Державна реєстрація не замінює законної підстави набуття майна, а скасування містобудівних умов саме по собі не є підставою для судового скасування дозволу – Верховний Суд

Державна реєстрація не замінює законної підстави набуття майна, а скасування містобудівних умов саме по собі не є підставою для судового скасування дозволу – Верховний Суд

Кам’янець-Подільська міська рада звернулася до суду з позовом до Департаменту містобудування та архітектури та Відділу державного архітектурно-будівельного контролю цієї міської ради. Позивач просив скасувати містобудівні умови та обмеження, видані для реконструкції незавершеного будівництвом багатоквартирного житлового будинку на площі Польський ринок, а також дозвіл на виконання відповідних будівельних робіт, виданий ФОП.

Міська рада посилалася, зокрема, на те, що містобудівні умови та дозвіл були видані з використанням документів про право власності на незавершене будівництво, реєстрацію якого у подальшому анулювало Міністерство юстиції України. Крім того, у судовому порядку були визнані недійсними договір на реконструкцію втраченої історичної забудови та акт приймання-передачі фундаментів, на які посилалася ФОП як на правову основу своїх майнових прав.

Справа вже розглядалася судами. Постановою Верховного Суду від 6 серпня 2025 року попередні рішення було скасовано, а справу направлено на новий розгляд із вказівкою з’ясувати, зокрема, наявність у ФОП прав на земельну ділянку та фундаменти втраченої історичної забудови, а також правове значення документів, на підставі яких видавалися містобудівні умови та дозвіл.

Після нового розгляду Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 27 листопада 2025 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 1 квітня 2026 року, позов міської ради задовольнив.

Суди встановили, що при зверненні за містобудівними умовами та обмеженнями ФОП не подала документа, який посвідчував би право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію. Також було враховано судові рішення у господарських справах, якими визнано недійсними правочини щодо фундаментів втраченої історичної забудови та повернуто це майно територіальній громаді.

Верховний Суд частково задовольнив касаційну скаргу ФОП. Результат вирішення спору по суті залишився незмінним: містобудівні умови та дозвіл залишено скасованими. Водночас Верховний Суд змінив мотиви судових рішень у частині підстав скасування дозволу на виконання будівельних робіт.

Передусім Верховний Суд розмежував процедуру отримання містобудівних умов та обмежень і процедуру набуття права на виконання будівельних робіт.

Містобудівні умови та обмеження є вихідними даними для проєктування і належать до першої стадії містобудівного процесу. Вони визначають планувальні та архітектурні параметри майбутнього проєктування щодо конкретної земельної ділянки, але самі по собі не надають права на виконання будівельних робіт.

Натомість стаття 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» регулює вже наступну стадію – набуття права фактично розпочати будівельні роботи після розроблення та затвердження проєктної документації.

Тому передбачений частиною четвертою статті 34 Закону № 3038-VI виняток, за яким реконструкція без зміни зовнішніх геометричних розмірів фундаментів у плані в окремих випадках може здійснюватися без документа на земельну ділянку, не поширювався на процедуру отримання містобудівних умов та обмежень.

Для одержання містобудівних умов замовник мав виконати вимоги саме статті 29 Закону № 3038-VI. Її частина третя встановлювала вичерпний перелік документів, серед яких – документ про право власності чи користування земельною ділянкою або договір суперфіцію.

Рішення міської ради лише про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою такого речового права не посвідчує. Воно є лише однією зі стадій процедури відведення земельної ділянки.

Отже, неподання обов’язкового документа мало наслідком виникнення передбаченої законом підстави для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень. За наявності такої підстави орган містобудування не мав дискреції видати їх.

Верховний Суд окремо дослідив аргумент ФОП про те, що право власності на об’єкт не залежить від державної реєстрації, а анулювання запису у Реєстрі саме по собі не означає відсутності такого права.

Суд погодився із загальним принципом: державна реєстрація речового права є офіційним визнанням і підтвердженням державою відповідного права, але сама по собі не є підставою його набуття.

Запис у Державному реєстрі речових прав створює спростовувану презумпцію права власності, а визначальним є існування законної матеріально-правової підстави набуття майна.

У цій справі така презумпція була спростована. У господарських справах № 924/34/24 та № 924/1330/23 суди встановили, що під виглядом реконструкції фактично відбулося відчуження комунального майна – фундаментів втраченої історичної забудови – поза встановленою законом процедурою, без рішення міської ради як власника та без необхідного погодження органу охорони культурної спадщини.

Договір про реконструкцію та відповідні положення акта приймання-передачі були визнані недійсними, а фундаменти повернуті територіальній громаді. Відповідно до статті 236 Цивільного кодексу України визнаний судом недійсним правочин є недійсним з моменту його вчинення.

Тому такі документи не могли породити майнових прав, на виникнення яких вони були спрямовані, а запис про право власності не міг самостійно замінити відсутню законну підставу набуття майна.

Верховний Суд також відхилив посилання на декларацію про початок виконання будівельних робіт та технічний паспорт. Такі документи самі по собі не є передбаченими законом підставами набуття права власності на нерухоме майно.

Суд окремо розглянув аргумент про правомірні очікування та принцип належного урядування. ФОП стверджувала, що діяла, покладаючись на рішення та дії органів місцевого самоврядування, інвестувала власні кошти у реконструкцію, а тому ризик помилки державних органів не повинен покладатися на неї.

Верховний Суд визнав, що концепція правомірних очікувань справді захищає особу, яка добросовісно покладалася на легітимність дій держави. Однак така гарантія передбачає саме добросовісність набувача.

