Об’єднана палата КАС вирішить питання про право на відшкодування шкоди завданої актом, який визнано неконституційним, за період дії відповідного Закону до визнання його неконституційним

ключовими правовими питаннями у цій справі є:

- наявність або відсутність у позивача права на відшкодування шкоди завданої актом, який визнано неконституційним, за період дії відповідного Закону до визнання його неконституційним;

- кваліфікація суми податку та військового збору, які утримані із довічного грошового утримання судді на підставі неконституційного акта, як матеріальної шкоди;

- застосовність в цьому контексті положення статті 1175 Цивільного кодексу України, присвяченого відшкодуванню шкоди, завданої органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування у сфері нормотворчої діяльності.

 

https://reestr.court.gov.ua/Review/117597690

 

УХВАЛА

про передачу справи на розгляд об'єднаної палати Верховного Суду

 11 березня 2024 року 

м. Київ

справа №300/2457/19

провадження №К/9901/26414/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1 

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2020 року (головуючий суддя Хобор Р.Б., судді Нос С.П., Сеник Р.П.)

у справі № 300/2457/19 

за позовом ОСОБА_1

до Держави Україна в особі Головного управління Державної казначейської служби України в Івано-Франківській області, Держави Україна в особі Державної казначейської служби України, 

третя особа Головне управління Пенсійного фонду України в Івано-Франківській області, 

про стягнення шкоди. 

І. РУХ СПРАВИ

1.          У грудні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Івано-Франківського окружного адміністративного суду з позовом до Держави Україна в особі Головного управління Державної казначейської служби України в Івано-Франківській області (надалі по тексту також – відповідач-1), Держави Україна в особі Державної казначейської служби України (надалі по тексту також – відповідач-2), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів Головне управління Пенсійного фонду України в Івано-Франківській області, в якому просив суд стягнути з Державного бюджету шкоду завдану законом, що визнаний неконституційним шляхом списання з відповідного рахунку Державної казначейської служби 46572,26 грн.

2.          В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає те, що з жовтня 2016 року позивач перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в Івано-Франківській області, де отримує щомісячне довічне грошове утримання судді у відставці, призначене відповідно до Закону України «Про судоустрій та статус суддів».

Рішенням Конституційного Суду України від 27 лютого 2018 року № 1-р/2018 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення абзацу першого підпункту 164.2.19 пункту 164.2 статті 164 Податкового кодексу України, на підставі яких, щомісячно, починаючи з жовтня 2016 року по лютий 2018 року, з довічного грошового утримання позивача, утримувались суми податку на доходи фізичних осіб та військового збору. Всього утримано 46572,26 грн.

Позивач стверджує, що застосування пенсійним органом закону, який не відповідає положенням Конституції України призвело до звуження змісту та обсягу гарантованого Основним Законом права на майно, зокрема на пенсійні виплати, на які він міг очікувати. Позивач вважає, що суми податку, які утримані із його довічного грошового утримання, підлягають відшкодуванню державою як упущена вигода. Це право, як зазначив позивач, передбачене статтею 152 Конституції України та статтею 1175 Цивільного кодексу України.

3.          Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15 січня 2020 року позов задоволено: стягнуто з Державного бюджету України на користь ОСОБА_1 шкоду завдану законом, що визнаний неконституційним, шляхом списання з відповідного рахунку Державної казначейської служби України 46572,26 грн.

4.          Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2020 року скасовано рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15 січня 2020 року і відмовлено у задоволенні позову.

5.          Позивач з постановою суду апеляційної інстанції не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати постанову суду апеляційної інстанції і залишити без змін рішення суду першої інстанції.

6.          Від Головного управління Державної казначейської служби України в Івано-Франківській області і Державної казначейської служби України надійшли відзиви на касаційну скаргу, в якому відповідач-1 і відповідач-2 просять суд відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін постанову суду апеляційної інстанції.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 з жовтня 2016 року перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в Івано-Франківській області, та отримує довічне грошове утримання судді у відставці.

8.          Тисменицьке об`єднане управлінням Пенсійного фонду України Івано-Франківської області, правонаступником якого є Головне управління Пенсійного фонду України в Івано-Франківській області, керуючись абзацом першим підпункту 164.2.19 пункту 164.2 статті 164 Податкового кодексу України, у період з жовтня 2016 року по лютий 2018 року включно, з щомісячного довічного грошового утримання позивача утримало податок на доходи фізичних осіб та військовий збір в загальному розмірі 46572,26 грн.

