Штучний інтелект у функціонуванні інституту лобіювання в Україні: конституційні засади прозорості та запобігання неправомірному впливу

Анотація

У статті здійснено конституційно-правовий аналіз можливостей і меж використання штучного інтелекту (ШІ) у функціонуванні інституту лобіювання в Україні після введення в дію Закону України «Про лобіювання». Обґрунтовано, що цифровізація реєстраційних, звітних і контрольних процедур, функціонування Реєстру прозорості та відкритість визначеного законом обсягу відомостей створюють передумови для застосування алгоритмічних інструментів у сфері правомірного представлення інтересів, однак не усувають необхідності забезпечення їх відповідності Конституції України та конституційним принципам.

Особливу увагу приділено ризикам алгоритмізації оціночних правових категорій, зокрема понять «вплив», «спроба впливу» та «комерційний інтерес», невизначеність яких може призвести до розширення дискреційних повноважень Національного агентства.

Доведено, що допустимість використання ШІ у зазначеному правовому інституті має визначатися не технологічною ефективністю, а відповідністю принципам верховенства права, юридичної визначеності, пропорційності, заборони свавілля, відкритості публічної інформації, захисту персональних даних, доброчесності публічної процедури та недопущення неправомірного впливу на правотворчу діяльність.

Досліджено значення Реєстру прозорості як цифрового механізму публічної підзвітності лобістської діяльності та запропоновано розглядати запровадження в українську правотворчу практику інституту законодавчого сліду (legislative footprint). Обґрунтовано, що ШІ може використовуватися для аналітичного зіставлення реєстрових даних, відстеження зв’язку між лобістськими комунікаціями і змінами у проєктах нормативно-правових актів, виявлення формальних невідповідностей у звітності та підтримки громадського контролю. Відкритість інформації у сфері лобіювання не може тлумачитися як необмежена можливість автоматизованої обробки всіх пов’язаних із нею даних, оскільки така обробка має здійснюватися з урахуванням права на повагу до приватного життя, вимог пропорційності, цільового використання інформації та ефективного правового захисту.

На підставі аналізу законодавства про адміністративну процедуру, порядку моніторингу дотримання вимог законодавства з питань лобіювання, практики Верховного Суду та Вищого антикорупційного суду визначено критерії відмежування правомірного лобіювання від неправомірного впливу. Зроблено висновок, що конституційно прийнятною для України є модель, за якої ШІ у сфері лобіювання виконує допоміжну, пояснювану та процедурно контрольовану функцію; юридично значущі рішення залишаються за людиною відповідно до принципу ефективного людського нагляду (human oversight); будь-які висновки, сформовані із застосуванням алгоритмічних інструментів, мають бути перевірюваними, мотивованими та придатними для ефективного адміністративного і судового оскарження.

Ключові слова: лобіювання, штучний інтелект, алгоритмічне лобіювання, Реєстр прозорості, законодавчий слід, ефективний людський нагляд, верховенство права, персональні дані, адміністративна процедура, неправомірний вплив.

Abstract (English)

Bernaziuk Inna. Artificial intelligence in the functioning of the institution of lobbying in Ukraine: constitutional foundations of transparency and prevention of undue influence.

The article provides a constitutional and legal analysis of the possibilities and limits of using artificial intelligence in the functioning of the institution of lobbying in Ukraine following the entry into force and implementation of the Law of Ukraine “On Lobbying”. It is substantiated that the digitalisation of registration, reporting and monitoring procedures, the functioning of the Transparency Register and the openness of the legally defined scope of information create prerequisites for the use of algorithmic tools in the field of lawful representation of interests, but do not eliminate the requirement of their constitutional justification.

The article argues that the admissibility of artificial intelligence in this legal institution should be determined not by technological efficiency, but by compliance with the principles of the rule of law, legal certainty, proportionality, prohibition of arbitrariness, openness of public information, protection of personal data, integrity of public procedure and prevention of undue influence on law-making activity. Particular attention is paid to the risk of algorithmisation of evaluative legal categories, including the notions of “influence”, “attempted influence” and “commercial interest”, the uncertainty of which may increase the discretion of the supervisory authority.

The article reveals the significance of the Transparency Register as a digital mechanism of public accountability for lobbying activities and substantiates the prospects for introducing the institution of a legislative footprint into Ukrainian law-making practice. It is shown that artificial intelligence may be used for analytical comparison of registry data, tracing the connection between lobbying communications and changes in draft regulatory acts, identifying formal inconsistencies in reporting and supporting public oversight. At the same time, the openness of information in the field of lobbying cannot be interpreted as an unlimited possibility of automated processing of all related data, since such processing must take place with due regard to the right to respect for private life, proportionality, purpose limitation and effective legal protection.

Based on the analysis of legislation on administrative procedure, the procedure for monitoring compliance with lobbying legislation, and the case law of the Supreme Court and the High Anti-Corruption Court, the article identifies criteria for distinguishing lawful lobbying from undue influence. It is concluded that a constitutionally acceptable model for Ukraine is one in which artificial intelligence in the field of lobbying performs an auxiliary, explainable and procedurally controlled function; legally significant decisions remain within human competence under the principle of effective human oversight; and any conclusions formed with the use of algorithmic tools must be verifiable, reasoned and capable of effective administrative and judicial appeal.

Key words: lobbying, artificial intelligence, algorithmic lobbying, Transparency Register, legislative footprint, effective human oversight, rule of law, personal data, administrative procedure, undue influence.

Актуальність теми дослідження

Прийняття Закону України «Про лобіювання» від 23 лютого 2024 року № 3606-IX, введеного в дію 1 вересня 2025 року, стало важливим етапом інституціоналізації правомірного впливу на правотворчий процес в Україні. Лобіювання, яке тривалий час залишалося предметом політичної, антикорупційної та наукової дискусії, набуло ознак самостійного правового інституту з визначеним суб’єктним складом, предметом, сферою дії, принципами та спеціальним механізмом публічної звітності – Реєстром прозорості.

У сучасних умовах питання про лобіювання не може зводитися лише до його легалізації. Основного значення набуває конституційна оцінка того, яким чином має забезпечуватися прозорість впливу на правотворчу діяльність, як відмежувати правомірне представлення інтересів від неправомірного впливу, якими мають бути межі цифровізації відповідних реєстраційних, звітних і контрольних процедур, а також які гарантії повинні захищати особу від непропорційного адміністративного втручання.

