Захист виборів чи розширення повноважень? Конституційні межі нових функцій ЦВК

Валерій Карпунцов, Заслужений юрист України, доктор юридичних наук, професор кафедри права і публічного управління КНУБА, державний радник юстиції 3 класу, народний депутат України VII-VIII скликань

Демократія руйнується і тоді, коли влада, захищаючи демократію, перестає бути обмеженою правом.

Захист виборів від іноземного втручання є необхідністю. Але навіть найбільш важлива державна мета не може бути підставою для створення нових повноважень органу влади поза межами Конституції  України та Закону.

Російська агресія проти України має не лише військовий, а й гібридний характер. Інформаційні операції, кібератаки, спроби дискредитації державних інституцій та підриву довіри до демократичних процедур є складовою цієї агресії.Читайте такожЯкщо платити $1000 українцям – мігрантів не треба. Інтерв’ю з СЕО агрохолдингу АхметоваПастка перехресного субсидіювання: чому дешеве світло для населення коштує дорого"Найгірший стан із 2004 року". Що відбувається з продажами новобудов у Києві

Тому питання захисту майбутніх виборів від іноземного втручання є безумовно актуальним.

Але саме тому стандарти правової держави мають бути особливо високими: боротьба за демократію повинна здійснюватися демократичними і конституційними засобами.

14 липня 2026 року Центральна виборча комісія затвердила Концепцію щодо протидії іноземному втручанню у вибори в Україні.

Документ відповідає сучасним безпековим викликам. Україна справді перебуває в умовах гібридної війни, де інформаційні операції, кіберзагрози та спроби делегітимізації державних інституцій є складовою агресії Російської Федерації.

Документ містить низку важливих і виправданих напрямів: посилення кіберзахисту виборчої інфраструктури, підвищення відкритості виборчих процедур, міжнародну співпрацю та інформаційне просвітництво виборців.

Однак окремі положення Концепції фактично передбачають розширення функцій Центральної виборчої комісії за межі її законодавчо визначеного статусу.

Деякі положення Концепції виходять за межі суто організації виборчого процесу та порушують принципове конституційне питання:

• чи може підзаконний акт фактично розширити компетенцію Центральної виборчої комісії?

Конституційний принцип: орган влади не може діяти поза межами закону

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України:

• «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».

Ця норма є однією з ключових гарантій верховенства права.

Її зміст полягає не лише у формальній вимозі діяти відповідно до закону. Вона встановлює принцип: державний орган не може отримувати нові владні функції лише тому, що така функція видається необхідною або доцільною.

Конституційний Суд України у Рішенні від 26 лютого 2019 року № 1-р/2019 наголосив на фундаментальному значенні принципу верховенства права та необхідності обмеження державної влади правом.

Додатковою конституційною гарантією є стаття 6 Конституції України, відповідно до якої державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Цей принцип означає не лише організаційний розподіл повноважень, а й заборону концентрації різних функцій державної влади в одному органі без прямої законодавчої підстави.

Конституційний Суд України зазначав, що система стримувань і противаг покликана запобігати узурпації державної влади та забезпечувати стабільність конституційного ладу.

Тому будь-яке розширення компетенції органу державної влади має відбуватися саме через законодавчу процедуру, а не шляхом затвердження внутрішніх концепцій чи стратегій.

Конституційна роль ЦВК: адмініструвати вибори, а не контролювати інформаційний простір.

Документ передбачає створення робочих груп за участю СБУ, Національної поліції, розвідувальних органів, органів кібербезпеки та інших структур.

Центральна виборча комісія займає особливе місце у виборчій системі України.

Її статус визначається Конституцією України, Законом України «Про Центральну виборчу комісію» та Виборчим кодексом України.

Її головне завдання — забезпечення організації виборів, реалізації виборчих прав громадян, дотримання виборчих процедур та встановлення результатів волевиявлення.

ЦВК є органом адміністрування виборів.

