Верховний Суд ухвалив рішення щодо відшкодування шкоди, завданої неконституційним законом

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 лютого 2026 року

 м. Київ

справа № 160/6949/20

адміністративне провадження № К/9901/4565/21 

Верховний Суд у складі колегії суддів об’єднаної палати Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді – Рибачука А.І.,

суддів: Дашутіна І.В., Коваленко Н.В., Загороднюка А.Г., Мельник-Томенко Ж.М., Олендера І.Я., Ханової Р.Ф.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в суді касаційної інстанції справу №160/6949/20 за позовом ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Дніпропетровської обласної прокуратури про відшкодування матеріальної шкоди, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Дніпропетровської обласної прокуратури (далі також – прокуратура)

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.10.2020, та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1 У червні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив стягнути з Держави Україна в особі прокуратури Дніпропетровської області матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII “Про прокуратуру” (далі – Закон № 1697-VII), завдану положеннями пункту 26 розділу VI “Прикінцеві та перехідні положення” Бюджетного кодексу України (далі – БК України), що визнані неконституційними згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020, за період з 01.07.2015 по 24.09.2019 у розмірі 767464,47 грн.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що Законом України від 28.12.2014 № 79-VIII “Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин” (далі – Закон № 79-VIII) розділ VI “Прикінцеві та перехідні положення” БК України доповнено пунктом 26, згідно з яким норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, чим, на думку позивача, порушено його право власності на майно, а саме на отримання заробітної плати у розмірі, встановленому частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII.

Позивач зауважив, що Рішенням від 26.03.2020 № 6-р/2020 Конституційний Суд України визнав положення пункту 26 розділу VI “Прикінцеві та перехідні положення” БК України такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними). На цій підставі позивач, посилаючись на частину третю статті 152 Конституції України, вказує на те, що він має право на відшкодування матеріальної шкоди, завданої прийняттям закону, який згодом визнаний неконституційним.

Шкоду, про стягнення якої заявлено позов в цій справі, позивач визначив як різницю між фактично отриманими сумами посадового окладу та сумами, які він мав би отримувати у спірний період, якби ці посадові оклади виплачувались у тому розмірі, який визначений у статті 81 Закону № 1697-VII.

Позивач наголошував на тому, що приписи частини третьої статті 152 Конституції України є нормами прямої дії, що дозволяє йому вимагати захисту свого права, порушеного дією закону, що не відповідав Конституції України.

2. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 13.10.2020, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021, позов задовольнив.

Стягнув з держави Україна в особі Дніпропетровської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного згідно з частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII, завдану положеннями пункту 26 розділу VI “Прикінцеві та перехідні положення” БК України, що визнані неконституційними, за період з 01.07.2015 по 24.09.2019 в сумі 767464,47 грн.

3. 12.02.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Дніпропетровської обласної прокуратури, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, скаржник просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.10.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021, ухвалити нове судове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.

4. Верховний Суд ухвалою від 23.02.2021 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Дніпропетровської обласної прокуратури з підстави, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України).

5. 15.04.2021 ОСОБА_1 подав до Верховного Суду відзив на вказану вище касаційну скаргу, у якому просить залишити касаційну скаргу прокуратури без задоволення, а оскаржувані судові рішення – без змін.

6. 25.05.2023 колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду постановила ухвалу, якою передала справу № 160/6949/20 за позовом  ОСОБА_1 до держави Україна в особі Дніпропетровської обласної прокуратури про відшкодування матеріальної шкоди на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

7. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 13.07.2023 повернула справу №160/6949/20 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії.

8. Після повернення справи до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, двічі відбувся повторний автоматизований розподіл цієї справи (16.02.2024, 28.02.2024) у зв’язку із самовідводами суддів, і в підсумку справу передано на розгляд колегії суддів Верховного Суду у складі: Прокопенко О.Б.– головуючий суддя, судді: Соколов В.М., Уханенко С.А.

9. 06.08.2024 колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду постановила ухвалу, якою передала справу № 160/6949/20 на розгляд об’єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі – Об’єднана палата).

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. ОСОБА_1 працював в органах прокуратури з 05.10.2012 до 03.12.2019.