Актуальність теми посилюється у зв’язку з поширенням технологій ШІ в публічному управлінні, правотворчості, аналітиці відкритих даних та цифровому врядуванні. У межах досліджуваних правовідносин алгоритмічні інструменти можуть використовуватися для аналізу реєстрових даних, виявлення формальних невідповідностей у звітності, зіставлення предметів лобіювання з динамікою правотворчого процесу, побудови законодавчого сліду та підтримки громадського контролю. Водночас вони можуть створювати ризики непрозорої класифікації поведінки осіб, персоналізованого впливу на учасників публічної комунікації та невиправданого розширення контрольної дискреції

Конституційна значущість цієї проблематики зумовлена тим, що інститут лобіювання перебуває на перетині таких правових режимів: верховенства права, свободи інформації, доступу до публічної інформації, захисту персональних даних, участі у правотворчому процесі, доброчесності публічної процедури, адміністративної процедури та кримінально-правової заборони зловживання впливом. Отже, використання ШІ у процесі правомірного представлення інтересів потребує конституційно-правової оцінки.

Окремого значення набуває зв’язок цієї проблематики із питаннями запобігання надмірному впливу на публічну владу. Закон України «Про запобігання загрозам національній безпеці, пов’язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)» спрямований на подолання конфлікту інтересів, викликаного злиттям політики, медіа та великого бізнесу, а також на забезпечення національної безпеки, демократії та державного суверенітету. Цей Закон не регулює лобіювання, проте фіксує суміжний конституційно-правовий орієнтир, а саме, вплив на публічні рішення має бути прозорим, підконтрольним і таким, що не підміняє демократичні процедури.

Формулювання мети дослідження

Метою статті є визначення конституційно-правових засад використання ШІ у функціонуванні інституту лобіювання в Україні, з’ясування його допустимої ролі у забезпеченні прозорості правотворчого процесу та запобіганні неправомірному впливу, а також формулювання критеріїв, за яких алгоритмічні інструменти у цій сфері можуть бути сумісними з верховенством права, юридичною визначеністю, відкритістю публічної інформації, правом на повагу до приватного життя, адміністративною процедурою та ефективним судовим захистом.

Для досягнення зазначеної мети у статті поставлено такі завдання: визначити конституційні межі інституту лобіювання; розкрити значення прозорості лобістської комунікації; оцінити роль Реєстру прозорості як цифрового механізму публічної підзвітності; проаналізувати ризики алгоритмізації оціночних ознак лобіювання; з’ясувати співвідношення лобіювання, адвокації та інших форм участі у публічних справах; визначити значення законодавчого сліду як інструменту доброчесності правотворчої процедури; встановити критерії відмежування правомірного лобіювання від неправомірного впливу; сформулювати модель допустимого використання ШІ у сфері лобіювання на основі принципу ефективного людського нагляду.

Стан дослідження

Сучасна українська наукова література з проблем лобіювання поступово переходить від загального обґрунтування необхідності його правового регулювання до аналізу змісту, меж і ризиків нового інституту. У праці Д. Заєця лобіювання розглянуто крізь призму легітимізації комунікації, відкритості лобістської діяльності, реєстрації лобістів і значення інформаційно-правової політики для прозорості впливу на владу [8]. Такий підхід є важливим, оскільки переносить акцент із політичного сприйняття лобіювання на його правову форму – відкриту, підзвітну і перевірювану комунікацію з публічною владою.

Особливе значення для цього дослідження має стаття Б. Мохончука та О. Мокроусової, присвячена ознакам лобіювання в Україні. Автори аналізують чинне законодавче визначення лобіювання крізь призму юридичної визначеності та заборони свавілля, звертаючи увагу на підвищену оціночність понять «вплив», «спроба впливу» і «комерційний інтерес» [6]. Цей висновок має методологічне значення для статті, оскільки саме такі категорії можуть бути покладені в основу алгоритмічних моделей аналізу й моніторингу лобістської діяльності.

В іншій праці цих самих авторів, присвяченій співвідношенню лобіювання та адвокації, наголошено на ризиках надмірно широкого регулювання, здатного обмежити свободу вираження поглядів, свободу об’єднань, право на звернення та право на участь в управлінні державними справами [7]. Цей підхід дозволяє визначити межу між правовим режимом лобіювання та суміжними формами демократичної участі, які не повинні автоматично підпадати під спеціальні реєстраційні чи звітні обов’язки.

На стику лобіювання й антикорупційного регулювання важливою є праця О. Макарова, у якій досліджено проблеми нормативного узгодження лобіювання та конфлікту інтересів. Автор обґрунтовує, що в українському правопорядку співіснують різні режими конфлікту інтересів, а саме, у сфері лобіювання та у сфері публічної служби, а їх змішування може спричинити помилки у кваліфікації, доказуванні та контролі [10].

У цьому контексті лобіювання доцільно розглядати як спеціалізований, формалізований і юридично обмежений сегмент ширшої системи взаємодії з органами публічної влади (Government Relations, GR), тобто правомірної взаємодії суб’єктів господарювання, бізнес-асоціацій, професійних об’єднань та інших заінтересованих сторін з органами публічної влади щодо формування або зміни публічної політики. Для суб’єктів господарювання GR може охоплювати моніторинг правотворчих ініціатив, участь у публічних консультаціях, подання пропозицій до проєктів нормативно-правових актів, оцінку регуляторного впливу та звернення до органів влади. Проте не кожна комунікація з органами публічної влади (GR-комунікація) є лобіюванням у значенні Закону України «Про лобіювання», оскільки останнє має спеціальний предмет, комерційний інтерес і визначений законом порядок здійснення [2].

Проблематика ШІ у зв’язку з політичним впливом і правотворчістю розкривається у працях О. Карпенка, Д. Германа, К. Гамкрелідзе, Л. Шульги, О. Буртової та В. Олюхи. Перша група авторів аналізує алгоритмічне лобіювання як інструмент впливу громадянського суспільства на вироблення державної політики, акцентуючи ризики непрозорості алгоритмів, недостатньої підзвітності та спотворення демократичної конкуренції [9]. В. Олюха досліджує використання ШІ в законотворчій діяльності й обґрунтовує, що такі системи можуть виконувати лише допоміжну функцію, тоді як передача їм вирішальної ролі суперечила б засадам верховенства права, людської автономії та гідності [11].

