідносин такий закон був чинним, не стосується суті проблеми: істотне значення має те, чи був цей закон конституційним, а отже, чи було правомірним його застосування. Тому міркування щодо начебто «ретроактивної» дії рішення КСУ в аспекті втрати чинності неконституційним актом слід визнати такими, що не стосуються цієї ситуації.

Підтверджує останній висновок порівняння цієї ситуації із приписом частини третьої статті 7 КАС України, який за своїм змістом повністю поглинає випадок, коли неконституційність правового акту вже встановлена і відома: якщо суд уповноважений не застосовувати чинний закон, який вважає таким, що суперечить Конституції, то тим більше цей імператив поширюється на застосування при перегляді справи закону, який був чинним, однак факт неконституційності якого безспірно встановлено. Тим самим заперечується неофіційна «презумція конституційності закону», яка цілком природна для органів виконавчої влади, але незастосовна при здійсненні судочинства.

6. Принцип res judicata у дискутованій ситуації має застосовуватися у поєднанні і взаємодії з іншими основоположними принципами – поваги й гарантії прав і свобод людини і громадянина, верховенства Конституції, правової законності. Очевидно, що в цій ситуації між названими принципами і принципом res judicata існує конфлікт, який має вирішуватися шляхом «зважування» значення цих принципів в умовах відповідної ситуації. Прикладом такого «зважування» є відома позиція Європейського суду з прав людини, який вказав на можливість відступу від принципу res judicata за наявності обставин «суттєвого та переконливого характеру» (справи «Рябих проти Росії», «Устименко проти України»). Венеційська комісія у своїй Доповіді про верховенство права визнала, що можливість переглядати остаточні судові рішення на незаперечних підставах публічного інтересу не суперечить принципу юридичної визначеності. До таких обставин і підстав, без сумніву, слід віднести факт застосування судом неконституційного акту, якщо це має наслідком порушення прав.

Тому при вирішенні конфлікту зазначених конституційних принципів, з одного боку, і принципу res judicata – з іншого шляхом їх відносного «зважування» перевагу необхідно надати принципам, закріпленим у статтях 3 та 8 Конституції, які відносяться до загальних засад конституційного ладу України. Адже застосування неконституційного закону по суті означає відмову від застосування Конституції. Проте з точки зору принципу законних очікувань (складової принципу юридичної визначеності) правова впевненість у дотриманні (дієвості) Конституції все ж важливіша, аніж впевненість у конкретному судовому рішенні, заснованому на неконституційному законі. Інакше принцип res judicata, який у повному формулюванні звучить як «res judicata pro veritate habetur» («рішення у справі вважається істинним»), втрачає свій сенс: правова істинність не може бути неконституційною.

Слід погодитися, що відшкодування, яке повинно настати внаслідок визнання права порушеним, може бути застосовано в обсязі і формах, залежних від певних умов – справедливої рівності, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і суспільно значущими цілями і публічними інтересами, на досягнення яких спрямоване оскаржене рішення чи дія, зокрема, гарантіями забезпечення прав і свобод інших осіб, фінансовою спроможністю держави. Однак подібна оцінка форми й обсягу відшкодування може бути здійснена судом лише при перегляді справи по суті.

8. Наведені міркування дозволяють дійти таких висновків.

Перше. Підстава для відшкодування в умовах статті 152 Конституції пов’язана з фактом неконституційності застосованого акту, який визнається, але не створюється рішенням Конституційного Суду. Цей факт об’єктивно існує ex tunc і не пов’язується з дією рішення КСУ в часі. Тому встановлення КСУ неконституційності акту, застосованого судом при вирішенні справи, має ознаки не «виключних», а «нововиявлених» обставин, як це кваліфікувалося попередньою редакцією Кодексу адміністративного судочинства України.

Друге. Відшкодування має ґрунтуватися на встановленні факту порушення права застосуванням неконституційного акту: без порушення права шкода не може бути завдана. Це можливе лише шляхом перегляду відповідного судового рішення незалежно від того, чи було воно виконане. Обмеження перегляду умовою «якщо рішення ще не виконане» має ознаки неконституційності, оскільки суперечить принципові верховенства Конституції. Принцип res judicata у такій ситуації має уступити принципу поваги до прав і свобод людини та вимозі їх гарантії, які визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Третє. Відшкодування повинно передбачати (тою мірою, якою це можливо) restitutio in integrum. Ступінь можливості відновлення порушеного права має бути оцінений судом при перегляді справи з урахуванням усіх обставин і факторів. Джерела (але не обсяг) матеріальної компенсації повинні бути встановлені законом.