НЕЗАСТОСУВАННЯ ЗАКОНУ ТА КОНСТИТУЦІЙНЕ ПОДАННЯ: ПРОЦЕСУАЛЬНІ ТА ПРОЦЕДУРНІ ПРОГАЛИНИ

Пивовар Юрій Ігорович, начальник управління аналітичної та правової роботи Касаційного адміністративного суду департаменту аналітичної та правової роботи Апарату Верховного Суду,
доктор філософії в галузі права, професор

Виступ на науково-практичній конференції
«Судовий захист соціальних прав: стандарти Ради Європи та Національна практика», Одеса, 4 вересня 2026 року

Відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» однією з функцій Верховного Суду визначено звернення до Конституційного Суду України щодо конституційності законів, інших правових актів, а також щодо офіційного тлумачення Конституції України (пункт 5 частини другої статті 36).

Цій нормі кореспондують положення процесуальних законів, зокрема частина четверта статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України.

4. Якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії.

У такому випадку суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.

І якщо положення закону «Про судоустрій і статус суддів» визначають це як загальне повноваження Верховного Суду з цього питання, то норма процесуального закону, передбачаючи такий інструмент для судів саме для здійснення правосуддя, закріплює участь Верховного Суду у використанні цього інструменту для розгляду конкретної судової справи як уповноваженого суб’єкта в законодавчо визначеному ланцюгу:

Суддя (суд) як судовий орган, який розглядає справу – Верховний Суд як єдиний орган в системі загальних судів, уповноважений звертатися до КСУ з конституційним поданням – Конституційний Суд України як єдиний державний орган уповноважений розглядати конституційні подання.

Статистика

Загальний аналіз діяльності Верховного Суду за цим напрямом дозволяє назвати такі узагальнення.

Надійшло до Верховного Суду

З грудня 2017 року по серпень 2026 року до Верховного Суду надійшло понад 215 звернень різних суб’єктів з клопотанням розглянути питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта (або окремих їх положень), а також щодо офіційного тлумачення Конституції України.

Спорідненість предмету звернень дозволила їх об’єднати у понад 85 тематичних питань щодо конституційності відповідних норм, актів та тлумачення норм Конституції України.

Окремо можна звернути увагу на види звернень за суб’єктним складом:

1) органи суддівського самоврядування (збори суддів судів різних інстанцій, Рада суддів України, з’їзд суддів України) – найбільша частка звернень;

2) громадські об’єднання (наприклад, Асоціація розвитку суддівського самоврядування України, Громадська організація «Всеукраїнська асоціація суддів у відставці»);

3) колектив державних службовців суду;

4) суди та судді в порядку процесуального законодавства.

Розглянуто Верховним Судом

Слід зазначити, що майже 70 тематичних питань Верховним Судом розглянуто.

Аналіз звернень за цими тематичними питаннями дозволяє звернути увагу на особливу роль адміністративних судів у порушенні питань конституційності законодавства.

Адміністративними судами подано понад 60 звернень, тобто більше 75% з усіх питань.

Отже, майже три чверті всіх судових ініціатив в процесуальному порядку щодо внесення Верховним Судом конституційного подання виникли саме в адміністративному судочинстві.

Особливо виразною сферою серед звернень є соціальне забезпечення. Безпосередньо питань захисту соціальних прав стосувалися 18 тематичних звернень, із яких 17 були ініційовані адміністративними судами.

Предметом конституційного контролю в них переважно було не формальне скасування соціального права, а його фактичне звуження через бюджетні закони, граничні розміри виплат, понижувальні коефіцієнти, додаткові критерії доходу або делегування Уряду повноважень визначати розмір установленої законом соціальної гарантії, тощо.

Слід зауважити, що за результатами розгляду цих звернень Пленум Верховного Суду відмовив у 9 зверненнях щодо внесення конституційного подання, тоді як 8 звернень підтримав.

Серед питань, щодо яких Пленум Верховного Суду підтримав звернення є:

• законодавче обмеження максимального розміру пенсії;
• підвищення віку виходу на пенсію на пільгових умовах та необхідного страхового стажу;
• припинення страхових виплат особі через проживання за кордоном;
• зміни порядку визначення щорічної разової виплати ветеранам війни;
• застосування понижувальних коефіцієнтів до військових пенсій у 2025 і 2026 роках;
• обумовлення пільг ветеранам військової служби рівнем доходу їхніх сімей;
• делегування Кабінету Міністрів України повноваження визначати розмір додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров’ю осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

НА РОЗГЛЯДІ

Наразі станом на 03.09.2026 року в опрацюванні Верховного Суду перебуває 9 звернень судів стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності положень різних законодавчих актів. Усі вони стосуються питань соціальних прав особи, зокрема:

1) щодо відповідності Конституції України (конституційності) статті 51 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» в редакції Закону України від 28 грудня 2014 року № 76-III «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» у справі;

2) щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1995 р. № 100» від 9 грудня 2020 року № 1213 в частині виключено пункту 10 Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1995 р. № 100;

3) щодо відповідності Конституції України (конституційності) статті 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2026 рік» в частині якою встановлено з 1 січня 2026 року прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді, - 2102 грн.