На підставі аналізу положень статті 81 Закону № 1697-VII, законів про Державний бюджет України на 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 роки суди попередніх інстанцій вказали, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури мав би становити: з 01.07.2015 року по  31.08.2015: 10 х 1218,00 грн х 2 = 24 360  грн; з  01.09.2015  по 31.12.2015: 10 х 1378,00 грн х 4 = 55120 грн; з 01.01.2016 по 30.04.2016: 11 х 1378,00 грн х 4 = 60632,00 грн; з 01.05.2016 по 30.11.2016: 11 х 1450,00 грн х 7 = 111650,00 грн; з 01.12.2016 по 31.12.2016: 11 х 1600,00 грн = 17600,00 грн; з 01.01.2017 по 31.12.2017: 12 х 1600,00 грн х 12 = 230400,00 грн; з 01.01.2018 по 31.12.2018: 12 х 1762,00 грн х 12 = 253728 грн; з 01.01.2019 по 31.08.2019: 12 х 1921,00 грн х 8 = 184416,00 грн; з 01.09.2019 по 24.09.2019: 12 х 1600,83 грн = 19209,96 грн.

Разом з тим, розмір посадового окладу ОСОБА_1 за час перебування на посадах в органах прокуратури у період з 01.07.2015 по 03.12.2019 був розрахований відповідно до пункту 26 розділу VI “Прикінцеві та перехідні положення” БК України, на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 року № 505 “Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури” (далі – постанова № 505) та становив: з 01.07.2015 по 12.10.2015 – 1379,00 грн, з 13.10.2015 по 14.12.2015 – 1444,00 грн, з 15.12.2015 по 05.09.2017 – 2048,00 грн, з 06.09.2017 по 03.12.2019 – 5660,00 грн.

Конституційний Суд України Рішенням від 26.03.2020 № 6-р/2020 визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) окреме положення пункту 26 розділу VI “Прикінцеві та перехідні положення” БК України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування.

Позивач, вважаючи, що внаслідок дії пункту 26 розділу VI “Прикінцеві та перехідні положення” БК України, який був визнаний неконституційним, йому було завдано матеріальної шкоди у вигляді недотриманої заробітної плати, звернувся з цим позовом до суду.

IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ 

11. Задовольняючи позов суд першої інстанції, з позицією якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що держава Україна, прийняттям Закону №79-VIII (положення якого згодом визнані неконституційними), посягнула таким чином на право власності позивача, оскільки його правомірні очікування на отримання заробітної плати у розмірі, який передбачений частиною третьою статті 81 Закону № 1697-VII, не були реалізовані протягом спірного періоду.

Суди попередніх інстанцій констатували, що позивачеві завдано майнову шкоду законодавчим актом, який визнаний неконституційним, що, зважаючи на приписи частини третьої статті 152 Конституції України, дає йому підстави вимагати від держави відшкодування матеріальної шкоди, у вигляді недоотриманого протягом спірного періоду посадового окладу, розмір якого мав визначатись відповідно до статті 81 Закону № 1697-VII, а не підзаконним актом – постановою № 505.

Крім того, суд першої інстанції вказав на те, що належним відповідачем у цій справі є саме Дніпропетровська обласна прокуратура як державний орган, який виплачував позивачеві заробітну плату відповідно до приписів закону, який згодом було визнано неконституційним і, оскільки держава реалізує свої права та обов’язки у спірних правовідносинах через Дніпропетровську обласну прокуратуру, саме цей орган, як учасник таких правовідносин, повинен відшкодовувати шкоду, завдану застосуванням акта, що визнаний неконституційним.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

12. В обґрунтування касаційної скарги прокуратура зазначила, що вимоги позивача про стягнення шкоди стосуються правовідносин, які виникли (існували) до ухвалення Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020, тобто тоді, коли нормативне регулювання цих правовідносин було інакшим. Відповідач звертає увагу на те, що рішення Конституційного Суду України мають перспективну дію в часі, у зв’язку з чим не можна застосовувати юридичні наслідки неконституційності нормативного акта (закону) під час оцінювання правомірності дій/рішень суб’єкта владних повноважень, які той вчиняв/ухвалював у минулому відповідно до (за правилами) іншого нормативного регулювання, яке на той час було чинним і презюмувалося таким, що відповідає Конституції України.

Скаржник підкреслив, що ОСОБІ_1 ніякої шкоди завдано не було (як про це написано в позовній заяві), адже нарахування і виплата заробітної плати позивачеві як працівнику прокуратури узгоджувалося з вимогами чинних (протягом спірного періоду) нормативних актів, діяти усупереч яким прокуратура як суб’єкт владних повноважень не могла.

Скаржник також наполягає на тому, що відповідачем за цим спором має бути держава в особі Державної казначейської служби України, а не той державний орган, який дотримувався вимог чинного закону, тобто діяв на підставі, у порядку і спосіб, який цим законом був установлений.