Новітні дослідження 2026 року розвивають також юридичні та конституційні засади самого інституту лобіювання. Т. Дідич, О. Чаплюк та Д. Слюсарь розглядають лобіювання як юридичну конструкцію, внутрішня структура якої охоплює суб’єкта, об’єкт, предмет і зміст діяльності, та наголошують на необхідності чіткості, логічності й внутрішньої узгодженості його нормативної формалізації [37]. О. Кротюк, досліджуючи статус заінтересованих осіб у правотворчій діяльності, звертає увагу на ризик нерівного доступу до правотворчих процедур: домінування ресурсно забезпечених корпоративних груп може знижувати процедурну легітимність правотворчості та суспільну довіру до владних рішень [38].

Безпосередній зв’язок між ШІ, прозорістю та лобістським впливом простежується у дослідженні В. Ігнатуші, яка показує, що лобіювання інтересів технологічних компаній у процесі формування регулювання ШІ в ЄС здатне впливати на зміст нормативних вимог, зокрема сприяти їх послабленню у сфері прозорості [39]. Масштабність такого явища підтверджують і емпіричні дані Public Citizen: у 2025 році 3570 осіб, тобто понад чверть усіх федеральних лобістів у США, повідомили про лобіювання питань, пов’язаних із ШІ; за три роки кількість таких лобістів зросла приблизно на 168 % [40]. Ці дані свідчать, що ШІ є не лише потенційним інструментом лобістського впливу, а й самостійним предметом інтенсивного корпоративного лобіювання.

Фундаментальне значення для конституційно-правового розуміння лобіювання мають праці В. Нестеровича. У монографічному дослідженні автор комплексно розкрив конституційно-правові засади цього інституту, його суб’єктів, об’єкт, предмет і методи, проаналізував зарубіжні моделі регулювання та сформулював пропозиції щодо легітимації лобіювання в Україні [45]. У подальших працях досліджено становлення українських законодавчих ініціатив у цій сфері, досвід Великої Британії та Ірландії, а також основні тенденції регулювання лобіювання у країнах Західної Європи [46; 48]. Важливими для цього дослідження є обґрунтовані В. Нестеровичем положення про конституційне підґрунтя правомірного представлення інтересів, необхідність прозорості й підзвітності лобістської діяльності, реєстрації її суб’єктів, відкритості відповідних відомостей та поєднання державного регулювання із професійним саморегулюванням.

Практико-орієнтований підхід до співвідношення лобіювання та адвокації представлений у матеріалах Д. Базілевича. Автор розглядає лобіювання як професійний і прозорий механізм представлення інтересів у відносинах із публічною владою, відмежовуючи його від корупційного та іншого позаправового впливу [49]. Адвокаційна кампанія визначається ним як організований інструмент впливу на формування публічної політики, зокрема у сфері малого та середнього бізнесу [50]. Ці підходи доповнюють наукові дослідження практичним баченням відповідних комунікацій і підтверджують необхідність розмежування лобіювання, адвокації та інших форм участі у публічних справах. Для використання ШІ таке розмежування має особливе значення, оскільки зовнішня подібність способів комунікації не є достатньою підставою для їх однакової алгоритмічної або юридичної кваліфікації.

Авторкою цієї статті у попередніх роботах вже було проаналізовано конституційно-правові аспекти впровадження ШІ в національний правопорядок [28], зокрема в системі правосуддя [29], проведено аналіз ризиків алгоритмізації крізь призму положень Європейської конвенції з прав людини [30] та Рамкової конвенції Ради Європи про штучний інтелект [31], що безпосередньо корелюється із засадами захисту персональних даних та поваги до приватного життя учасників лобістських комунікацій. Методологічне підґрунтя прозорості та підзвітності впливу на публічну владу закладено також у працях, присвячених реалізації права на доступ до публічної інформації [32], правовому регулюванню захисту персональних даних [33] та інституціональним гарантіям залучення громадськості до процедур запобігання корупції [34].

Для цієї статті також мають значення нормативні джерела, що прямо або опосередковано визначають процедури прозорості й контролю впливу на публічну владу. Йдеться, зокрема, про законодавство щодо запобігання надмірному впливу осіб, які мають значну економічну та політичну вагу, положення про відповідний реєстр, Закон України «Про адміністративну процедуру» та Порядок здійснення моніторингу дотримання вимог законодавства з питань лобіювання [18; 20; 21]. Ці джерела розширюють базу дослідження, оскільки дозволяють поєднати питання прозорості лобіювання з процедурними гарантіями особи, межами контролю та забороною надмірного втручання.

Попри наявність зазначених досліджень і нормативних джерел, комплексний аналіз використання ШІ у сфері лобіювання саме в конституційно-правовій площині залишається недостатньо розробленим. Потребують подальшого дослідження питання допустимості алгоритмічного моніторингу лобістської діяльності, меж використання відкритих даних Реєстру прозорості, захисту персональних даних учасників відповідних правовідносин, впровадження законодавчого сліду, а також судових критеріїв відмежування правомірного впливу від неправомірного.

Виклад основного матеріалу

Конституція України прямо не використовує поняття лобіювання, однак її норми формують правову основу, у межах якої цей інститут може бути легітимований. Йдеться насамперед про засади демократичної і правової держави, верховенства права, обов’язок органів публічної влади діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, а також про гарантії свободи інформації, права на звернення, участі в управлінні державними справами, захисту приватного життя та судового захисту (статті 8, 19, 32, 34, 36, 38, 40, 55 Конституції України) [1].

У конституційно-правовому вимірі лобіювання може розглядатися як одна з правових форм представлення інтересів у процесі правотворчості. Його конституційна допустимість залежить від того, чи не порушує воно баланс між свободою участі у публічних справах і захищеністю правотворчої процедури від прихованого, непрозорого або неправомірного впливу. Спеціальний закон сам по собі не гарантує конституційної бездоганності інституту. Вирішальне значення має якість правового регулювання, зокрема визначеність понять, передбачуваність обов’язків і пропорційність контролю.