9.          Рішенням Конституційного Суду України від 27 лютого 2018 року № 1-р/2018 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення абзацу першого підпункту 164.2.19 пункту 164.2 статті 164 Податкового кодексу України, яким передбачено, що до загального місячного (річного) оподатковуваного доходу платника податку включаються суми пенсій (включаючи суму їх індексації, нараховану відповідно до закону) або щомісячного довічного грошового утримання, отримуваних платником податку з Пенсійного фонду України чи бюджету згідно із законом, якщо їх розмір перевищує десять розмірів прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність (у розрахунку на місяць), встановленого на 1 січня звітного податкового року, - у частині такого перевищення. Положення абзацу першого підпункту 164.2.19 пункту 164.2 статті 164 Податкового кодексу України втратило чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього рішення.

10.          Позивач, вважаючи, що застосування пенсійним органом закону, який не відповідає положенням Конституції України призвело до звуження його прав та завдало збитків у вигляді упущеної вигоди, звернувся з цим позовом до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11.          Задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що ОСОБА_1 недоотримав належні йому виплати в розмірі 46572,26 грн саме через дію неконституційної норми закону, тому і компенсація цих коштів повинна бути здійснена за рахунок коштів Державного бюджету України. Тобто суб'єктом відшкодування завданої шкоди є держава і шкода відшкодовується за рахунок Державного бюджету України. При цьому, незважаючи на ту обставину, що зміни, внесені до Податкового кодексу України Законом України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні» визнані неконституційними і втратили свою чинність з дня ухвалення рішення Конституційного Суду України від 27 лютого 2018 року №1-р/2018, однак незаконне утримання коштів з грошового утримання позивача у зв’язку з дією вищевказаних норм мало місце з жовтня 2016 року по лютий 2018 року.

12.          Суд апеляційної інстанції з такими висновками не погодився і, відмовляючи у позові, керувався тим, що Конституція України не передбачає зворотну дію в часі рішень Конституційного Суду України, однак визнає право особа на компенсацію матеріальної чи моральної шкоди, яка заподіяна фізичній чи юридичній особі, актом, який визнаний неконституційним. Відповідний закон, який би визначав порядок відшкодування матеріальної чи моральної шкоди, яка завдана фізичній або юридичній особі актами і діями, що визнані неконституційними, на цей час не прийнятий. Цивільний кодекс України (далі – ЦК України) визнає, що особа вправі вимагати відшкодування шкоди у вигляді доходів, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода). Проте, апеляційний суд вважав, що вказані норми не можуть бути застосовані до спірних правовідносин, з тих підстав, що на момент утримання податку з доходів фізичних осіб та військового збору із довічного грошового утримання судді, державний орган діяв відповідно до правових норм, які були чинними і закріплювали відповідне право державного органу так діяти, а тому його дії чи рішення не можна визнати неправомірними, що є обов’язковою умовою для застосування цієї норми.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

13.          Заявник мотивує вимоги своєї касаційної скарги тим, що суд апеляційної інстанції не врахував висновки, викладені у постанові Верховного Суду України від 18 травня 2016 року у справі №6-237цс16, щодо застосування до спірних правовідносин частини другої статті 22 ЦК України щодо відшкодування збитків у вигляді упущеної вигоди. 

14.          На думку позивача, апеляційний адміністративний суд не врахував того, що згідно статтею 1175 ЦК України шкода, завдана в результаті прийняття органом державної влади нормативно- правового акта, відшкодовується державою, а не відповідним органом. Вказане обумовлено складністю процедури прийняття нормативно-правових актів, необхідністю їх узгодження в різних інстанціях, державної реєстрації в Міністерстві юстиції України, тощо. Отже, суб'єктом відповідальності та відшкодування завданої шкоди є держава.

15.          У відзивах на касаційну скаргу відповідачі вважали висновки суду апеляційної інстанції законними і обґрунтованими, стверджували про те, що недоотримане позивачем щомісячне грошове утримання судді не може вважатися збитками у розумінні цивільного законодавства.

V. НОРМАТИВНА ОСНОВА І ПІДСТАВИ ПЕРЕДАЧІ СПРАВИ НА РОЗГЛЯД ОБ’ЄДНАНОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16.          Суд оцінив доводи касаційної скарги, взяв до уваги судову практику судів касаційної інстанції та дійшов висновку про передачу справи на розгляд об’єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з таких підстав.

17.          У постанові від 05 червня 2019 року Велика Палата Верховного Суду у справі №686/23445/17, спір у якій розглядався у зв`язку із визнанням прийнятого Верховною Радою України неконституційного акта (закону) та на думку позивача йому було завдано майнової шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати, був зроблений висновок, що такий спір розглядається за правилами адміністративного судочинства.

