ВІДШКОДУВАННЯ ШКОДИ, ЗАВДАНОЇ АКТАМИ, ЩО ВИЗНАНІ НЕКОНСТИТУЦІЙНИМИ

Текст документа

Дмитро Терлецький

Національний університет «Одеська юридична академія»

ВІДШКОДУВАННЯ ШКОДИ, ЗАВДАНОЇ АКТАМИ, ЩО ВИЗНАНІ НЕКОНСТИТУЦІЙНИМИ

УДК 340.131.5+342.7

ВІДШКОДУВАННЯ ШКОДИ,

ЗАВДАНОЇ АКТАМИ, ЩО ВИЗНАНІ НЕКОНСТИТУЦІЙНИМИ

Дмитро Терлецький кандидат юридичних наук, доцент, завідувач кафедри конституційного права Національний університет “Одеська юридична академія” м. Одеса, Україна trifiloff@gmail.com ORCID ID: https://orcid.org/0000-0003-4588-7517

COMPENSATION FOR DAMAGES

CAUSED BY THE ACTS DEEMED TO BE UNCONSTITUTIONAL

Dmytro Terletskyi PhD in Law, Head of the Constitutional Law Department, National University “Odesa Law Academy” Odesa, Ukraine trifiloff@gmail.com ORCID ID: https://orcid.org/0000-0003-4588-7517 Здійсненність права на відшкодування шкоди, завданої особі актами і діями, що визнані неконституційними, дотепер, через двадцять шість років, які минули з набуття чинності Конституцією України, лишається, щонайменше, сумнівною, а наявна правозастосовна практика є безмежно далекою від єдності і зводиться до

нечисленних, нерідко протилежних одне одному змістовно, рішень. Такі рішення обмежені справами щодо відшкодування майнових збитків у вигляді неотриманої частини заро бітної плати, пенсійних та соціальних виплат, часто за позивами публічних службовців (суддів та прокурорів). Правозастосовна практика щодо відшкодування майнових збитків іншої природи , як і щодо відшкодування моральної шкоди – відсутня як така.

Такий стан речей, неприйнятність якого після запровадження в Україні конституційної скарги – юридичного засобу захисту конституційних прав особи субсидіарного та виключного характеру – здобула нових аргументів, зумовлений неспроможністю дійти загальної згоди щодо низки практично значущих питань.

За результатами оцінки усіх чинників, які зумовлюють такий стан речей, наголошено, що подолання наявних проблем є здійсненним завданням і без змін до Конституції України та чинного законодавства. Втім, лише у тому разі, коли інтерпретаційні зусилля правозастосовувачів будуть спрямовані на забезпечення реальності юридичної відповідальності держави, а прагнення дотриматися співмірності між публічним і приватним інтересом не призводити ме до заперечення як такого конституційного пр ава особи на відшкодування шкоди, завданої неконституційними актами і діями.

Ключові слова: неконституційність актів, право на відшкодування шкоди,

право на судовий захист.

Keywords: unconstitutional acts, right to compensation for damages , right to

judicial protection. Конституція України закріпила принцип відповідальності держави перед людиною за свою діяльність, яка не зводиться лише до політичної чи моральної відповідальності публічної влади перед суспільством. Цей принцип відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України так само визначає й юридичну

відповідальність держави, органів та посадових осіб державної влади, місцевого самоврядування за невиконання чи неналежне виконання ними своїх обов’язків1. Відповідно, смислове значення визнання утвердження і забезпечення прав і свобод людини як головного обов'язку держави включає й зобов’язання щодо юридичної (негативної й ретроактивної) відповідальності держави перед людиною за свою протиправну діяльність та завдану цим шкоду.

Принцип відповідальності держави у юридичному аспекті об’єктивовано, найперше, положеннями статті 56 Конституції України, якими гарантовано право кожної особи “на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та морально ї шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень”.

Відшкодуванню державою у разі скасування вироку суду як неправосудного згідно з частиною четвертою статті 62 Конституції України також підлягає шкода, завдана безпідставним засудженням. Разом з тим Конституція України окремо і прямо закріплює зобов’язання держави відшкодовувати матеріальну чи моральну шкоду, завдану фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними (частина третя статті 152). У такий спосіб в національному правопорядку поряд з процедурою перегляду остаточних судових рішень за виключн ими обставинами з метою забезпечення відновлення порушених неконституційними актами і діями прав особи2, закріплено зобов’язання щодо відшкодування особі завданої ними шкоди.