У касаційній скарзі прокуратура також звернула увагу на те, що суди попередніх інстанцій, задовольняючи цей позов, фактично стягнули заробітну плату, тоді як позивач посилався на те, що йому було завдано майнової шкоди внаслідок дії нормативного акта, визнаного неконституційним.

Крім того, скаржник зауважив, що фактично, отримана ОСОБОЮ_1 заробітна плата за період з 01.07.2015 по 24.09.2019 складалась не тільки з посадового окладу, адже до неї були включені надбавки та доплати, які не передбачені статтею 81 Закону № 1647-VII, проте встановлені у постанові № 505, у зв’язку з чим, на думку скаржника, позивачеві взагалі не завдано матеріальної шкоди, тому що заробітна плата з усіма передбаченими постановою № 505 надбавками та виплатами, які він отримав, сумарно не була меншою, ніж якби нараховувалася відповідно до статті 81 Закону № 1647-VII.

Прокуратура також вказала на те, що в розрахунку суми матеріальної шкоди позивач в кожному місяці вказував повний розмір посадового окладу, однак судами попередніх інстанцій не взято до уваги, що у 2017– 2019 роках позивач перебував на лікарняних, зокрема: у квітні 2017 року — 11 календарних днів, у лютому 2018 року — 9 календарних днів, а також у період з липня по листопад 2019 року і такі обставини, на переконання прокуратури, мають безпосередній вплив на розмір майнової шкоди, якої, за твердженням позивача, він зазнав.

Враховуючи наведене, прокуратура вважає, що підхід до визначення майнової шкоди, який застосували суди попередніх інстанцій, є невиправданим.

13. У відзиві на касаційну скаргу позивач вказує, зокрема, на те, що скаржник безпідставно вважає, що належним відповідачем у цій справі має бути Державна казначейська служба України, оскільки держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями саме у спірних правовідносинах, яким в цьому випадку є Дніпропетровська обласна прокуратура, і залучення чи незалучення до участі у розгляді спору про відшкодування шкоди, завданої внаслідок дії неконституційної норми, Державної казначейської служби України чи її територіального органу не впливає на правильність визначення належного відповідача у справі, тому що відповідачем у таких спорах є Держава в особі відповідного органу влади.

Позивач наголошує на тому, що дією положень пункту 26 розділу VI “Прикінцеві та перехідні положення” БК України йому було завдано матеріальної шкоди у вигляді недоотриманих коштів, а саме його посадовий оклад було розраховано у розмірі меншому ніж встановлено статтею 81 Закону № 1697-VII, у зв’язку з чим в силу приписів частини третьої статті 152 Конституції України він має право на відшкодування такої шкоди.

V. ПІДСТАВИ ПЕРЕДАЧІ СПРАВИ НА РОЗГЛЯД ОБ’ЄДНАНОЇ ПАЛАТИ 

14. Передаючи цю справу на розгляд Об’єднаної палати колегія суддів Верховного Суду зазначила, що практика колегій суддів різних судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо розгляду справ про стягнення майнової шкоди, заподіяної фізичним або юридичним особам актами, що визнані неконституційними, є непослідовною і суперечливою, що свідчить про необхідність вироблення єдиного (спільного) підходу до вирішення подібних спорів.

Так, у постановах від 28.11.2022 у справі №380/8155/21, від 28.11.2022 у справі №160/6785/20, від 28.11.2022 у справі №460/1156/21, від 01.12.2022 у справі №200/2302/21-а, від 01.12.2022 у справі №500/2792/21, спори в яких стосувались, зокрема, неналежного обрахунку заробітних плат прокурорів, Верховний Суд вказав на те, що рішення Конституційного Суду України, зокрема згадувалося і про Рішення від 26.03.2020 № 6-р/2020, про неконституційність положень нормативного акта, які застосували суди першої та/або апеляційної інстанцій, не мають ретроактивної дії, а вирішення спору має ґрунтуватись на тому нормативному регулюванні, яке діяло (було чинним) на час існування/виникнення спірних відносин, а визнання положень нормативно-правових актів неконституційними, яке відбулось пізніше, не змінює правового регулювання спірних правовідносин, позаяк вони виникли в часі раніше, аніж Конституційний Суд України ухвалив рішення з приводу невідповідності норм закону Конституції України.

В наведених справах Верховний Суд також вказав на відсутність підстави для застосування положень частини третьої статті 152 Конституції України через недоведення позивачем наявності майнової шкоди та причинно-наслідкового зв`язку між нею та протиправною бездіяльністю відповідача.