18.          Також у постанові від 04 березня 2020 року у справі №757/63985/16, в якій позивач по суті просив стягнути недораховану та неотриману різницю у пенсії державного службовця з Пенсійного фонду України як суб`єкта владних повноважень Велика палата Верховного Суду зазначила, що між сторонами виник публічно-правовий спір, пов`язаний зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій з приводу нарахування та виплати пенсії позивачу за певний період, який повинен розглядатися у порядку адміністративного судочинства.

19.          Отже, спір у цій справі має розглядатись за правилами, визначеними КАС України.

20.          Згідно із статтею 46 Конституції України громадяни мають право у тому числі на соціальний захист у старості та в інших випадках, передбачених законом, яке гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян.

21.          Відповідно до статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить у тому числі (…) прийняття законів.

22.          За приписами статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються у тому числі права громадянина, гарантії цих прав та основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення.

23.          Закон України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» від 09 липня 2003 року № 1058-IV (далі - Закон № 1058-IV) розроблений відповідно до Конституції України та Основ законодавства України про загальнообов`язкове державне соціальне страхування, визначає принципи, засади і механізми функціонування системи загальнообов`язкового державного пенсійного страхування, призначення, перерахунку і виплати пенсій, надання соціальних послуг з коштів Пенсійного фонду, що формуються за рахунок страхових внесків роботодавців, бюджетних та інших джерел, передбачених цим Законом, а також регулює порядок формування Накопичувального пенсійного фонду та фінансування за рахунок його коштів видатків на оплату договорів страхування довічних пенсій або одноразових виплат застрахованим особам, членам їхніх сімей та іншим особам, передбаченим цим Законом.

24.          У Рішенні від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005 Конституційний Суд України охарактеризував щомісячне довічне грошове утримання як особливу форму соціального забезпечення суддів, зміст якої полягає у гарантованій державою щомісячній звільненій від сплати податків грошовій виплаті, що слугує забезпеченню належного матеріального утримання суддів, у тому числі після звільнення від виконання обов’язків судді; щомісячне довічне грошове утримання судді у встановленому розмірі спрямоване на забезпечення гідного його статусу життєвого рівня, оскільки суддя обмежений у праві заробляти додаткові матеріальні блага; особливість щомісячного довічного грошового утримання полягає у правовому регулюванні, а також у джерелах його фінансування (абзаци п’ятий, шостий, сьомий пункту 7 мотивувальної частини).

25.          Розглядаючи питання зниження досягнутого рівня гарантій незалежності суддів в аспекті реалізації їх права на щомісячне довічне грошове утримання, Конституційний Суд України сформулював юридичну позицію, згідно з якою конституційний принцип незалежності суддів означає, в тому числі, конституційно обумовлений імператив охорони матеріального забезпечення суддів від його скасування чи зниження досягнутого рівня без відповідної компенсації як гарантію недопущення впливу або втручання у здійснення правосуддя (абзац п’ятий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 3 червня 2013 року № 3-рп/2013).

26.          Судами попередніх інстанцій у цій справі встановлено, що позивач з жовтня 2016 року перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в Івано-Франківській області, яке є правонаступником Тисменицького об’єднаного управління Пенсійного фонду України Івано-Франківської області, та отримує довічне грошове утримання судді у відставці.

27.          Законом України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27 березня 2014  року № 1166-VII (далі - Закон № 1166) пункт 164.2 статті 164 Податкового кодексу України доповнено новим підпунктом 164.2.19, яким передбачено включення до загального місячного (річного) оподатковуваного доходу платника податку суми пенсій (включаючи суму їх індексації, нараховану відповідно до закону) або щомісячного довічного грошового утримання, отримуваних платником податку з Пенсійного фонду України чи бюджету згідно із законом, якщо їх розмір перевищує десять тисяч гривень на місяць, - у частині такого перевищення, а також пенсій з іноземних джерел, якщо згідно з міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, такі пенсії підлягають оподаткуванню чи не оподатковуються в країні їх виплати.

28.          Згодом Конституційним Судом України прийнято рішення від 27 лютого 2018 року №1-р/2018, яким визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення абзацу першого підпункту 164.2.19 пункту 164.2 статті 164 Податкового кодексу України, яким передбачено, що до загального місячного (річного) оподатковуваного доходу платника податку включаються суми пенсій (включаючи суму їх індексації, нараховану відповідно до закону) або щомісячного довічного грошового утримання, отримуваних платником податку з Пенсійного фонду України чи бюджету згідно із законом, якщо їх розмір перевищує десять розмірів прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність (у розрахунку на місяць), встановленого на 1 січня звітного податкового року, - у частині такого перевищення, а також пенсій з іноземних джерел, якщо згідно з міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, такі пенсії підлягають оподаткуванню чи не оподатковуються в країні їх виплати. Положення абзацу першого підпункту 164.2.19 пункту 164.2 статті 164 Податкового кодексу України, визнане неконституційним, втратило чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

29.           Конституційний Суд України у своєму рішенні від 27 лютого 2018 року №1-р/2018 констатував, що правове регулювання у сфері оподаткування пенсій певних категорій осіб спотворює сутність обов’язку держави щодо гарантування права застрахованих осіб на пенсію, оскільки не узгоджується з принципом рівності, а також з обумовленою ним вимогою збалансування прав та обов’язків. Застосований законодавцем підхід до визначення категорій (груп) пенсіонерів, пенсії яких підлягають оподаткуванню, свідчить про порушення такого принципу.