Закон України «Про лобіювання» визначає лобіювання як діяльність, що здійснюється з метою впливу або спроби впливу на об’єкт лобіювання в комерційних інтересах бенефіціара або у власних комерційних інтересах особи та стосується предмета лобіювання [2]. Предметом лобіювання є нормативно-правовий акт щодо його планування, розроблення, прийняття, зміни, скасування або утримання від таких дій. Отже, правовий режим лобіювання в Україні пов’язаний саме з правотворчістю, а не з будь-яким владним рішенням.

Це розмежування має особливе значення для суб’єктів господарювання, діяльність яких передбачає регулярну взаємодію з державою у сфері регуляторної політики, правотворчості та публічних консультацій. Участь бізнесу в обговоренні проєктів актів, підготовка експертних позицій, подання пропозицій щодо регуляторного впливу або звернення через професійні об’єднання можуть бути правомірними формами взаємодії з органами публічної влади (Government Relations) і не повинні автоматично кваліфікуватися як лобіювання [25; 26].

Такий підхід узгоджується з частиною другою статті 3 Закону України «Про лобіювання», яка визначає види діяльності, що не є лобіюванням, а також із загальним правилом, за яким спеціальний правовий режим не поширюється на діяльність, що не містить усіх законодавчих ознак лобіювання [2]. Тому алгоритмічний моніторинг має розрізняти лобіювання, інші форми такої взаємодії, адвокацію та реалізацію конституційних прав, а не оцінювати їх лише за частотою контактів чи тематичними збігами [2; 7].

У цьому контексті принцип юридичної визначеності є ключовим. Якщо закон оперує надмірно широкими або оціночними категоріями, він не забезпечує належної передбачуваності для суб’єктів лобіювання та осіб, які реалізують суміжні конституційні права. Саме тому наукова критика понять «вплив», «спроба впливу» та «комерційний інтерес» має не лише техніко-юридичне, а й конституційне значення [6].

Практичні орієнтири для застосування цих понять містяться у Роз’ясненнях НАЗК щодо застосування актів законодавства з питань лобіювання від 31 травня 2026 року № 2. У них наголошено, що діяльність є лобіюванням лише за одночасної наявності всіх установлених законом ознак: впливу або спроби впливу на об’єкт лобіювання, комерційного інтересу та предмета лобіювання. Роз’яснення також конкретизують види діяльності, які не є лобіюванням, зокрема наукову діяльність, некомерційну діяльність громадських об’єднань, реалізацію права на звернення та участь у публічних консультаціях [35]. Водночас рекомендаційний характер цих Роз’яснень означає, що вони не можуть усувати недоліки юридичної визначеності закону або самостійно встановлювати нові обов’язки для учасників GR-комунікації.

Конституційно-правові ризики алгоритмізації таких категорій полягають у тому, що системи ШІ оперують статистичними кореляціями, повторюваними мовними конструкціями та поведінковими ознаками, тоді як правові поняття «впливу» і «комерційного інтересу» потребують телеологічного та контекстуального тлумачення. Для їх оцінки необхідно з’ясувати мету комунікації, характер інтересу, зв’язок із предметом лобіювання, статус бенефіціара та відмежування від адвокації, експертної участі чи реалізації права на звернення [1; 6; 7]. Тому алгоритмічне виявлення «спроби впливу» може мати лише попередній аналітичний характер і не повинно підміняти правову оцінку компетентної посадової особи.

ШІ у такій ситуації не усуває правової невизначеності. Якщо ж алгоритмічна система побудована на нечітких правових критеріях, вона здатна відтворювати цю невизначеність у масовому масштабі, надаючи їй вигляду формально нейтрального результату. Алгоритм може бути ефективним у виявленні формальних збігів, повторюваних закономірностей або невідповідностей, але він не може замінити юридичне тлумачення категорій, які мають конституційно чутливий зміст.

Законодавство про запобігання надмірному впливу осіб, які мають значну економічну та політичну вагу, свідчить, що український правопорядок визнає концентрацію непрозорого приватного впливу на політичні, медійні та економічні процеси загрозою демократії, державному суверенітету та публічному інтересу [18]. Водночас Венеційська комісія наголосила, що протидія такому впливу має здійснюватися переважно системними засобами, а персоніфікований підхід, заснований на нечітких критеріях, широкій дискреції та недостатніх процедурних гарантіях, створює ризики для верховенства права, політичного плюралізму та прав людини [36]. Для інституту лобіювання це означає, що правомірне і прозоре представлення інтересів необхідно чітко відмежовувати від прихованого або надмірного впливу, не допускаючи механічного перенесення на лобістську діяльність спеціальних обмежувальних механізмів, установлених для інших правових режимів.

Необхідною умовою правомірності лобіювання є прозорість лобістської комунікації. Лобіювання підлягає правовому визнанню саме тому, що демократична держава не усуває інтереси з правотворчого процесу, а встановлює для їх представлення відкриті, підзвітні та перевірювані правила. За такого підходу прозорість не є додатковою адміністративною вимогою. Вона становить одну з основних умов легітимності саме лобістського впливу на правотворчість.

Такий підхід відповідає сучасним стандартам OECD, відповідно до яких гарантії доброчесності та прозорості лобіювання мають запобігати асиметричному або неправомірному впливу на формування публічної політики, не усуваючи водночас правомірного представлення знань, експертних позицій та інтересів у правотворчому процесі [41]. Отже, конституційне завдання регулювання полягає не у мінімізації впливу приватних інтересів як такого, а у забезпеченні його відкритості, рівності процедурних можливостей і підконтрольності публічному інтересу.

Реєстр прозорості є центральним цифровим механізмом цього інституту. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 15 жовтня 2024 року № 1175, він функціонує як інформаційно-комунікаційна система, що забезпечує збирання, накопичення, захист, облік, відображення, оброблення та надання інформації про суб’єктів лобіювання і їхню звітність [5]. Його призначення полягає не лише в адміністративному обліку, а й у забезпеченні публічної підзвітності впливу на правотворчий процес.