Вона не є:

правоохоронним органом;

органом розвідувальної чи контррозвідувальної діяльності;

органом державного контролю за інформаційним простором.

Безумовно, ЦВК має повідомляти компетентні органи про виявлені порушення.

Але документування злочинів, збір доказів, кримінально-правова оцінка дій осіб є функціями органів досудового розслідування відповідно до Конституції України та Кримінального процесуального кодексу України.

Саме ця межа має принципове значення для демократичного процесу.

Адже довіра до виборів залежить не лише від правильності процедур, а й від сприйняття виборчої адміністрації як нейтрального арбітра.

Закон України «Про Центральну виборчу комісію» визначає Комісію як постійно діючий державний колегіальний орган, який здійснює повноваження щодо організації підготовки і проведення виборів та референдумів.

Водночас закон не наділяє ЦВК повноваженнями щодо здійснення державної політики у сфері інформаційної безпеки, протидії дезінформації чи контролю за інформаційним середовищем.

Проблема дезінформації: де закінчується інформування і починається контроль?

Найбільш дискусійним блоком Концепції є напрям протидії дезінформації та іноземним інформаційним маніпуляціям.

Документ передбачає:

• моніторинг інформаційного середовища;
• виявлення нових дезінформаційних наративів;
• використання аналітичних інструментів для виявлення інформаційних загроз;
• реаування на прояви дезінформації.

Безумовно, ЦВК має право інформувати громадян про виборчі процедури, спростовувати неправдиву інформацію щодо порядку голосування, пояснювати виборче законодавство.

Але інша справа — оцінювання інформаційного простору.

Хто і за якими критеріями визначатиме, що є дезінформацією?

Де проходить межа між:

• неправдивою інформацією;
• політичною критикою;
• оціночним судженням;
• журналістським розслідуванням;
• альтернативною політичною позицією?

У демократичному суспільстві ці питання не можуть залишатися виключно у сфері адміністративного розсуду органу влади.

Питання протидії дезінформації безпосередньо пов’язане з конституційними гарантіями свободи слова.

Стаття 15 Конституції України гарантує політичну та ідеологічну багатоманітність і прямо забороняє цензуру.

Стаття 34 Конституції України гарантує кожному право на свободу думки і слова, вільне вираження своїх поглядів і переконань, а також право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію.

Свобода слова і вибори: стандарти ЄСПЛ

Стаття 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод гарантує свободу вираження поглядів.

Європейський суд з прав людини у справі «Handyside v. the United Kingdom» (1976) зазначив, що свобода вираження є однією з основ демократичного суспільства та поширюється не лише на інформацію чи ідеї, які сприймаються позитивно, а й на ті, що можуть викликати несприйняття чи занепокоєння.

У справі «Lingens v. Austria» (1986) ЄСПЛ наголосив на особливому значенні свободи політичної дискусії та вузьких межах втручання держави у цю сферу.

Разом із тим ЄСПЛ визнає, що держава може застосовувати заходи для захисту чесності виборчого процесу.

У справі «Animal Defenders International v. the United Kingdom» (2013) Суд зазначив, що держави мають певний простір розсуду у регулюванні питань, пов’язаних із захистом демократичного процесу, але такі обмеження мають бути передбачені законом і відповідати принципу пропорційності.

Саме тому боротьба з іноземним втручанням не може здійснюватися шляхом створення невизначених повноважень державного органу.

Посилання на практику ЄСПЛ не означає автоматичного розширення компетенції ЦВК

У Концепції ЦВК посилається на сучасні підходи Європейського суду з прав людини щодо захисту виборів від іноземного втручання.

Однак ці підходи не означають, що будь-який державний орган може самостійно створити для себе нові функції.

Навпаки, практика ЄСПЛ виходить із необхідності балансу:

• захист демократичних інституцій;
• законність втручання;
• пропорційність заходів;
• гарантії від зловживань владою.