Натомість у постанові Верховного Суду від 20.12.2023 у справі № 420/17886/21 викладено інший правовий підхід до застосування положень статті 152 Конституції України у правовідносинах, пов’язаних з відшкодуванням шкоди, завданої внаслідок дії неконституційної норми закону.

У зазначеній постанові Верховний Суд дійшов висновку, що шкода завдана неконституційним актом, виникає у період, коли акт діяв та ще не був визнаний неконституційним, тобто в минулому, оскільки не можна заподіяти шкоду неконституційним актом після того, як він за рішенням Конституційного Суду України втратив чинність. Заподіяння шкоди завжди відбувається внаслідок вже прийнятого та застосовного в минулому до особи неконституційного акта і відсутність передбаченого частиною третьою статті 152 Конституції України спеціального закону, який установлює порядок відшкодування зазначеної шкоди не звільняє державу від обов’язку здійснити таку компенсацію, у зв’язку з чим особи, які зазнали шкоди, зокрема, матеріальної внаслідок дії неконституційного закону (його норми) мають право на звернення до суду в порядку статті 152 Основного Закону та, відповідно, на відшкодування такої шкоди.

На думку колегії суддів, яка передала цю справу на розгляд Об’єднаної палати у вимірі спірних правовідносин немає підстав для застосування приписів частини третьої статті 152 Конституції України через недоведення позивачем факту заподіяння майнової шкоди та причинно-наслідкового зв’язку між шкодою та протиправною бездіяльністю відповідача, яка, на думку позивача, полягає у неналежному визначенні розміру посадового окладу (без застосування приписів статті 81 Закону № 1697-VІІ), що спричинило недоплату заробітної плати ОСОБІ_1 як прокурору місцевої прокуратури у період з 01.07.2015 по 24.09.2019.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Об’єднана палата Касаційного адміністративного суду розглянула доводи, наведені колегією суддів на обґрунтування підстав для відступу від висновків, викладених у наведеній вище постанові Верховного Суду, а також аргументи сторін у справі, що розглядається та дійшла таких висновків.

16. Враховуючи характер спірних правовідносин, зважаючи на доводи учасників справи, ключовими питаннями у цій справі є: 1) наявність правових підстави для відшкодування матеріальної шкоди, завданої застосуванням норми закону, яка згодом була визнана неконституційною; 2) який орган слід вважати належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, заподіяної фізичним чи юридичним особам актами або діями, що визнані неконституційними.

17. Відповідаючи на перше з окреслених питань, Об’єднана палата зазначає таке.

18. 28.06.1996 Верховна Рада України від імені Українського народу – громадян України всіх національностей, зокрема, дбаючи про забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя, прагнучи розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу прийняла Конституцію України – Основний Закон України.

19. Статтею 1 Основного Закону задекларовано, що Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава.

20. Відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

21. Статтею 8 Конституції України визначено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

22. Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

23. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

24. Частиною першою статті 129 Конституції України встановлено, що суди зобов’язані вирішувати спори, керуючись верховенством права.

25. Юрисдикцію, повноваження адміністративних судів та порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України.

26. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

27. Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

28. Положеннями частин першої та третьої статті 6 КАС України визначено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

29. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини (частина четверта статті 6 КАС України).

30. Конституційний Суд України в Рішенні від 09.09.2010 № 19-рп/2010 звернув увагу на те, що адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.

В зазначеному рішенні Конституційний Суд України також акцентував увагу на тому, що конституційний принцип спеціалізації, відповідно до якого утворено систему адміністративних судів, зумовив впровадження властивого йому порядку судочинства. Цей порядок у порівнянні з цивільним судочинством має відмінності в процесуальних правах і обов`язках як осіб, які беруть участь у справі, так і суду в зборі та дослідженні доказів, що має забезпечити процесуальні можливості захисту прав, свобод та інтересів позивача у спорі із суб`єктом владних повноважень” (абзац перший підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 09.09.2010 № 19-рп/2010).

31. Отже, з урахуванням конституційних гарантій судового захисту, принципу верховенства права, зважаючи на приписи частини четвертої статті 6 КАС України, Об’єднана палата констатує, що суд не може відмовити в задоволенні позову з підстав відсутності, неповноти чи неузгодженості законодавчого регулювання спірних правовідносин і зобов’язаний вирішити спір по суті, забезпечивши ефективний захист порушених прав особи.

32. Повертаючись до обставин цієї справи, Об’єднана палата зазначає, що судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом як колишній прокурор місцевої прокуратури, якому в період з липня 2015 по вересень 2019 року посадовий оклад як основна складова заробітної плати був розрахований в розмірі меншому ніж визначено статтею 81 Закону № 1697-VІІ і його звернення з позовом до суду було зумовлено виникненням права на відшкодування шкоди, завданої дією пункту 26 розділу VI “Прикінцеві та перехідні положення” БК України, який було визнано неконституційною.

33. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон № 1697-VІІ.

34. Відповідно до частини другої статті 15 Закону № 1697-VІІ прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає у прокуратурі.

35. Статтею 16 Закону № 1697-VІІ визначені гарантії незалежності прокурора, однією з яких є належне матеріальне, соціальне та пенсійне забезпечення прокурора.

36. Відповідно до частини другої статті 81 Закону № 1697-VІІ (в редакції Закону України від 02.07.2015 № 578-VIII “Про внесення змін до Закону України “Про прокуратуру” щодо удосконалення та особливостей застосування окремих положень” (далі – Закон № 578-VIII)) заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов’язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.

Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.

37. Розмір посадового окладу прокурорів визначений частиною третьою статті 81 Закону, яка протягом спірного в цій справі періоду (2015-2019 роки) передбачала, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 01.07.2015 – 10 мінімальних заробітних плат; з 01.01.2016 – 11 мінімальних заробітних плат; з 01.01.2017 – 12 мінімальних заробітних плат.

38. Разом з тим, 01.01.2015 набрав чинності Закон № 79-VIII, яким внесено зміни до пункту 26 розділу VI “Прикінцеві та перехідні положення” БК України та установлено, що стаття 81 Закону № 1697-VII застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування.

39. На виконання приписів пункту 26 розділу VI “Прикінцеві та перехідні положення” БК України Кабінет Міністрів України постановою від 30.09.2015 № 763 “Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 р. № 505” вніс зміни до постанови № 505, якими затвердив нові схеми посадових окладів працівників прокуратур.

40. Об’єднана палата вважає за необхідне наголосити на тому, що законодавець, наділивши Кабінет Міністрів України повноваженнями встановлювати порядок виплати та розміри заробітної плати прокурора, запровадив відмінне від передбаченого положеннями статті 81 Закону № 1697-VІІ нормативне регулювання заробітної плати прокурора, що суперечить принципу верховенства права, передбаченого частиною першою статті 8 Конституції України.

41. Надалі, Конституційний Суд України Рішенням від 26.03.2020 № 6-р/2020 (у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення пункту 26 розділу VI “Прикінцеві та перехідні положення” БК України) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI “Прикінцеві та перехідні положення” БК України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування.

42. Частинами першою та другою статті 152 Конституції України визначено, що закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

43. Аналогічні за змістом положення містяться в частині першій статті 91 Закону України від 13.07.2017 № 2136-VIII “Про Конституційний Суд України” (далі – Закон №2136-VIII).

44. Порядок виконання рішень та висновків Конституційного Суду України регламентовано положеннями статті 97 Закону № 2136-VIII, відповідно до частини першої якої Конституційний Суд у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання, а також зобов’язати відповідні державні органи забезпечити контроль за виконанням рішення, додержанням висновку.

45. Керуючись зазначеними нормами Закону №2136-VIII, Конституційний Суд України в Рішенні від 26.03.2020 № 6-р/2020 встановив, що норма БК України, яка була визнана неконституційною, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

46. Варто зазначити, що за своєю правовою природою визнання Конституційним Судом України неконституційності закону, інших актів або їх окремих положень вказує на те, що такі суперечили нормам Основного Закону з моменту їх прийняття. Ухвалення рішення Конституційного Суду України не створює юридичного факту неконституційності, таким рішенням лише визнається наявність чи відсутність такого факту, який виник в момент прийняття неконституційного акта. З дня прийняття рішення Конституційним Судом України, якщо іншого строку не зазначено у самому рішенні, неконституційні акти лише втрачають чинність.

47. Тобто шкода завдана неконституційним актом виникає у період, коли акт діяв та ще не був визнаний неконституційним, тобто в минулому, оскільки не можна заподіяти шкоду неконституційним актом після того, як він за рішенням Конституційного Суду України втратив чинність. Заподіяння шкоди завжди відбувається внаслідок вже прийнятого та застосовного в минулому до особи неконституційного акта.

48. Згідно з частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

49. Отже, положення частини третьої статті 152 Конституції України містять посилання на спеціальний закон, а тому відшкодування шкоди, завданої актами і діями, які визнані неконституційними, не повинно здійснюватися в іншому, ніж у встановленому законом порядку.