Значення цієї інфраструктури підтверджується першою комплексною оцінкою OECD після введення Закону України «Про лобіювання» в дію. За даними OECD 2026 року, Україна відповідає 80 % критеріїв OECD щодо нормативно-правового регулювання лобіювання та 89 % критеріїв щодо його практичної реалізації, тоді як середні показники держав OECD становлять відповідно 43 % і 38 % [42]. Водночас високий формальний рівень прозорості не усуває потреби у подальшому розвитку аналітичної придатності реєстрових даних та гарантій їх правомірного використання.

Крім того, перші дані практичного функціонування Реєстру прозорості водночас свідчать про істотну концентрацію задекларованої лобістської активності: за оприлюдненим аналізом звітності за I півріччя 2026 року три суб’єкти припадали на 52,8 % усіх задекларованих взаємодій, а десять найбільш активних — на 83,5 % [44]. Такі дані самі по собі не свідчать про неправомірність впливу, однак підтверджують значення прозорості та можливості аналізувати концентрацію каналів впливу на правотворчість.

Водночас відкритість Реєстру прозорості не може тлумачитися як необмежений дозвіл на будь-яку автоматизовану обробку пов’язаних із ним відомостей. Закон України «Про доступ до публічної інформації» закріплює презумпцію відкритості публічної інформації, однак ця презумпція співіснує з режимами обмеження доступу та захисту інших прав [3]. Закон України «Про захист персональних даних» регулює, зокрема, обробку персональних даних із застосуванням автоматизованих засобів і спрямований на захист права на невтручання в особисте життя [4]. Тому цифрова прозорість у процесі правомірного представлення інтересів має бути цільовою, пропорційною і пов’язаною з легітимною метою публічного контролю за правотворчим процесом.

Закон України № 1780-IX і Положення, затверджене рішенням Ради національної безпеки і оборони України, введеним у дію Указом Президента України № 459/2022, передбачають цифрову фіксацію визначених законом відомостей про таких осіб та декларацій про контакти [18; 19]. Це відображає нормативне прагнення сформувати в українському правопорядку ширший підхід, за якого значущий вплив на публічну владу має бути не лише нормативно врегульованим, а й доступним для публічної перевірки.

Проте зазначений підхід водночас виявляє важливу конституційну межу: цифрова фіксація контактів, комунікацій або статусів не повинна перетворюватися на непропорційний інструмент нагляду за правомірною політичною, професійною чи громадською активністю. У цьому сенсі Реєстр прозорості має забезпечувати публічну видимість правомірного впливу на правотворчість, але не повинен ставати основою для необмеженого профілювання учасників публічної комунікації, встановлення їхніх мережевих зв’язків або персоналізованого нагляду за їхньою правомірною діяльністю.

У межах цього підходу особливого значення набуває інститут законодавчого сліду. Цей інститут може бути визначений як документована та доступна для перевірки інформаційна траєкторія підготовки нормативно-правового акта, яка відображає основні суб’єкти впливу, зміст поданих пропозицій, етапи їх розгляду та їх можливе відображення в остаточному тексті акта. На відміну від загальної відкритості даних, законодавчий слід дає змогу простежити суб’єктів, зміст і послідовність лобістської та іншої правотворчої комунікації та зіставити подані пропозиції з подальшими змінами проєкту акта.

Цифровізація лобіювання через Реєстр прозорості дозволяє запровадити в українську правотворчу практику інститут законодавчого сліду. ШІ у цьому контексті може застосовуватися для формування документованої траєкторії підготовки нормативно-правового акта, відображення хронології змін, зіставлення зареєстрованих предметів лобіювання із редакціями проєкту акта, а також виявлення повторюваних змістових і хронологічних збігів між лобістськими комунікаціями, поданими пропозиціями та змінами у проєктах нормативно-правових актів. Завдяки цьому прозорість є не лише станом (наявністю даних у реєстрі), а й засобом контролю за доброчесністю публічної процедури [41].

Запропонований підхід узгоджується з концепцією public decision-making process footprint, яку OECD визначає як документування заінтересованих сторін, що намагалися вплинути на рішення або були залучені до його підготовки, поданих ними пропозицій та заходів щодо забезпечення інклюзивності правотворчого процесу [41]. Поєднання такого сліду з даними реєстру лобіювання дозволяє відобразити не лише суб’єкта та предмет впливу, а й інформаційну траєкторію формування публічного рішення.

Інформаційною основою такого сліду можуть бути також редакції проєкту акта, матеріали публічних консультацій і пропозиції заінтересованих сторін, що дає змогу прозоро відображати вплив лобістських і ширших GR-комунікацій на правотворчий процес [24; 25].

Разом з тим фіксація законодавчого сліду не повинна ототожнюватися з презумпцією неправомірності впливу. Сам факт того, що певна пропозиція суб’єкта лобіювання знайшла відображення у проєкті нормативно-правового акта, не свідчить про порушення. Навпаки, у демократичній правовій державі врахування аргументованих пропозицій приватних, професійних або громадських суб’єктів може бути правомірним елементом відкритого правотворення. Юридично значущим є не сам збіг між пропозицією і текстом акта, а спосіб комунікації, наявність реєстрації та звітності, доброчесність процедури, відсутність неправомірної вигоди і можливість публічної перевірки.

Водночас ШІ має розглядатися не лише як інструмент державного чи громадського контролю, а й як засіб алгоритмічного лобіювання [9]. Генеративний ШІ, аналіз великих даних і адресне поширення повідомлень можуть використовуватися заінтересованими групами для персоналізованого впливу на суб’єктів правотворчості, масового формування звернень, моделювання інформаційного середовища навколо законопроєкту або створення штучного ефекту суспільної підтримки. Ризиковим є не саме використання цифрових інструментів, а прихованість джерела впливу, імітація масової громадської активності або уникнення реєстрації та звітності, якщо відповідна діяльність фактично має ознаки лобіювання [2; 9].