З метою ознайомлення з актуальним станом розгляду звернень до Верховного Суду з питань конституційності на сайті Верховного Суду створено спеціальний розділ в рубриці «Про Верховний Суд», підрубриці «Пленум»

https://supreme.court.gov.ua/supreme/pro_sud/zvernennya_shchodo_konstytutsiynykh/

ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ

За майже дев’ятирічний досвід роботи Суду за цим напрямом емпірично було виявлено низку недоліків організаційного та правового характеру. Частину з них Судом було врегульовано шляхом внесення 6 жовтня 2023 року змін до Регламенту Пленуму Верховного Суду, затвердженого Постановою Пленуму Верховного Суду від 30.11.2017 року №1.

Водночас подальша робота за аналізованим напрямом, в тому числі динаміка значного приросту в останні роки застосування судами частини четвертої статті 7 КАС України, дозволила виявити нові недоліки й підсвітити застарілі, що не були вирішені.

Умовно пропонується виділяти дві групи дефектів юридичного характеру, з якими стикнувся Верховний Суд в своїй роботі за означеним напрямом.

До першої групи належить недоліки, зумовлені недосконалим ПРОЦЕСУАЛЬНИМ регулюванням механізму реалізації інституту звернення до Верховного Суду.

Перший недоліком цієї групи можна уважати невизначеність СПОСОБУ звернення суду до Верховного Суду з питань конституційності.

Узагальнення практики Верховного Суду з даного питання дозволяє назвати декілька основних документальних форм звернення:

1) ухвала суду (зокрема Верховний Суду у справах № 440/14216/23 - https://reyestr.court.gov.ua/Review/117597782, № 440/8929/24 https://reyestr.court.gov.ua/Review/125342969, № 140/8660/20; окремі судді апеляційної інстанції, наприклад П’ятий апеляційний адміністративний суд у справі № 400/5273/23 - https://reyestr.court.gov.ua/Review/113436059, у справі № 540/1959/20 - https://reyestr.court.gov.ua/Review/97067862, у справі № 400/7866/21 - https://reyestr.court.gov.ua/Review/104042613, Шостий апеляційний адміністративний суд у справі № 640/20564/19 https://reyestr.court.gov.ua/Review/91989221, місцевих адміністративних судів, наприклад Чернігівський ОАС у справі № 620/1444/25 - https://reyestr.court.gov.ua/Review/126701868) – найменш поширена форма використання судами;

2) подання суду, які оформляються судами або з використанням засобів програми «Діловодство спеціалізованого суду» шаблону документу «УХВАЛА» з внесенням до ЄДРСР (наприклад, подання Харківського окружного адміністративного суду від 10 червня 2026 р. у справі №440/14525/25, https://reyestr.court.gov.ua/Review/137266798 , від 23 червня 2026 р.у справі №520/12435/26, https://reyestr.court.gov.ua/Review/137624292 ), або як додаток до супровідного листа судді;

3) лист-звернення або супровідний лист з копією рішення (постанови) суду, в якому застосовано частину четверту статті 7 КАС України;

4) службова записка з коротким обґрунтуванням звернення, а також службова записка з копією ухвали про звернення або копією (постанови) суду, в якому застосовано частину четверту статті 7 КАС України.

Другий недолік цієї групи характеризується невизначеністю СТРОКОМ звернення суду до Верховного Суду з питань конституційності.

Через процесуальну невизначеність суди по різному підходять до строків як підписання звернень, так і надсилання їх до Верховного Суду.

Мають місце випадки коли дати рішення суду та дата звернення суду до Верховного Суду збігаються, водночас дата надсилання таких звернень може мати значну у часі відстрочку.

Так само існують випадки відмінності в датах ухвалення рішення та звернення до Верховного Суду.

Третій недолік цієї групи певною мірою зумовлений першим й полягає у процесуальній невизначеності СТРУКТУРИ й ЗМІСТУ звернення.

Четвертий недолік групи процесуальної невизначеності полягає у неоднозначному розумінню судами, зокрема у випадках колегіального розгляду справи, ПІДПИСАНТА звернення до Верховного Суду.

В одних випадках відповідне звернення підписує лише суддя-доповідач (головуючий суддя) (зокрема в ухвалах Верховного Суду), в інших усім складом суду, який ухвалював відповідне судове рішення по суті.

П’ятим недоліком можна визначити процесуальну неврегульованість зворотного зв’язку щодо результатів розгляду відповідного звернення з приєднанням відповідних документів (рішень) до матеріалів справи.

Дискусійні питання

Окрім наведених факторів, що впливають на реалізацію інституту попереднього конституційного контролю за результатами вивчення судової практики також варто звернути увагу на такі дві проблеми:

щодо обов’язковості звернення до Верховного Суду у випадках застосування абзацу першого частини четвертої статті 7 КАС України;

щодо дій суду вищої інстанції у разі встановлення (в тому числі з апеляційної скарги чи відзиву) при перегляді оскаржуваного рішення суду нижчої інстанції, в якому останній дійшов висновку про «неконституційність» норми й застосував норму Конституції України, однак не подав до Верховного Суду відповідне конституційне звернення;

Другою групою недоліків, або ж негативних факторів (якщо називати їх більш узагальнено) є ПРОЦЕДУРНІ.