50. Конституційний Суд України в своїх рішеннях неодноразово підтверджував висловлену ним юридичну позицію згідно з якою відповідно до частини третьої статті 152 Конституції України матеріальна та моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку, тому позитивним обов'язком держави є прийняття відповідного закону, який має визначати порядок та умови такого відшкодування (рішення Конституційного Суду України від  07.10.2009  №  25-рп/2009,  від  07.04.2021  № 1-р(II)/2021,  від   21.07.2021   №4-р(II)/2021).

51. Разом з тим, закон, який би встановлював порядок відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, на час розгляду цієї справи, незважаючи на вимоги статті 152 Конституції України, не прийнятий.

52. Як було зазначено вище стаття 8 Конституції України закріплює визнання та дію принципу верховенства права і роз’яснює його зміст наступним чином:

а) як найвищу юридичну силу Конституції України, яка передбачає, що закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України та повинні відповідати їй;

б) як пряму дію норм Основного Закону країни, що передбачає гарантування звернення до суду для захисту конституційних прав та свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України.

53. Пряма дія норм Конституції України означає, що ці норми застосовуються безпосередньо. Законами України та іншими нормативно-правовими актами можна лише розвивати конституційні норми, а не змінювати їх зміст. Закони України та інші нормативно-правові акти застосовуються лише у частині, що не суперечить Конституції України (абзац 2 підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.09.2016 № 6-рп/2016).

54. Конституційний Суд України у своєму рішенні від 20.06.2019 № 6-р/2019 наголошував, що верховенство права як один із засадничих конституційних приписів слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій державної влади (абзац третій пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20.06.2019 № 6-р/2019).

55. Колегія суддів зазначає, що найголовнішою ознакою відповідальності держави є її специфічний, правовідновлюючий, публічно-правовий характер, оскільки держава, реалізуючи статтю 1 Конституції, що проголошує Україну суверенною, незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, за власною ініціативою повинна вживати заходи для поновлення визнаних нею і порушених з її вини прав, свобод та законних інтересів приватних осіб чи територіальних громад, хоча прямо публічно-правовий характер відповідальності держави в законодавстві не проголошується.

56. Дійсно, в Україні відсутні конкретні нормативні механізми відшкодування такої шкоди, у зв’язку з чим можна стверджувати, що інститут позасудового, добровільного відшкодування шкоди, завданої рішеннями, діями чи бездіяльністю органів влади, в Україні не працює, у зв`язку із чим з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень можливе ініціювання заінтересованими особами відшкодування шкоди (матеріальної та/або моральної) в судовому порядку.

57. Верховний Суд у постанові від 19.03.2025 у справі № 757/25182/23-ц підкреслив, що Конституція України закріплює принцип відповідальності держави перед людиною за свою діяльність, який має не лише політичний чи моральний, а й юридичний характер, оскільки держава та її органи зобов’язані нести публічно-правову відповідальність за невиконання або неналежне виконання своїх конституційних обов’язків, а також забезпечити ефективний міжнародно-правовий та/або конституційно-правовий механізм захисту порушених прав відповідно до статей 55 і 152 Конституції України, остання з яких прямо покладає на державу обов’язок відшкодувати матеріальну чи моральну шкоду, завдану актами або діями, що визнані неконституційними.

58. Зважаючи на наведене, Об’єднана палата констатує, що з 01.01.2015 було обмежено розмір посадових окладів працівників прокуратури, у зв`язку із дією пункту 26 розділу VI “Прикінцеві та перехідні положення” БК України, який згодом було визнано неконституційним Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020.

Визнання зазначеного положення БК України таким, що не відповідає Конституції України, засвідчило його невідповідність конституційним гарантіям належного матеріального забезпечення прокурорів як складової їх незалежності та зумовило виникнення у осіб, до яких воно застосовувалося, права на оцінку наслідків такого регулювання з точки зору наявності шкоди, завданої актом, що був визнаний неконституційним, та на її відшкодування (за умови встановлення факту її завдання внаслідок дії неконституційного акта) і за відсутності закону, який установлює порядок такої компенсації, оскільки держава, запроваджуючи певний механізм правового регулювання відносин, зобов'язана забезпечити його реалізацію, в іншому випадку всі негативні наслідки відсутності такого механізму покладаються на державу.

59. Об’єднана палата зазначає, що Верховний Суд у своїй постанові від 20.12.2023 у справі № 420/17886/21 слушно зауважив, що шкода завдана неконституційним актом виникає у період, коли акт діяв та ще не був визнаний неконституційним, тобто в минулому, оскільки не можна заподіяти шкоду неконституційним актом після того, як він за рішенням Конституційного Суду України втратив чинність. Заподіяння шкоди завжди відбувається внаслідок вже прийнятого та застосовного в минулому до особи неконституційного акта і відсутність передбаченого частиною третьою статті 152 Конституції України спеціального закону, який установлює порядок відшкодування зазначеної шкоди не звільняє державу від обов’язку здійснити таку компенсацію.