Посилання Центральної виборчої комісії на рішення ЄСПЛ у справі «Bradshaw and Others v. the United Kingdom» не означає автоматичного розширення компетенції будь-якого державного органу.

Навпаки, ця справа підтверджує необхідність існування ефективної правової та інституційної системи захисту виборів від іноземного втручання. ЄСПЛ визнав, що держави мають певний простір розсуду щодо вибору засобів протидії таким загрозам, але питання законності, інституційної компетенції та гарантій від зловживань залишається визначальним.

Тобто боротьба із загрозами демократії має здійснюватися демократичними та правовими засобами.

Документування правопорушень — не функція виборчого адміністратора

Окремі питання викликають положення Концепції щодо документування протиправних дій та координації взаємодії з правоохоронними органами.

ЦВК, безумовно, може повідомляти компетентні органи про виявлені порушення.

Але встановлення ознак злочину, збір доказів, кримінальна кваліфікація та проведення розслідування є функціями органів досудового розслідування відповідно до Конституції України та Кримінального процесуального кодексу України.

Змішування функцій виборчого адміністратора, правоохоронного органу та суб’єкта інформаційного контролю створює ризик порушення інституційного балансу.

Арбітр має залишатися арбітром

Конституція визначила Центральну виборчу комісію як арбітра. Не прокурора. Не спецслужбу. Не орган інформаційної безпеки. Не центр боротьби з дезінформацією. Її місія — організувати чесні вибори, а не визначати, які інформаційні процеси є допустимими, а які ні. Саме тому будь-яка спроба поступово наділити ЦВК невластивими функціями повинна викликати особливу увагу суспільства.

Головна цінність Центральної виборчої комісії полягає не лише у її повноваженнях, а і у довірі.

Учасники виборчого процесу повинні бути переконані, що орган, який забезпечує проведення виборів, залишається нейтральним щодо політичної боротьби та інформаційного протистояння.

Арбітр може встановлювати правила.

Арбітр може реагувати на порушення правил.

Але арбітр не повинен ставати учасником гри.

Якщо виборчий орган отримує можливість оцінювати інформаційні процеси, визначати загрозливі наративи або реагувати на інформаційний контент, виникає питання довіри всіх учасників виборчого процесу до його нейтральності.

Висновок

Захист виборів від іноземного втручання є необхідним завданням держави.

Але ж Конституція України не допускає ситуації, коли підзаконним актом орган державної влади отримує фактично нову сферу компетенції, яка може впливати на політичну комунікацію, інформаційний простір та поведінку учасників виборчого процесу.

Конституційний Суд України неодноразово наголошував, що органи державної влади не можуть діяти поза межами компетенції, визначеної законом, а реалізація владних повноважень має здійснюватися виключно у встановлений правовий спосіб.

Зокрема, у рішеннях КСУ щодо принципу верховенства права та діяльності органів державної влади Суд виходив із того, що компетенція державного органу не може презюмуватися або розширюватися шляхом довільного тлумачення.

Отже, якщо певна функція прямо не передбачена законом, її запровадження потребує саме законодавчого рішення, а не внутрішнього нормативного документа органу.

Захист демократії не може здійснюватися шляхом послаблення тих самих конституційних гарантій, які цю демократію забезпечують.

Якщо держава вважає необхідним надати Центральній виборчій комісії нові функції у сфері протидії іноземному втручанню, це має бути зроблено виключно через закон із чітким визначенням:

• меж повноважень;
• процедур їх реалізації;
• критеріїв оцінки;
• гарантій від зловживань;
• можливості судового контролю.

Конституція України захищає демократію не лише від зовнішніх загроз.

Вона також встановлює межі втручання самої державної влади.

І саме дотримання цих меж є гарантією того, що органи, покликані забезпечувати чесні вибори, залишаться їхніми нейтральними арбітрами!

І саме дотримання цих меж є тим, що відрізняє демократичну державу від держави, яка під приводом захисту демократії поступово звужує простір свободи!