1Див.: абзаци четвертий та п’ятий пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30.05.2001 № 7-рп/2001. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v007p710-01/conv#Text (27.04.2022). 2Див. пункт 1 частини третьої статті 320: Господарський процесуальний кодекс України: Закон України від 06.11.1991 № 1798-XII (зі змінами). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1798-12#Text (27.04.2022); пункт 1 частини п’ятої статті 361: Кодекс адміні стративного судочинства України: Закон України від 06.07.2005 № 2747 -IV (зі змінами). URL:

https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2747-15#Text ( 27.04.2022); пункт 1 частини третьої статті 459: Кримінальний процесуальний кодекс України: Закон України від 13.0 4.2012 №4651 -VI (зі змінами). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/4651-17#Text (27.04.2022); пункт 1 частини третьої статті 423: Цивільний процесуальний

Втім, доводиться констатувати, що здійсненність права на відшкодування, дотепер, через двадцять шість років, які минули з набуття чинності Конституцією України, лишається, щонайменше, сумнівною, а наявна правозастосовна практика є безмежно далекою від єдності і зводиться до нечисленних, нерідко протилежних одне одному змістовно, рішень. Такий стан речей , неприйнятність якого після запровадження в Україні конституційної скарги – юридичного засобу захисту конституційних прав особи субсидіарного та виключного характеру – здобула нових аргументів, зумовлений неспроможністю дійти загальної згоди щодо низки практично значущих питань.

До таких питань, у найпершу чергу, належать такі:

1) чи передбачає частина третя статті 152 Конституції України ухвалення

окремого закону, потрібного для регулювання відносин щодо відшкодування матеріальної чи моральної шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, чи в конституційному приписі йдеться лише про порядок такого відшкодування, що натепер вже врегульований в національному правопорядку?

2) чи є застосованими в цьому контексті положення статті 1175 Цивільного

кодексу України, присвячені відшкодуванню шкоди, завданої органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування у сфері но рмотворчої діяльності? Адже, різниця між обов’язком відшкодувати шкоду, завдану фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними та тому втратили чинність та, відповідно, обов’язком відшкодувати шкоду, завдан у фізичній або юридичній особі в результаті прийняття нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, вочевидь виходить за межі суто текстуальних розбіжностей.

кодекс України: Закон України від 18.03.2004 № 1618-IV (зі змінами). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1618-15#Text (дата звернення: 27.04.2022).

3) яким чином узгоджуються одне з одним положення частини третьої статті

152 та частини другої статті 152 Конституції України, відповідно до якої закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення? Не викликає жодних раціональних сумнівів те, що ш кода особі, яка за частиною третьою статті 152 Конституції України підлягає відшкодуванню державою, може бути завдана лише до моменту втрати чинності законами, іншими актами або їх окреми ми положеннями, визнаним и такими, що не відповіда ють Конституції України.

Показово, що Конституційний Суд України мав реальну можливість усунути невизначеність щодо цих найбільш принципових пи тань, які прямо пов’язані із найвищою юридичною силою та прямою дією норм Конституції України . Так, у провадженні Другого сенату Конституційного Суду України перебувала справа за конституційною скаргою Латюка Петра Яковича щодо конституційності положень статті 22 Цивільного кодексу України. Суб’єкт права на конституційну скаргу твердив, що оспорювані положення Цивільного кодексу України не відповідають положенням частини другої статті 3, статті 8, частини першої статті 64, частини третьої статті 152 Конст итуції України, оскільки обмежують право фізичних або юридичних осіб на відшкодування шкоди, заподіяної законами, що визнані

неконституційними, та порушують конституційний принцип верховенства права, зокрема, такий його елемент, як правова визначеність. Втім, замість завершення розгляду цієї справи і постановлення рішення по суті, провадження у справі було закрите через н еналежність до повноважень Конституційного Суду України питань, порушених у конституційній скарзі 3.

3Ухвала Другого сенату Конституційного Суду України від 01.04.2020 № 5-уп(ІІ)/2020. URL: https://ccu.gov.ua/sites/default/files/docs/5_yn2_2020.pdf (27.04.2022).

О.О. Первомайський, суддя-доповідач у цій справі, цілком вірно зазначив з цього приводу в Окремій думці, що …рішення по суті в цій справі було потрібним … для пояснення юридичного механізму відшкодування матеріальної чи моральної шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними (частина третя статті 152 Конституції України), та ролі в цьому механізмі безпосередньо цієї норми Основного Закону України як норми прямої дії та норм чинних законів, що можуть бути застосовані в реалізації цього конституційного права4.