60. Відповідаючи на питання, який орган слід вважати належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, заподіяної фізичним чи юридичним особам актами або діями, що визнані неконституційними та оцінюючи доводи прокуратури про те, що таким органом є Державна казначейська служба України, Об’єднана палата вважає за необхідне зазначити таке.

61. Юрисдикція адміністративного суду поширюється на публічно-правовий спір (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України), тому однією зі сторін цього спору (учасником правовідносин) є суб’єкт владних повноважень.

62. Згідно з частиною першою статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

63. За загальним правилом, визначеним у частині четвертій статті 46 КАС України, суб’єкт владних повноважень виступає відповідачем в адміністративній справі, якщо інше не встановлено цим Кодексом, оскільки, як було зазначено вище, метою вирішення спору у сфері публічно-правових відносин є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

64. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 27.11.2019 у справі №242/4741/16-ц виклала правовий висновок, відповідно до якого у спорах про відшкодування шкоди державою остання бере участь у справі як відповідач через той орган, діяннями якого заподіяно таку шкоду. При цьому, залучення або незалучення до участі у таких категоріях спорів Державної казначейської служби України чи її територіального органу не впливає на правильність визначення належного відповідача у справі, оскільки Державна казначейська служба України чи її територіальний орган не є тим суб`єктом, який порушив права чи інтереси позивача.

65. Враховуючи наведене, Об’єднана палата констатує, що належним відповідачем у справі за позовом прокурора (колишнього або діючого) про відшкодування шкоди, завданої дією пункту 26 розділу VI “Прикінцеві та перехідні положення” БК України, який було визнаний неконституційним, є відповідний орган прокуратури, який безпосередньо здійснював нарахування заробітної плати такому прокурору, як орган державної влади діями якого було заподіяно таку шкоду.

66. З огляду на викладене, Об’єднана палата погоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 20.12.2023 у справі №420/17886/21 і керуючись частиною третьою статті 152 Конституції України, вважає за необхідне сформулювати такі правові висновки:

1) відсутність спеціального закону не може бути підставою для відмови у задоволенні позову, поданого на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, про відшкодування шкоди, завданої неконституційним актом, оскільки норми Конституції України є нормами прямої дії і не допускають звуження змісту та обсягу конституційних прав особи внаслідок бездіяльності законодавця;

2) належне матеріальне забезпечення прокурорів є однією із законодавчо закріплених гарантій їх незалежності, визначених статтею 16 Закону № 1697-VII, а застосування неконституційної норми, якою було звужено зміст цієї гарантії, може бути підставою для виникнення у прокурорів (як діючих, так і колишніх) права на відшкодування матеріальної шкоди, завданої дією положення пункту 26 розділу VI “Прикінцеві та перехідні положення” БК України, за умови встановлення в судовому порядку факту завдання такої шкоди;

3) належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, завданої прокурору зазначеним неконституційним актом, є відповідний орган прокуратури, який здійснював нарахування та виплату заробітної плати і діями якого фактично було заподіяно таку шкоду, тоді як залучення Державної казначейської служби України не є необхідним, оскільки вона не є суб’єктом, який порушив права такого працівника прокуратури.

67. Застосовуючи наведені вище правові висновки до обставин цієї справи, Об’єднана палата констатує, що позивач як колишній прокурор, посадовий оклад якого в період дії пункту 26 розділу VI “Прикінцеві та перехідні положення” БК України при нарахуванні заробітної плати визначався у розмірі меншому, ніж передбачено частиною третьою статті 81 Закону № 1697-VII, має право ініціювати перед судом питання про відшкодування шкоди на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, зокрема матеріальної, та, відповідно, на відшкодування такої шкоди за умови встановлення факту її завдання за результатом оцінки судом наслідків такого неконституційного регулювання.

68. Об’єднана палата вважає за необхідне зазначити, що матеріальна шкода у правовідносинах, що є предметом цього спору, може полягати, зокрема, у виплаті прокурору заробітної плати у розмірі меншому, ніж гарантований законом, тобто у різниці між фактично нарахованою та виплаченою заробітною платою (з урахуванням додаткових видів грошового забезпечення, які не передбачені Законом № 1697-VII) і тією сумою, яка підлягала нарахуванню та виплаті відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VII за спірний в цій справі період.