Такі ризики вже мають не лише теоретичний характер. OECD звертає увагу на необхідність адаптації правового регулювання до нових способів впливу, прямо згадуючи алгоритмічно посилені лобістські кампанії (algorithmically amplified lobbying campaigns) як одну з новітніх загроз доброчесності публічного прийняття рішень [41]. Одночасно стрімке зростання лобіювання питань ШІ у США та переважання серед найбільших його учасників корпорацій і корпоративних об’єднань демонструють реальну концентрацію ресурсів впливу навколо формування правил для ШІ [40]. Це посилює значення вимог щодо встановлення реального джерела, бенефіціара, предмета та способу впливу, особливо якщо цифрові технології дають змогу масштабувати його або створювати зовнішні ознаки масової суспільної підтримки.

Додаткового значення у цьому контексті набувають вимоги прозорості Акта ЄС про штучний інтелект, застосування яких розпочалося 2 серпня 2026 року. Вони передбачають, зокрема, обов’язки щодо інформування про взаємодію з певними системами ШІ та забезпечення розпізнаваності або маркування визначених категорій контенту, створеного чи зміненого за допомогою ШІ, у тому числі у машинозчитуваній формі; Європейська Комісія прямо пов’язує такі вимоги зі зменшенням ризиків обману та маніпуляції [43]. Для сфери лобіювання ці гарантії мають особливе значення тоді, коли генеративний ШІ використовується для масового або персоналізованого поширення повідомлень, здатних створювати хибне уявлення про їх походження чи масштаб суспільної підтримки.

Практика Великої Палати Верховного Суду у справах щодо відкритих даних і доступу до інформації має значення для визначення балансу між відкритістю та захистом прав особи. У справі № 990/162/24 предметом спору було неоприлюднення суддівських досьє, що безпосередньо стосувалося громадського контролю за діяльністю органу суддівського врядування [12]. У справі № 990/406/24 оцінювалося питання оновлення набору відкритих даних щодо декларацій родинних зв’язків та доброчесності [13]. Ці справи підтверджують, що відкритість інформації у конституційно значущих процедурах є важливою складовою підзвітності, однак вона не скасовує вимог законності, пропорційності та захисту інших конституційних цінностей.

Після введення в дію Закону України «Про лобіювання» значення має не лише створення Реєстру прозорості, а й практична організація моніторингу дотримання вимог законодавства з питань лобіювання. Наказ НАЗК від 3 жовтня 2025 року № 303/25 затвердив відповідний Порядок, який визначає процедуру моніторингу, зокрема щодо достовірності відомостей, поданих до Реєстру прозорості, достовірності звітів та виявлення ознак здійснення лобіювання особою, яка не набула статусу суб’єкта лобіювання [21].

Зазначений Порядок встановлює важливі процедурні запобіжники для моніторингу із застосуванням відкритих джерел. Зокрема, інформація з медіа, мережі Інтернет та інших відкритих джерел може використовуватися лише за умови, що вона містить фактичні дані, які підлягають перевірці Національним агентством. Крім того, Порядок передбачає додержання законодавства про захист персональних даних і заборону надмірного втручання у діяльність об’єктів моніторингу [21]. Отже, навіть на підзаконному рівні моніторинг лобіювання обмежений вимогами перевірюваності, законності та пропорційності.

Використання алгоритмічних інструментів НАЗК під час моніторингу відповідно до наказу № 303/25 має чітко розмежовувати стадію допоміжного збору інформації та стадію адміністративного провадження, у межах якого можуть виникати юридично значущі наслідки для особи [20; 21]. Автоматизований аналіз відкритих джерел, медіа, реєстрових даних або звітності може бути лише інструментом попередньої аналітики. Алгоритмічно сформовані індикатори ризику, інформаційні збіги чи автоматично виявлені ознаки незареєстрованого лобіювання не є юридичними фактами і не можуть самостійно підтверджувати порушення.

У разі використання алгоритмічного висновку в процедурі контролю НАЗК має забезпечити особі можливість знати зміст претензій, надати пояснення, бути заслуханою, подати докази та спростувати відповідні висновки. Такий підхід випливає з принципів верховенства права, юридичної визначеності, обґрунтованості, пропорційності, презумпції правомірності дій та вимог особи, права на участь в адміністративному провадженні та ефективного правового захисту [20; 21].

Принципи обґрунтованості та пропорційності мають у цьому контексті самостійне значення. Якщо адміністративний орган використовує алгоритмічні інструменти для оцінки ризиковості поведінки особи, він повинен бути здатним пояснити, які саме дані були використані, за якими критеріями здійснювався аналіз, яку роль відіграв алгоритм у процедурі та чому остаточне рішення відповідає закону. Адміністративний акт або інше юридично значуще рішення не може ґрунтуватися на непояснюваному результаті моделі, логіка якої недоступна ані особі, ані суду.

Відмежування лобіювання від адвокації, громадської участі, експертної діяльності, звернень громадян та інших форм реалізації політичних прав є необхідною передумовою пропорційного контролю. Невиправдано широке тлумачення лобіювання може призвести до обмеження свободи вираження поглядів, свободи об’єднань, права на звернення та участі в управлінні державними справами [7]. У разі використання алгоритмічних інструментів цей ризик посилюється, оскільки автоматизовані системи зазвичай працюють через класифікацію поведінкових ознак, частоти контактів, тематичних збігів або повторюваності комунікації.

У практичному вимірі це означає, що алгоритм не повинен оцінювати лише кількісні параметри комунікації: кількість звернень, частоту зустрічей, повторюваність теми або хронологічну близькість між пропозицією та зміною тексту нормативно-правового акта. Однакова за інтенсивністю комунікація може бути лобіюванням, правомірною GR-комунікацією суб’єкта господарювання з органами публічної влади, професійною адвокацією, участю у публічних консультаціях або реалізацією права на звернення. Для юридичної кваліфікації необхідно встановити предмет комунікації, наявність комерційного інтересу, статус суб’єкта, характер бенефіціара та зв’язок із нормативно-правовим актом [2; 7; 24; 27].

Якщо законодавчі критерії недостатньо визначені, алгоритмічна система може помилково віднести до лобіювання діяльність громадських організацій, професійних спільнот, науковців, експертів або громадян, які реалізують конституційні права. Тому правова визначеність у сфері лобіювання є не лише вимогою належної законодавчої техніки, а й гарантією недопущення непропорційного втручання у політичні права.