30.          Реалізація положення абзацу першого підпункту 164.2.19 пункту 164.2 статті 164 Податкового кодексу створює умови, за яких громадянин, розмір пенсії якого перевищує десять розмірів прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність (у розрахунку на місяць), повинен сплачувати податок, а громадянин, розмір пенсії якого є нижчим, звільнений від такого оподаткування. Тобто платники, які сплачували більші соціальні внески протягом трудової діяльності, повинні додатково сплачувати податок у розмірі, встановленому пунктом 167.4статті 167 Кодексу.

31.          На підставі викладеного, Конституційний Суд України у цьому рішенні дійшов висновку, що оподаткування пенсій, починаючи від певної суми (більше десяти розмірів прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, у розрахунку на місяць), є порушенням конституційного принципу рівності за ознакою майнового стану.

32.          Як встановлено судами, Тисменицьке об’єднане управлінням Пенсійного фонду України Івано-Франківської області на підставі абзацу першого підпункту 164.2.19 пункту 164.2 статті 164 Податкового кодексу України, у період з жовтня 2016 року по лютий 2018 року включно з щомісячного довічного грошового утримання позивача утримувало податок на доходи фізичних осіб.

33.          Отже, ключовими правовими питаннями у цій справі є:

- наявність або відсутність у позивача права на відшкодування шкоди завданої актом, який визнано неконституційним, за період дії відповідного Закону до визнання його неконституційним;

- кваліфікація суми податку та військового збору, які утримані із довічного грошового утримання судді на підставі неконституційного акта, як матеріальної шкоди;

- застосовність в цьому контексті положення статті 1175 Цивільного кодексу України, присвяченого відшкодуванню шкоди, завданої органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування у сфері нормотворчої діяльності?

34.          Стаття 8 Конституції України закріплює визнання та дію принципу верховенства права і роз`яснює його зміст як:

а) найвищу юридичну силу Конституції України, яка передбачає, що закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України та повинні відповідати їй;

б) пряму дію норм Основного Закону країни, що передбачає гарантування звернення до суду для захисту конституційних прав та свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України.

35.          Пряма дія норм Конституції України означає, що ці норми застосовуються безпосередньо. Законами України та іншими нормативно-правовими актами можна лише розвивати конституційні норми, а не змінювати їх зміст. Закони України та інші нормативно-правові акти застосовуються лише у частині, що не суперечить Конституції України (абзац 2 підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 вересня 2016 року 6-рп/2016).

36.          Конституційний Суд України у своєму рішенні від 20 червня 2019 року №6-р/2019 наголошував, що верховенство права як один із засадничих конституційних приписів слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій державної влади (абзац третій пункту 4 мотивувальної частини вказаного рішення Конституційного Суду України).

37.          Частинами першою та другою статті 152 Конституції України визначено, що закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Аналогічні за змістом положення містяться в частині першій статті 91 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» (далі - Закон №2136-VIII).

38.          Порядок виконання рішень та висновків Конституційного Суду України регламентовано положеннями статті 97 Закону № 2136-VIII, відповідно до частини першої якої Конституційний Суд у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання, а також зобов`язати відповідні державні органи забезпечити контроль за виконанням рішення, додержанням висновку.

39.          Згідно з частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

40.          Наразі спеціального закону, який визначав би порядок відшкодування шкоди, право на яке визначене частиною 3 статті 152 Конституції України, на законодавчому рівні не прийнято.

41.          Оскільки саме держава не виконала свій обов`язок щодо прийняття закону про порядок відшкодування шкоди, завданої державою громадянину прийняттям неконституційного акту, що сприяло б юридичній визначеності у спірних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси особи, то негативні наслідки вказаної бездіяльності мають покладатися саме на державу.

42.          Колегія суддів вважає, що відсутність відповідного закону не може бути підставою для відмови у позові, у зв`язку з чим у спірних правовідносинах норми Конституції повинні застосовуватись як норми прямої дії.