69. Оцінюючи висновки судів попередніх інстанцій щодо розміру завданої позивачеві матеріальної шкоди, Об’єднана палата вважає за необхідне зазначити таке.

70. Як було зазначено вище, в силу приписів частини другої статті 81 Закону №1697-VІІ (в редакції Закону № 578-VIII) заробітна плата прокурора складається не лише з посадового окладу, а й з премій та надбавок, зокрема за: 1) вислугу років; 2) виконання обов’язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.

Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.

71. Отже, Законом № 1697-VІІ визначено гарантований розмір заробітної плати прокурора, який складається з посадового окладу як її основної складової, а також надбавок, передбачених законом і премії, розмір якої не може бути менше як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.

72. Разом з тим Законом № 1697-VІІ передбачена можливість виплати працівникам органів прокуратури премії в розмірі вищому ніж гарантовано цим законом, а постановою № 505 можливість виплати їм додаткових видів грошового забезпечення, які зазначеним законом не передбачені, зокрема, таких як: 1) надбавка за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи; 2) надбавка за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи; надбавка за знання та використання в роботі іноземної мови; 3) доплата за науковий ступінь кандидата або доктора наук з відповідної спеціальності; 4) надбавка за почесне звання “заслужений”.

73. У своїй касаційній скарзі прокуратура наголошує на тому, що до заробітної плати позивача за період з 01.07.2015 по 24.09.2019 були включені надбавки та доплати, встановлені у постанові № 505, які не передбачені статтею 81 Закону № 1647-VII, у зв’язку з чим, позивачеві взагалі не завдано матеріальної шкоди, тому що заробітна плата з усіма передбаченими постановою № 505 надбавками та виплатами, які він отримав, сумарно не була меншою, ніж якби нараховувалася відповідно до статті 81 Закону № 1647-VII.

74. Разом із тим, суди попередніх інстанцій, вирішуючи питання про розмір завданої позивачеві матеріальної шкоди, обмежились виключно оцінкою неведених ним в уточненій позовній заяві розрахунків розміру суми недоотриманого посадового окладу та не встановили фактичного розміру додаткових видів грошового забезпечення, які отримував позивач у спірний період. Зокрема, суди не з’ясували, які саме надбавки, доплати та премії були встановлені позивачеві в період з 01.07.2015 по 24.09.2019, у яких розмірах вони виплачувалися, а також не визначили різницю між сумою фактично отриманої заробітної плати та тією сумою, яка підлягала б нарахуванню відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VII за відповідний період.

75. Крім того, судами попередніх інстанцій не враховано, що на фактичну суму отриманого (неотриманого) позивачем доходу в спірний період, а відтак і на розмір можливих майнових втрат, яких він зазнав, безпосередньо впливають періоди перебування його у щорічних та інших відпустках (оплачуваних та неоплачуваних), а також періоди його тимчасової непрацездатності, протягом яких виплата заробітної плати здійснюється в особливому порядку. Невстановлення зазначених обставин унеможливлює визначення реального розміру матеріальної шкоди, якої, за твердженням позивача, він зазнав.

76. Верховний Суд зауважує, що за змістом частини четвертої статті 9 КАС України суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

77. Виходячи з наведеного, можна зробити висновок, що суд, керуючись принципом “ex-officio”, демонструє активність у провадженні, оскільки процесуальним законом його уповноважено самостійно, без отримання на те згоди заінтересованих осіб вчиняти такі дії, які гарантуватимуть, що ухвалені ним рішення повністю відповідатимуть вимогам принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі.

78. Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що, встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суди повинні належним чином мотивувати свої висновки та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

79. Отже, Верховний Суд вважає, що судами попередніх інстанцій не було дотримано норм процесуального права в частині належного з`ясування всіх обставин справи, зокрема, шляхом виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

80. Встановлені частиною другою статті 341 КАС України межі касаційного перегляду справи позбавляють суд касаційної інстанції права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

81. Згідно з пунктом 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

82. Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

83. Зважаючи на те, що судами попередніх інстанцій допущено порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, Об’єднана палата дійшла висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

84. Оскільки Верховний Суд направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 344, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури задовольнити частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.10.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021 у справі №160/6949/20 скасувати.

Справу №160/6949/20 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач                                                                          А.І. Рибачук

судді                                                                                                І.В. Дашутін

                                                                                                          Н.В. Коваленко

                                                                                                          А.Г. Загороднюк

                                                                                                          Ж.М. Мельник-Томенко

                                                                                                          І.Я. Олендер

                                                                                                          Р.Ф. Ханова