Автоматизоване віднесення частих або тематично повторюваних комунікацій до ознак незареєстрованого лобіювання може створювати стримуючий ефект для реалізації гарантованих статтями 38 і 40 Конституції України прав на участь в управлінні державними справами та на звернення. Тому алгоритмічний моніторинг не повинен перетворювати спеціальний контроль за лобіюванням на засіб стримування правомірної громадської, професійної чи GR-комунікації.

Прозорість не вичерпує змісту правомірного лобіювання. Поряд із нею самостійне значення має доброчесність публічної процедури. Вплив на правотворчу діяльність є сумісним із засадами правової держави лише тоді, коли він не деформує процедуру, не створює закритих каналів доступу до суб’єктів владних повноважень, не підміняє публічну аргументацію приватною домовленістю та не підриває довіру до інституцій.

У цьому аспекті певне методологічне значення має постанова Великої Палати Верховного Суду від 16 лютого 2023 року у справі № 990/99/22, у якій оцінювалися питання професійної етики та доброчесності у процедурі, що має істотне публічне значення [17]. Хоча ця справа не стосується лобіювання у вузькому значенні, вона підтверджує, що у процедурах, пов’язаних із формуванням або функціонуванням публічної влади, доброчесність, перевірюваність підстав і довіра до процедури мають самостійне правове значення.

Для відмежування правомірного лобіювання від кримінально караних форм використання впливу істотне значення мають мета і спосіб комунікації, наявність неправомірної вигоди, використання неформального персонального доступу та спрямованість дій на позапроцедурне прийняття рішення. Практика застосування статті 369-2 Кримінального кодексу України ілюструє одну з найбільш небезпечних форм неправомірного впливу. Постанова Касаційного кримінального суду у складі Верховного Суду від 21 травня 2024 року у справі № 686/8627/22 засвідчує, що кримінально-правове значення має не сам факт комунікації з уповноваженою особою, а одержання неправомірної вигоди за вплив на прийняття рішення [14].

Ухвала Апеляційної палати Вищого антикорупційного суду від 2 квітня 2026 року у справі № 991/6812/24 ілюструє фабулу кримінального провадження, у межах якого предметом попередньої судової оцінки були твердження про обіцянку сприяння у вирішенні питання через вплив на посадових осіб та одержання коштів за таке сприяння [15]. Звернення до цього рішення не означає встановлення винуватості особи, оскільки відповідні обставини оцінювалися на стадії, що не передбачає остаточного вирішення кримінального обвинувачення.

Подібну правову модель відображено у вироку Вищого антикорупційного суду від 14 травня 2026 року у справі № 991/442/24, у якій встановлені обставини стосувалися використання статусу, зв’язків і доступу до посадових осіб місцевого самоврядування для одержання неправомірної вигоди [16].

Значення цих судових рішень для інституту лобіювання полягає в тому, що вони дозволяють провести матеріальну межу між прозорим представленням інтересів і протиправним використанням персонального доступу до влади. Правомірне лобіювання передбачає відкритість, реєстрацію, звітність, визначений предмет впливу та публічну підзвітність. Неправомірний вплив, навпаки, ґрунтується на приватній вигоді, неформальному доступі, обіцянці схилити уповноважену особу до потрібного рішення або використанні службового чи соціального становища поза межами відкритої процедури.

Оскільки предметом лобіювання є нормативно-правовий акт, межі використання ШІ у цьому правовому інституті мають визначатися з урахуванням його ролі у правотворчості. У дослідженнях використання ШІ в законотворчій діяльності обґрунтовано, що такі системи можуть застосовуватися для аналізу узгодженості законодавчих пропозицій, виявлення прогалин, співвіднесення текстів із актами Європейського Союзу чи судовою практикою, а також для підготовки попередніх аналітичних матеріалів [11]. Водночас вони не можуть замінити суб’єкта правотворчої діяльності.

Цей висновок повністю застосовний і до сфери лобіювання. В юридичній оцінці лобістської діяльності ШІ може підтримувати аналіз фактичних даних, але не повинен автономно визначати наявність юридичних ознак лобіювання чи порушення вимог закону. Визначення того, чи мала місце лобістська діяльність, чи існував комерційний інтерес, чи не вийшла поведінка особи за межі правомірного впливу, потребує правового тлумачення, оцінки контексту, мотивів, змісту комунікації та можливих наслідків. Такі питання не можуть бути остаточно вирішені лише за допомогою алгоритмічної класифікації.

Конституційно-правова оцінка алгоритмізації моніторингу лобістської діяльності має враховувати ризик-орієнтовану логіку Регламенту (ЄС) 2024/1689 – Акта ЄС про штучний інтелект, який встановлює підвищені вимоги до високоризикових систем ШІ, зокрема щодо управління ризиками, якості даних, технічної документації, прозорості, людського нагляду, точності, стійкості та кібербезпеки [22]. Це не означає автоматичного віднесення кожного інструменту аналізу лобіювання до високоризикових систем у формальному сенсі, однак така ризик-орієнтована логіка має методологічне значення: що істотнішим є вплив алгоритмічного висновку на права, статус, репутацію або можливість особи брати участь у правотворчому процесі, то вищими мають бути вимоги до прозорості, перевірюваності та людського нагляду [20]. У публічно-правовій сфері неприпустимим є використання моделей із непрозорою логікою функціонування (так званих моделей «чорної скриньки»), якщо їх результат має юридичне або фактичне значення для особи, але не може бути належно пояснений адміністративним органом і перевірений судом.

Аналогічний підхід простежується і в документах CEPEJ щодо використання ШІ в судових системах. Хоча ці документи безпосередньо стосуються правосуддя, їх вимоги щодо правової визначеності, незалежності, ефективного людського нагляду, прозорості та простежуваності мають значення для ширшої публічно-правової оцінки алгоритмічних систем [23]. Якщо такі гарантії є необхідними для судового середовища, то вони тим більше мають враховуватися у процедурах адміністративного контролю, що можуть впливати на правовий статус особи, її репутацію або можливість здійснювати правомірне представлення інтересів.

В основі конституційно прийнятної моделі використання ШІ у сфері лобіювання має бути принцип ефективного людського нагляду. У цій сфері алгоритмічні інструменти можуть здійснювати описову аналітику даних Реєстру прозорості, відкритих джерел і звітності, а також виявляти закономірності, що можуть свідчити про підвищений ризик порушення. Натомість правова кваліфікація поведінки особи як лобіювання, порушення вимог закону або неправомірного впливу має залишатися виключно результатом мотивованої оцінки компетентного суб’єкта владних повноважень.