Зважаючи на те, що частина 3 статті 152 Конституції України застосовується як норма прямої дії, колегія суддів вважає, що шкоду, завдану фізичній особі актами і діями, що визнані неконституційними, повинна відшкодовувати держава Україна, в особі державного органу.

Судова практика

43.          У практиці Верховного Суду немає єдиного підходу до розв’язання питання щодо відшкодування шкоди завданої актом, який визнано неконституційним за період дії відповідного Закону до визнання його неконституційним.

44.          У постанові Верховного Суду від 20 грудня 2023 року у справі №420/17886/21 зроблено такий висновок:

«40.  Варто зазначити, що за своєю правовою природою визнання Конституційним Судом України неконституційності закону, інших актів або їх окремих положень вказує на те, що такі суперечили нормам Основного Закону з моменту їх прийняття. Ухвалення рішення Конституційного Суду України не створює юридичного факту неконституційності, таким рішенням лише визнається наявність чи відсутність такого факту, який виник в момент прийняття неконституційного акта. З дня прийняття рішення Конституційним Судом України, якщо іншого строку не зазначено у самому рішенні, неконституційні акти лише втрачають чинність.

41.  Тобто шкода завдана неконституційним актом, виникає у період, коли акт діяв та ще не був визнаний неконституційним, тобто в минулому, оскільки не можна заподіяти шкоду неконституційним актом після того, як він за рішенням Конституційного Суду України втратив чинність. Заподіяння шкоди завжди відбувається внаслідок вже прийнятого та застосовного в минулому до особи неконституційного акта.

…

44.  Отже, положення частини третьої статті 152 Конституції України містять посилання на спеціальний закон, а тому відшкодування шкоди, завданої актами і діями, які визнані неконституційними, не повинно здійснюватися в іншому, ніж у встановленому законом порядку.

45.  Разом з тим, закон, який би встановлював порядок відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, на час розгляду цієї справи, незважаючи на вимоги статті 152 Конституції України, не прийнятий.

…

49.  Колегія суддів зазначає, що найголовнішою ознакою відповідальності держави є її специфічний, правовідновлюючий, публічно-правовий характер, оскільки держава, реалізуючи статтю 1 Конституції, що проголошує Україну суверенною, незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, за власною ініціативою повинна вживати заходи для поновлення визнаних нею і порушених з її вини прав, свобод та законних інтересів приватних осіб чи територіальних громад, хоча прямо публічно-правовий характер відповідальності держави в законодавстві не проголошується.

50.  Дійсно, в Україні відсутні конкретні нормативні механізми відшкодування такої шкоди. Відтак можна стверджувати, що інститут позасудового, добровільного відшкодування шкоди, завданої рішеннями, діями чи бездіяльністю органів влади, в Україні не працює, у зв`язку із чим з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень можливе ініціювання заінтересованими особами відшкодування шкоди (матеріальної та/або моральної) в судовому порядку.

…

52.  Визнанням такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною) частини третьої статті 54 Закону № 796-ХІІ  у редакції Закону № 76-VIII, Конституційний Суд України по суті припинив обмеження майнових прав пенсіонерів з боку держави, яке діяло протягом майже семи років та апріорі завдало їм збитків. Вказані збитки відносяться до шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, вони мають відшкодовуватись державою і за відсутності закону, який установлює порядок такої компенсації, оскільки держава, запроваджуючи певний механізм правового регулювання відносин, зобов`язана забезпечити його реалізацію. Інакше всі негативні наслідки відсутності такого механізму покладаються на державу.

53.  Тож, якщо держава не запровадила дієві компенсаційні механізми за шкоду, заподіяну особі актами і діями, що визнані неконституційними, зокрема, внаслідок дії статті 54 Закону № 796-XII у редакції Закону №76-VIII, це не має унеможливлювати захист її прав, які гарантовані Конституцією України, відтак відсутність відповідного закону не може бути підставою для відмови у задоволенні позову».

45.          У постановах Верховного Суду від 18 травня 2023 року у справі №420/24821/21 і від 26 жовтня 2023 року у справі № 160/22209/21 зроблено висновок про те, що не можна нанести шкоду актом, що визнаний неконституційним, після набрання чинності рішенням Конституційного Суду України про неконституційність такого акта. Шкода виникає до його [рішення] винесення, коли акт ще діяв, ще не був визнаний неконституційним.

46.          При цьому Верховний Суд у постановах у справах №380/8155/21 від 28 листопада 2022 року; №160/6785/20 від 28 листопада 2022 року; №460/1156/21 від 28 листопада 2022 року; №200/2302/21-а від 01 грудня 2022 року; №500/2792/21 від 01 грудня 2022 за позовами до органів прокуратури відмовив у задоволені касаційної скарги, у зв’язку з відсутністю підстав для застосування положень частини третьої статті 152 Конституції України через недоведення позивачем наявності майнової шкоди та причинно-наслідкового зв`язку між нею та протиправною бездіяльністю відповідача.