Наявні підходи до розв’язання вказаних питань у правозастосовній практиці судів загальної юрисдикції надзвичайно варіюються5, будучи обмежені справами щодо відшкодування майнових збитків у вигляді неотриманої частини заробітної плати, пенсійних та соціальних виплат, часто за позивами публічних службовців (суддів та прокурорів). При цьому Верховний Суд, що покликаний забезпечувати сталість та єдність судової практики, зокрема через розв’язання питань права, які мають фундаментальне значення, неоднократно мав можливість надати висновки щодо застосування аналізованих норм права6. Показовою в цьому аспекті зрештою 4Див.: Окрема думка судді Конституційного Суду України Первомайського О.О. стосовно Ухвали Другого сенату

Конституційного Суду України про закриття конституційного провадження у справі № 3-58/2019(1264/19). URL: https://ccu.gov.ua/sites/default/files/docs/pervomayskyy_5-upii_2020.pdf (дата звернення: 27.04.2022). 5Див. напр.: Постанова Апеляційного суду Хмельницької області від 27.09.2018 у справі № 686/6719/18 (№ в ЄДРСР 76794696) (27.04.2022); Постанова Вінницького апеляційного суду від 19.02.2019 у справі №127/23853/18 (№ в ЄДРСР 79944459) (27.04.2022); Рішення Октябрського районного суду у м. Полтаві від 23.09.2020 у справі №554/7507/20 (№ в ЄДРСР 92016736) (27.04.2022); Рішення Сосновського районного суду м. Черкаси від 16.11.2020 у справі № 712/8386/20 (№ в ЄДРСР 93062710) (27.04.2022); Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07.12.2021 у справі №

380/12917/21 (№ в ЄДРСР 10 1849166) (27.04.2022); Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 13.01.2022 у справі №540/7060/21 (№ в ЄДРСР 102971016) ( 27.04.2022); Рішення Богунського районного суду м. Житомир від 23.02.2022 у справі № 295/16654/21 (№ в ЄДРСР 103509506) (27.04.2022).

6Див. напр.: Ухвала Верховного Суду у складі судді Касаційного цивільного суду Мартєва С.Ю. від 27.09.2018 у справі № 686/6137/18 (№ в ЄДРСР 76912313) (27.04.2022); Ухвала Верховного Суду у складі судді Касаційного цивільного суду Журавель В.І. від 03.10.2018 у справі № 686/7488/18 (№ в ЄДРСР 77037043) (27.04.2022); Ухвала Верховного Суду у складі судді Касаційного цивільного суду Олійник А.С. від 31.10.2018 у справі № 686/6719/18 (№ в ЄДРСР 77589932) (27.04.2022);

Постанова Верховного Суду у складі Об`єднаної палати Касаційного цивільного суду від 05.09.2019 у справі № 686/6775/18 (№ в ЄДРСР 84182586) (27.04.2022).

стала справа № 686/23445/17, яка розглядалася Великою Палатою Верховного Суду7. Ухвалена нею постанова докорінно змінила усталений до цього підхід до визначення юрисдикційної належності наведених спорів, проте жодним чином не вирішила завдання формування сталої та єдиної судової практики застосування положення частини третьої статті 152 Конституції України.

Прикметно, що порушення правил юрисдикції не були ані головн ою, ані, тим більше, єдиною підставою, на яких була подана касаційна скарга. Найперше, йшлося про неприпустимість застосування до спірних правовідносин положень статті 1175 Цивільного кодексу України та виключно перспективний характер дії рішень Конституційного Суду України, який унеможливлює здійснення права на відшкодування шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними.

Втім, замість того , аби надати виважені відповіді на складн і питання, Велика Палата Верховного Суду de facto ухилилася від їхнього розв’язання: скасувала судові рішення в касаційному порядку повністю та закрила провадження у справі через порушення правил юрисдикції.

Віднесення цієї категорії справ до юрисдикції адміністративних судів цілком очікувано актуалізувало як питання застосування положень частини третьої статті 152 Конституції України, так і низку суто процесуальних питань (строк звернення до суду, справляння судового збору, суб’єктний склад, предмет доказування), які заново і по-різному почали вирішуватися тепер вже адміністративними судами8.

Переконаний, оцінюючи усі чинники, які зумовлюють такий стан речей, що подолання наявних проблем є здійсненним завданням і без змін до Конституції України та чинного законодавства. Втім, лише у разі, коли інтерпретаційні зусилля правозастосовувачів будуть спрямовані на забезпечення реальності ю ридичної відповідальності держави, а прагнення дотриматися співмірності між публічним і 7Постанова Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2019 у справі № 686/23445/17 (№ в ЄДРСР 82424024) (27.04.2022).

8Див. напр.: Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 05.10.2020 у справі №340/2932/20 (№ в ЄДРСР 92009919) (27.04.2022); Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18.01.2021 у справі №420/9973/20 (№ в ЄДРСР 95001968) (27.04.2022); Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21.01.2022 у справі №420/22504/21 (№ в ЄДРСР 103350264) (27.04.2022).