Зміст принципу ефективного людського нагляду не вичерпується формальною присутністю посадової особи у процедурі. Він передбачає реальну здатність людини зрозуміти алгоритмічний результат, критично оцінити його, відхилити його за наявності сумнівів, доповнити іншими доказами, надати особі можливість бути заслуханою і сформулювати самостійне мотивоване рішення. Якщо посадова особа лише механічно відтворює результат алгоритму, людський нагляд стає номінальним і не виконує конституційної функції.

У цій моделі доцільно розрізняти три рівні алгоритмічної участі: описовий, коли система структурує дані Реєстру прозорості або візуалізує законодавчий слід; прогностичний, коли вона виявляє ризикові закономірності; і нормативно-оціночний, коли фактично пропонується правова кваліфікація поведінки. У сфері лобіювання самостійне значення можуть мати описовий і, за належних гарантій, прогностичний рівні. Результат нормативно-оціночного аналізу може використовуватися лише як попередня аналітична гіпотеза, яка не має самостійного доказового чи правового значення. Остаточна кваліфікація дій особи як лобіювання, порушення вимог закону або неправомірного впливу має залишатися результатом мотивованого людського правозастосування [22; 23].

Отже, ШІ у сфері лобіювання може бути конституційно прийнятним лише за умови, що він не підміняє людину у здійсненні правової оцінки, не приховує критеріїв контролю, не створює непропорційного втручання у політичні права та не використовується для непрозорого впливу на правотворчість. Його основне призначення має полягати у посиленні прозорості, підзвітності та обґрунтованості контрольної діяльності, а не в автоматизації адміністративної дискреції.

Висновки

Закон України «Про лобіювання» інституціоналізував лобіювання як спеціальну правову форму представлення комерційних інтересів у правотворчому процесі. Конституційний зміст цього інституту полягає не в легалізації будь-якого впливу на публічну владу, а у встановленні відкритих, передбачуваних і підзвітних правил впливу на планування, розроблення, прийняття, зміну чи скасування нормативно-правових актів або утримання від таких дій.

Використання систем ШІ у сфері лобіювання допустиме лише за умови дотримання верховенства права, юридичної визначеності, пропорційності, захисту персональних даних, відкритості публічної інформації, гарантій належної адміністративної процедури та ефективного судового захисту. Такі системи можуть виконувати лише допоміжну, пояснювану та процедурно контрольовану функцію. Результат алгоритмічного аналізу не може самостійно вважатися достатнім доказом порушення або безпосередньою підставою для юридично значущого рішення; його має критично перевірити адміністративний орган із забезпеченням ефективного людського нагляду та права особи на адміністративне і судове оскарження. Юридично значуща правова оцінка має здійснюватися уповноваженим законом суб’єктом, а алгоритмічний висновок не може підміняти рішення НАЗК або суду, прийняте відповідно до їхньої компетенції.

Оціночність понять «вплив», «спроба впливу» та «комерційний інтерес» становить істотний конституційно-правовий ризик для цифровізації цього правового інституту. Якщо такі категорії використовуються в алгоритмічних моделях без достатньо визначених правових критеріїв, ризик надмірного або свавільного тлумачення не усувається, а набуває форми системного відтворення необґрунтованих правових кваліфікацій.

Реєстр прозорості має розглядатися як механізм публічної підзвітності лобістської діяльності, а не лише як адміністративна база даних. Перспективним напрямом його розвитку є формування законодавчого сліду (legislative footprint), який дозволяє простежити зв’язок між зареєстрованими лобістськими комунікаціями, поданими пропозиціями та змінами у проєктах нормативно-правових актів. Обробка реєстрових даних має відповідати принципам цільового обмеження, пропорційності та мінімізації даних і не повинна виходити за межі мети публічної підзвітності лобістської діяльності.

Відмежування лобіювання від Government Relations (GR), адвокації, громадської участі, експертної діяльності та звернень громадян є необхідною умовою конституційно збалансованого регулювання. GR є ширшою практикою взаємодії з органами публічної влади, тоді як лобіювання становить лише її спеціально врегульований сегмент, що характеризується визначеним законом предметом, комерційним інтересом, спеціальним суб’єктним статусом та реєстраційно-звітними обов’язками. Повторювана, інтенсивна або тематично спрямована комунікація з органами влади не може автоматично визнаватися лобіюванням без встановлення її предмета, комерційного інтересу, статусу суб’єкта, наявності бенефіціара, в інтересах якого здійснюється діяльність, та зв’язку з нормативно-правовим актом. Надмірно широке тлумачення лобіювання не повинно призводити до покладення спеціальних реєстраційних і звітних обов’язків на осіб, які реалізують свободу вираження поглядів, право на звернення, свободу об’єднання або право на участь в управлінні державними справами.

У сфері лобіювання доцільно розрізняти три рівні алгоритмічної участі: описовий, прогностичний і нормативно-оціночний. Конституційно допустимим є описовий рівень та, за умови пояснюваності, перевірюваності й ефективного людського нагляду, прогностичний рівень. Нормативно-оціночний рівень допустимий лише для формування попередньої аналітичної гіпотези; алгоритмічна правова кваліфікація не може мати автономного або визначального значення у публічно-правовій процедурі.

Правове регулювання має враховувати не лише використання систем ШІ адміністративним органом, а й застосування алгоритмічних інструментів суб’єктами впливу на правотворчість. Автоматизоване формування звернень, персоналізоване поширення позицій або імітація масової громадської підтримки можуть спотворювати прозорість правотворчого процесу. Якщо така діяльність за метою, предметом, комерційним інтересом і суб’єктним складом відповідає визначеним законом ознакам лобіювання, використання алгоритмічних інструментів не усуває обов’язків щодо набуття статусу суб’єкта лобіювання, розкриття передбаченої законом інформації та подання звітності. Водночас саме по собі використання автоматизованих засобів для звернень, адвокації або громадської участі не може бути підставою для їх кваліфікації як лобіювання чи обмеження відповідних конституційних прав.