Фактори цієї групи проявляються під час опрацювання Верховним Судом звернення суду з питань конституційності.

Першим й найбільш вагомим фактором є визначення меж дискреції Верховного Суду щодо розгляду звернення суду.

Так, з огляду на досвід, що показує достатньо різноманітні підходи судів з підготовки звернень виникає низка закономірних питань, ключовими з яких є такі:

1) Чи здійснює Верховний Суд підготовку висновку на звернення, перевіряючи зокрема його обґрунтованість та викладені підстави визнання норми такою, що не відповідає положенням Конституції України;

2) Чи здійснює Верховний Суд підготовку висновку з питань, зазначених у зверненні, самостійно обґрунтовуючи або спростовуючи замість суду, який міг надіслати лише супровідний лист з копією рішення, в якому може міститися обґрунтування в скороченому недостатньому для конституційного подання вигляді?

Певною мірою відповідь про межі такої дискреції може слідувати з положень частини четвертої статті 7 КАС України, статей 36 і 46 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та Закону України «Про Конституційний Суд України».

Розглядаючи питання меж дискреції Верховного Суду лексичне, граматичне та системне тлумачення норми абзацу другого частини четвертої статті 7 КАС України дає підстави для висновку, що функція Верховного Суду у цьому питанні не зводиться до суто церемоніальної.

Імператив «звертається» адресовано суду, який не застосував закон у конкретній справі. Натомість словосполучення «для вирішення питання стосовно внесення» наділяє Верховний Суд повноваженням самостійно оцінити наявність підстав для конституційного подання. Внесення подання є лише одним із можливих результатів такого вирішення.

З огляду на це убачається, що Верховний Суд зобов’язаний розглянути звернення суду; не зв’язаний його висновком про неконституційність; самостійно формує конституційно-правову позицію; може відмовити у внесенні подання, умотивувавши своє рішення.

Крім того статті 36 і 46 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» підтверджують попередній висновок.

Так, формула статті 36 «Верховний Суд звертається» визначає Верховний Суд як належного суб’єкта конституційного подання та закріплює його компетенцію. Вона не встановлює обов’язку автоматично підтримувати кожне звернення нижчого суду.

А формула статті 46 «Пленум приймає рішення про звернення» означає, що конституційне подання є результатом самостійного рішення Пленуму, а не технічного перенаправлення висновку іншого суду.

Крім того, виходячи з приписів статей 51, 52 та 74 Закону України «Про Конституційний Суд України» саме перед Верховним Судом, як єдиним повноважним суб’єктом звернення з такими поданнями, ставляться вимоги до підготовки їх за формою і змістом (зокрема обґрунтування тверджень щодо неконституційності акта або його окремих положень).

Наступна група факторів – це фактори, що випливають з підготовки висновку за результатами попереднього розгляду звернення суду щодо внесення до Конституційного Суду України подання.

По-перше, потребує уточнення порядок формування робочої групи щодо підготовки конституційних подань, про яку визначається в статті 9-2 Регламенту Пленуму.

Зокрема, чинною редакцією передбачено, що «Попередній розгляд питань щодо внесення до Конституційного Суду України подання та підготовку відповідного проекту постанови Пленуму Верховного Суду і проекту конституційного подання здійснює Велика Палата Верховного Суду або відповідний касаційний суд у складі Верховного Суду спільно з відповідним структурним підрозділом Департаменту аналітичної та правової роботи Верховного Суду (Робоча група щодо підготовки конституційних подань).»  

Потребує уточнення як кількісний й представницький склад такої групи, так і визначення особи, відповідальної за підготовку висновку, проєкту конституційного подання та проєкту постанови Пленуму Верховного Суду та можливість внесення на Пленум альтернативних висновків.

Так, зокрема виникає питання щодо можливості визначення відповідальним за підготовку висновку та інших матеріалів суддю зі складу колегії (палати) Верховного Суду, яка ухвалювала судове рішення з застосуванням частини четвертої статті 7 КАС України та звернулася до Верховного Суду з питанням конституційності.

З огляду на необхідність дотримання загальних підходів й принципів, зокрема забезпечення рівних умов для суддів усіх інстанцій, які звертаються до ВС зі зверненням щодо внесення конституційного подання, видається логічним застосовувати правило «стороннього виконавця».

Таке ж правило може застосовуватися при визначенні доповідача на Пленумі з відповідного питання.

Потребують також на цьому етапі врегулювання питання:

процедури перевірки (оцінювання) звернення суду;

визначення критеріїв вибору відмови або підтримки звернення перед внесенням на розгляд Пленуму;

перелік підстав для відмови (в тому числі, в разі скасування або не набрання законної сили рішенням, в якому суд дійшов висновку про необхідність звернення);

обов’язковості мотивування відмови.