приватним інтересом не буде при зводити до заперечення конституційного права особи на відшкодування шкоди, завданої неконституційними актами і діями. Підбиваючи підсумки, вважаю за доцільне чітко визначити власну позицію щодо розв’язання аналізованих питань.

1. За відсутності спеціального закону, який відповідно до відомої юридичної

позиції Конституційного Суду України, викладеної в Рішенні від 7 жовтня 2009 року № 25-рп/2009, повинен визначати порядок та умови відшкодування такої шкоди9, упевнений, що положення частини третьої статті 152 Конституції України мають застосовуватися безпосередньо у системному зв’язку із положеннями статей 3 та 8 Конституції України.

Вирішальним аргументом на користь такого висновку є смислове значення положень частини третьої статті 152 Конституції України як таких, що рівною мірою закріплюють конституційне право особи на відшкодування шкоди і зумовлене ним зобов’язання держави відшкодувати таку шкоду. Положення статті 1175 Цивільного кодексу України, що регулюють право особи на відшкодування шкоди, завданої їй нормативно-правовим актом, що був визнаний незаконним і скасований, можуть бути використані як важливий, але додатковий аргумент, що має посилити обґрунтування неприпустимості відмови у судовому захисті конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України.

Відстоюваний підхід відповідає конституційно визначен ому принципу відповідальності держави перед людиною за свою діяльність, зокрема юридичної відповідальності, прямій дії та найвищій юридичній силі норм Конституції України і водночас враховує релевантні процесуальні положення, які забороняють 9Див.: абзац п’ ятий пункту 3.3. мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 07.10.2009 № 25-рп/2009. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v025p710-09/conv (27.04.2022).

судам відмовляти у розгляді справи з мотивів відсутності, неповноти, нечіткості, суперечливості законодавства, що регулює спірні відносини10.

2. Співвідношення між п оложеннями частини другої статті 152 та частини

третьої статті 152 Конституції України при цьому безпідставно інтерпретувати як колізійне, що, з одного боку, визначає їхню функціональну спрямованість на регулювання тих самих суспільних відносин, а з іншого – засвідчує змістовно різне регулювання ними таких суспільних відносин. Аксіоматичним є те, що положення частини другої статті 152 Конституції України визначають наслідки встановлення неконституційності законів, інш их актів або їх ніх окремих положень – втрату ними чинності, яка у будь-якому разі настає не раніше дня ухвалення відповідного рішення Конституційним Судом України . Натомість положення частини третьої статті 152 Конституції України регулюють відносини щодо відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої фізичним або юридичним

особам актами і діями, що визнані неконституційними. З цієї причини заборона ретроактивної дії рішень Конституційного Суду України про неконституційність законів, інших актів або їхніх окремих положень, яка унеможливлює “перенесення” втрати чинності такими актами або їхні ми окремими положеннями у минуле, коли вони, будучи чинними, регулювали правові відносини, і, отже, підлягали застосуванню, не може і не має тлумачитися як підстава заперечення юридичної відповідальності держави, яка, безперечно, має негативний і ретроактивний характер. Відшкодування державою шкоди, завданої визнаними неконституційними актами і діями, є безпідставним і нездійсненним поза встановленням неконституційності та до її встановлення. Тому вважаю, що

10Див. частина одинадцята статті 11: Господарський процесуальний кодекс України: Закон України від 06.11.1991 № 1798- XII (зі змінами). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1798-12#Text (дата звернення: 27.04.2022); ча стина четверта статті 6: Кодекс адміністративного судочинства України: Закон України від 06.07.2005 № 2747 -IV (зі змінами). URL:

https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2747-15#Text (дата зв ернення: 27.04.2022); частин а десята статті 10 : Цивільний процесуальний кодекс України: Закон України від 18.03.2004 № 1618-IV (зі змінами). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1618-15#Text (дата звернення: 27.04.2022).

жодної неузгодженості (розбіжності чи суперечності) між положеннями частини другої статті 152 та частини третьої статті 152 Конституції України немає. Такий самий висновок, впевнений, є рівною мірою справедливим і у тому разі, коли матеріальна чи моральна шкода завдана особі через застосування до неї неконституційних, але таких, що на цей момент не втратили чинність законів, інших актів або їхніх окремих положень . Інше, серед іншого, має означати заперечення найвищої юридичної сили та прямої дії норм Конституції України через уможливлення при здійсненні правосуддя порушення судами імперативних процесуальних положень, які забороняють застосування таких, що суперечать Конституції України, законів, інших актів або їхніх окремих положень11.