47.          У постанові Верховного Суду від 04 жовтня 2022 року у справі № 400/1665/19 наголошено на неповному з’ясуванні судами попередніх інстанцій всіх обставин, що мають значення для правильного вирішення спору, у зв’язку з чим справу направлено на новий розгляд. При цьому у постанові зазначено таке:

«Правовими підставами цього позову ОСОБА_1 визначив положення статті 152 Конституції України, і зокрема, її частину третю, а також статті 1175 Цивільного кодексу України.

Згідно з частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

Відповідно до частини першої та другої статті 22 ЦК України особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є: втрати, які особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які б особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).

Отже, поняття "збитки" включає в себе й упущену вигоду, під якою розуміються доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено, про що обґрунтовано зазначено судами.

Позивач, як зазначалось, просив суд зобов`язати відповідача здійснити нарахування і виплату тої частини суддівської винагороди, що, на думку позивача, і є збитками у вигляді упущеної вигоди.

Саме на таких підставах цього позову наполягає позивач і у касаційній скарзі, вказуючи про те, що він звернувся до суду з огляду на положення статті 152 Конституції України та статті 1175 Цивільного кодексу України, чому судами попередніх інстанцій не було надано жодної правової оцінки в оскаржуваних судових рішеннях.

Як доречно покликається позивач у касаційній скарзі, суди попередніх інстанцій зосередили свою увагу виключно на відсутності ретроактивності рішення органу конституційної юрисдикції, оминувши доводи його позову з огляду на упущену вигоду, яку зазнав позивач».

48.          Натомість, у постанові Верховного Суду від 14 грудня 2023 року у справі №140/3650/20 висловлено правову позицію, згідно з якою: 

«Згідно із пунктом 2 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України №1-р/2018 від 27 лютого 2018 року, положення абзацу першого підпункту 164.2.19 пункту 164.2 статті 164 ПК України, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Відповідно, дія абзацу першого підпункту 164.2.19 пункту 164.2 статті 164 ПК України  втратила чинність 27 лютого 2018 року.

За таких обставин, Рішення Конституційного Суду № 1-р/2018 від 27.02.2018 на спірні правовідносини у цій справі не може вплинути, оскільки такі виникли до його прийняття та останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.

Аналогічний правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 22.05.2018 у справі №755/3939/15-а, від 24.10.2018 у справі № 552/1027/15-а, від 20.11.2018 у справі у справі № 825/552/18, від 05.12.2018 у справі № 453/686/15-а, від 16.04.2019 у справі №318/2132/14-а, від 06.03.2023 у справі №675/1032/18 та від 16.03.2023 у справі № 240/383/20…

Судами встановлено, що фактичне оподаткування окремих пенсій припинено із 27 лютого 2018 року, тобто з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення у справі №1-р/2018, а отже, на час виникнення спірних правовідносин (лютого 2015 року по лютий 2018 року) положення абзацу першого підпункту 164.2.19 пункту 164.2 статті 164 Податкового кодексу України були чинними, та відповідно підлягали застосуванню.

Таким чином, у період із лютого 2015 року по лютий 2018 року пенсія позивача була об`єктом оподаткування податком на доходи фізичних осіб та військовим збором.

Отже, здійснюючи відповідні відрахування у період з 01.02.2015 по 26.02.2018, пенсійний орган діяв відповідно до вимог чинного у цей період законодавства.

Також, колегія суддів враховує, що у позовній заяві, апеляційній та касаційній скаргах позивач не ставив під сумнів відповідність отриманої щомісячної пенсії у період із лютого 2015 року по лютий 2018 року та розмір утриманого податку на доходи фізичних осіб та військового збору в розмірі 68 494 грн.

Водночас зазначає, що має право на відшкодування шкоди у розмірі здійснених утримань за спірний період, яка підлягає відшкодуванню у порядку  статті 1175 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).

Відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди врегульовано статтею 22 ЦК України, за змістом якої, особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування.

За сталою судовою практикою, збитками є: втрати, які особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які б особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).

Верховний Суд наголошує, що згідно із статтею 1175 ЦК України, на яку покликається позивач, шкода, завдана фізичній або юридичній особі в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів.

Натомість судами у межах заявлених позовних вимог, із дотриманням норм процесуального закону та прав учасників, встановлені та оцінені обставини і підстави позову у контексті прийняття Конституційним Судом України Рішення №1-р/2018 від 27.02.2018.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду, зокрема, від 16.04.2019 у справі №318/2132/14-а, від 16.05.2019 у справі №336/5032/15-а, від 23.06.2020 у справі № 400/4340/19».