У цій справі господарські суди встановили удаваний характер правочину: під виглядом реконструкції сторони фактично здійснили відчуження комунального майна поза законною процедурою. Удаваний правочин передбачає спрямованість волі його сторін на створення видимості одних правовідносин за фактичного існування інших.

За таких обставин ФОП не могла вважатися особою, яка добросовісно покладалася виключно на помилку органу влади. Тому її майновий інтерес не мав достатньої законної та добросовісної основи для захисту як правомірне очікування.

Верховний Суд наголосив: принцип належного урядування не означає заборони державі виправляти власні помилки. Особливо це стосується ситуації, коли приватна особа не діяла з належною обачністю або не могла не усвідомлювати юридичної природи наданого їй титулу.

Важливий окремий висновок Верховний Суд сформулював щодо співвідношення анулювання та судового скасування дозволу на виконання будівельних робіт.

Суди попередніх інстанцій скасували дозвіл фактично як похідний наслідок скасування містобудівних умов та обмежень. Верховний Суд визнав такий мотив юридично неправильним.

Частина шоста статті 37 Закону № 3038-VI передбачає, що судове рішення про скасування містобудівних умов та обмежень може бути підставою для адміністративного анулювання дозволу органом державного архітектурно-будівельного контролю.

Таке анулювання припиняє дію дозволу на майбутнє та не потребує встановлення того, що дозвіл був незаконним у момент його видачі.

Натомість судове скасування дозволу має іншу правову природу. Для цього суд повинен самостійно перевірити законність його видачі та встановити, чи існувала на той момент хоча б одна із передбачених частиною четвертою статті 37 Закону № 3038-VI підстав для відмови у видачі дозволу.

Якщо така підстава існувала вже на момент видачі, дозвіл був протиправним із самого початку. Саме ця обставина, а не подальше скасування містобудівних умов, є юридичною підставою для його скасування судом.

У цій справі така самостійна підстава була встановлена.

Для реконструкції замовник повинен мати належну правову підставу щодо об’єкта реконструкції – право власності або належно оформлену згоду його власника. Можливість у певних випадках виконувати реконструкцію без документа на землю не звільняє від необхідності підтвердити право на сам об’єкт, який реконструюється.

ФОП законно не набула права власності на фундаменти втраченої історичної забудови. Правочини, на які вона посилалася, визнані недійсними з моменту їх вчинення, а рішення виконавчого комітету та інші документи не могли замінити рішення міської ради як власника комунального майна.

Відповідно, на момент видачі дозволу були наявні самостійні законні підстави для відмови: неподання необхідних документів та невідповідність поданих документів вимогам законодавства.

Тому дозвіл на виконання будівельних робіт був протиправним з моменту його видачі, а не став протиправним пізніше внаслідок скасування містобудівних умов та обмежень.

Верховний Суд звернув увагу, що для такого висновку не потрібно було додатково встановлювати інші можливі порушення – зміну зовнішніх геометричних розмірів фундаментів, співвідношення площ забудови, правильність визначення класу наслідків або відповідність проєктної документації. Уже встановлених порушень було достатньо для вирішення спору.

Окремо Суд підкреслив суспільний вимір спору. Законність видачі дозволів на будівельні роботи стосується не лише приватного інтересу замовника, але й суспільного інтересу у безпечній, збалансованій та законній забудові, забезпеченні прав членів територіальної громади та дотриманні рівності всіх суб’єктів перед законом.

Особливого значення цей інтерес набуває, коли забудова здійснюється в історичному ареалі та стосується об’єктів культурної спадщини. Їх охорона і збереження належать до пріоритетних завдань держави та мають також міжнародно-правовий вимір.

У підсумку Верховний Суд погодився з результатом розгляду справи судами попередніх інстанцій, але виправив юридичне обґрунтування скасування дозволу. Касаційну скаргу ФОП задоволено частково виключно в цій частині мотивів.

Основні правові висновки Верховного Суду

1.      Одержання містобудівних умов та обмежень і набуття права на виконання будівельних робіт є різними послідовними процедурами. Виняток частини четвертої статті 34 Закону № 3038-VI щодо можливості реконструкції без документа на земельну ділянку не звільняє замовника від обов’язку подати передбачені статтею 29 цього Закону документи для одержання містобудівних умов та обмежень.

2.      Державна реєстрація права власності не є самостійною підставою його набуття, а створює лише спростовувану презумпцію існування відповідного права. Визначальною є законна матеріально-правова підстава набуття майна. Якщо така підстава спростована судовими рішеннями, сам запис у Реєстрі не може легалізувати відсутнє право.

3.      Захист правомірних очікувань можливий за умови добросовісної поведінки особи. Якщо судом установлено, що під виглядом одного правочину сторони фактично здійснили відчуження комунального майна поза встановленою законом процедурою, відповідний майновий інтерес не має достатньої законної та добросовісної основи для захисту як правомірне очікування.

4.      Скасування містобудівних умов та обмежень є підставою для адміністративного анулювання дозволу на виконання будівельних робіт на майбутнє, але не є саме по собі достатньою підставою для його судового скасування. Для скасування дозволу судом необхідно окремо встановити, що на момент його видачі існувала передбачена законом підстава для відмови. У такому разі дозвіл є протиправним від самого моменту його прийняття.

5.      Для реконструкції замовник повинен мати належну правову підставу щодо самого об’єкта реконструкції – право власності або належним чином оформлену згоду власника. Відсутність такого підтвердження є самостійною підставою для відмови у видачі дозволу і не може бути усунута лише наявністю містобудівних документів чи запису про право власності, правова підстава якого спростована.

Постанова Верховного Суду від 14 вересня 2026 року у справі № 560/9501/24 (адміністративне провадження № К/990/19285/26) – https://reyestr.court.gov.ua/Review/139730748