49.          У постанові Верховного Суду від 28 квітня 2022 року у справі №240/10144/20 наголошено на такому:

«аналіз норм розділу ХІІ Конституції України (Конституційний Суд України) та Закону України від 13 липня 2017 року № 2136- VIII “Про Конституційний Суд України” дає підстави дійти висновку про те, що рішення КСУ має пряму (перспективну) дію в часі і застосовується щодо тих правовідносин, які тривають або виникли після його ухвалення. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення рішення КСУ, однак продовжують існувати після його ухвалення, то на них поширюється дія такого рішення КСУ.

41.          Тобто рішення КСУ поширюється на правовідносини, які виникли після його ухвалення, а також на правовідносини, які виникли до його ухвалення, але продовжують існувати (тривають) після цього. Водночас чинним законодавством визначено, що Конституційний Суд України може безпосередньо у тексті свого рішення встановити порядок і строки виконання ухваленого рішення.

42.          Встановлена КСУ неконституційність (конституційність) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, має значення, перш за все, як рішення загального характеру, яким визначається правова позиція для вирішення наступних справ, а не як підстава для перегляду справи із ретроспективним застосуванням нової правової позиції і зміни таким чином стану правової визначеності, вже встановленої остаточним судовим рішенням (п. 9.9 постанови Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 29 жовтня 2019 року у справі №922/1391/18).

43.          Як слідує з пункту 2 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України №1-р/2018 від 27 лютого 2018 року, положення абзацу першого підпункту 164.2.19 пункту 164.2 статті 164 ПК України, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

44.          Таким чином, дія абзацу першого підпункту 164.2.19 пункту 164.2 статті 164 ПК України втратила чинність 27 лютого 2018 року.

45.          За таких обставин, Рішення Конституційного Суду № 1-р/2018 від 27 лютого 2018 року на спірні правовідносини у даній справі не може вплинути, оскільки такі виникли до його прийняття, а останнє, у свою чергу, не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.

46.          Аналогічний правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 05 грудня 2018 року у справі № 453/686/15-а, від 19 листопада 2018 року у справі №755/4893/18 (755/18431/15-а), від 19 лютого 2021 року у справі № 808/1628/18».

50.          Подібна за змістом позиція викладена також у постанові Верховного Суду від 14 вересня 2022 року у справі №140/4408/20.

51.          Аналіз судових рішень Верховного Суду у спорах про відшкодування шкоди, завданої неконституційними актами свідчить, що висновки щодо застосування частини третьої статті 152 Конституції України неоднакові, правові позиції відрізняються різними теоретичними підходами до розуміння правової природи рішень Конституційного Суду України, їх дії в часі.

Доктринальні підходи до розуміння відшкодування шкоди, завданої неконституційними актами

52.           Барабаш Ю.Г. і Берченко Г.В. дотримуються позиції, за якою положення статті 152 Конституції України слід інтерпретувати як таке, що фактично дозволяє дію рішення Конституційного Суду зі зворотною дією в часі в спорах щодо відшкодування завданої шкоди, оскільки за протилежного тлумачення (дія рішення лише «від нині» або «на майбутнє») воно повністю втрачає свій сенс (Барабаш Ю.Г., Берченко Г.В. Конституційна скарга в Україні: окремі питання ефективності як засобу захисту основних прав. Соціальне право. 2021. № 2/2021. С.70-82).

53.          Розгляд теоретичних питань дослідження, виходить з тези, що за своєю правовою природою визнання Конституційним Судом України неконституційності закону, інших актів або їх окремих положень вказує на те, що такі суперечили нормам Основного Закону з моменту їх прийняття. З дня прийняття рішення Конституційним Судом України неконституційні акти лише втрачають чинність. Відшкодування шкоди, завжди відбувається внаслідок вже прийнятого та застосованого в минулому неконституційного акту. В такому випадку йдеться про ретроспективну відповідальність держави перед особою, а не про ретроспективну дію в часі рішення Конституційного Суду України (Афанасьєва М.В. Відшкодування шкоди, завданої неконституційними актами: теорія, судова практика та перспективне законодавство URL: https://constitutionalist.com.ua/afanasieva-m-vidshkoduvannia-shkody-zavdanoi-nekonstytutsijnymy-aktamy-teoriia-sudova-praktyka-ta-perspektyvne-zakonodavstvo/).

54.          За відсутності спеціального закону, який, відповідно до відомої юридичної позиції Конституційного Суду України, викладеної в Рішенні від 7 жовтня 2009 року №25-рп/2009, повинен визначати порядок та умови відшкодування такої шкоди, ... положення частини третьої статті 152 Конституції України мають застосовуватися безпосередньо у системному зв’язку із положеннями статей 3 та 8 Конституції України. Вирішальним аргументом на користь такого висновку є смислове значення положень частини третьої статті 152 Конституції України як таких, що рівною мірою закріплюють конституційне право особи на відшкодування шкоди і зумовлене ним зобов’язання держави відшкодувати таку шкоду. Положення статті 1175 Цивільного кодексу України, що регулюють право особи на відшкодування шкоди, завданої їй нормативно-правовим актом, що був визнаний незаконним і скасований, можуть бути використані як важливий, але додатковий аргумент, що має посилити обґрунтування неприпустимості відмови у судовому захисті конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України. 

Відстоюваний підхід відповідає конституційно визначеному принципу відповідальності держави перед людиною за свою діяльність, зокрема юридичної відповідальності, прямій дії та найвищій юридичній силі норм Конституції України і водночас враховує релевантні процесуальні положення, які забороняють судам відмовляти у розгляді справи з мотивів відсутності, неповноти, нечіткості, суперечливості законодавства, що регулює спірні відносини.

(Терлецький Д.С. Відшкодування шкоди, завданої актами, що визнані неконституційними // Застосування судами Конституції України: доктрина і практика, Київ: ВАІТЕ, 2022. – С.345).

55.          Між тим існує й інше доктринальне розуміння дії в часі неконституційного акта та завданої ним шкоди.

56.           Законодавець, приймаючи закон, насамперед керується демократичною необхідністю (доцільністю), яка формулюється в меті прийнятого закону, принципом пропорційності щодо переслідуваної мети, зіставляє прийняття цього закону з наслідками, до яких він може призвести після набрання чинності. Парламент приймає закони, які згідно зі статтею 8 Конституції України не повинні суперечити Конституції України.

Тому є сумнівним твердження, що прийняття неконституційного закону чи іншого правового акта – це «помилка держави», оскільки на певному етапі існування і розвитку суспільства відповідні закони та інші правові акти були прийняті в рамках Конституції України. Навіть встановлення відшкодування матеріальної і моральної шкоди, що фактично означає відповідальність суб’єкта владних повноважень, складно визначити без встановлення причинно-наслідкового зв’язку між неконституційністю норми закону (окремих положень) і шкодою, заподіяною особі. Закони – сукупність правил загального характеру, які щодо конкретних осіб застосовуються через виконавчі акти. Як правило, шкода є наслідком не тільки наявності неконституційної норми закону чи іншого правового положення, а й акту їх застосування. Повинно бути доведено, що на підставі закону (окремих положень), визнаного неконституційним, було вжито конкретні дії органів державної влади, спрямовані «проти» конкретної особи, яка зазнала шкоди внаслідок застосування неконституційного акта (Білак Мирослава. Визнання закону неконституційним: як поновити особу в правах і не дестабілізувати правовий порядок у державі. URL: https://pravo.ua/viznannja-zakonu-nekonstitucijnim-jak-ponoviti-osobu-v-pravah-i-ne-destabilizuvati-pravovij-porjadok-u-derzhavi/)

57.           За переважаючою за кількістю позицією судів, рішення Конституційного Суду України про неконституційність застосованих судами першої та/або апеляційної інстанції положень нормативно-правового акта не є підставою для скасування Верховним Судом рішень судів першої та/або апеляційної інстанції, оскільки в такому разі суд має застосовувати положення закону, який хоча і визнаний неконституційним, проте був чинним на момент існування спірних правовідносин. Між тим, існує й інша позиція Верховного Суду з вказаного питання. Доктринальні напрацювання щодо завдання матеріальної та моральної шкоди неконституційним актом також поділяються на два кардинально різних підходи.

58.          Отже, є потреба в узагальненні судової практики та напрацюванні єдиного підходу до розгляду подібних спорів.

59.          За правилом частини 2 статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів або палати, передає справу на розгляд об'єднаної палати, якщо ця колегія або палата вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з іншої палати або у складі іншої палати чи об'єднаної палати.

60.          Згідно зі статтею 347 Кодексу адміністративного судочинства питання про передачу справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи

Про передачу справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах 1-4 статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених у частині 5 або 6 статті 346 цього Кодексу

61.          Зважаючи на викладене, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для передачі цієї справи на розгляд об’єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Керуючись статтями 346, 347 КАС України, суд, 

У Х В А Л И В:

Справу №300/2457/19 передати на розгляд об’єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                 А.А. Єзеров

Суддя                                                                                    Я.О. Берназюк

Суддя                                                                                    О.П. Стародуб