Детальний план території не може змінювати функціональне призначення зелених зон усупереч генеральному плану, навіть за наявності приватної забудови – Верховний Суд Заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва звернувся до адміністративного суду з позовом в інтересах держави до Миколаївської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення від 27 грудня 2022 року № 16/21, яким затверджено коригування детального плану території площею 191,15 га в місті Миколаєві, обмеженої низкою вулиць та береговою лінією Бузького лиману. Прокурор стверджував, що міська рада змінила визначене Генеральним планом міста функціональне призначення 66 земельних ділянок загальною площею близько 7 га, переважно перевівши території зелених насаджень і рекреаційних установ у мікрорайоні «Леваневців» та на Варварівському спуску до територій садибної забудови та спеціального призначення. Крім того, прокурор посилався на порушення процедури стратегічної екологічної оцінки, невизначення прибережної захисної смуги Бузького лиману, недоліки встановлення червоних ліній і функціональних зон. Зокрема, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України надало зауваження до проєкту містобудівної документації, які замовник не розглянув, зазначивши в довідці про консультації, що такі зауваження відсутні. Миколаївська міська рада заперечувала проти позову, стверджуючи, що коригування враховує сформовані земельні ділянки, існуючу забудову та фактичну містобудівну ситуацію. На її переконання, детальний план лише деталізував Генеральний план міста, а межі прибережних захисних смуг повинні визначатися окремими проєктами землеустрою. Миколаївський окружний адміністративний суд рішенням від 22 жовтня 2025 року, залишеним без змін постановою П’ятого апеляційного адміністративного суду від 2 червня 2026 року, задовольнив позов, визнав протиправним та скасував рішення міської ради. Суди встановили, що коригування змінило функціональне призначення озеленених територій усупереч Генеральному плану, не визначило належним чином прибережної захисної смуги Бузького лиману, не забезпечило повного визначення червоних ліній і допустимих видів використання окремих функціональних зон. Також було порушено обов’язкову процедуру консультацій під час стратегічної екологічної оцінки. Миколаївська міська рада подала касаційну скаргу, посилаючись на неправильне застосування містобудівного та земельного законодавства, неналежну оцінку доказів і необхідність врахування набутих приватних прав на земельні ділянки та розташовані на них об’єкти нерухомості. Верховний Суд частково задовольнив касаційну скаргу, змінивши судові рішення лише в частині правового наслідку задоволення позову: замість скасування рішення міської ради визнав його протиправним та нечинним. В іншій частині рішення судів попередніх інстанцій залишено без змін. Верховний Суд також зобов’язав Миколаївську міську раду невідкладно опублікувати резолютивну частину постанови у виданні, в якому оскаржуване рішення було офіційно оприлюднено. Обґрунтовуючи постанову, Верховний Суд застосував, зокрема, статті 16–19, 21, 24, 25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статтю 13 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку», статтю 88 Водного кодексу України, статтю 60 Земельного кодексу України, а також статті 245, 265 Кодексу адміністративного судочинства України. Передусім Верховний Суд зазначив, що розроблення детального плану території та внесення змін до нього є самостійними способами містобудівного планування. Коригування як різновид внесення змін передбачає існування раніше затвердженого детального плану. Водночас незалежно від назви документа він повинен відповідати вимогам законодавства та генеральному плану населеного пункту. Щодо стратегічної екологічної оцінки Верховний Суд наголосив, що консультації з уповноваженими органами виконавчої влади не можуть зводитися до формального отримання зауважень. Замовник зобов’язаний розглянути їх по суті, врахувати або мотивовано відхилити та достовірно відобразити результати в довідці про консультації. У справі встановлено, що зауваження Міндовкілля від 24 грудня 2020 року не були розглянуті, а в довідці неправдиво зазначено про їх відсутність. Це порушення Верховний Суд визнав істотним, оскільки зауваження стосувалися недоліків, які збереглися в затвердженій документації та могли вплинути на її зміст. Такий підхід узгоджується з пунктом 3 статті 9 та пунктами 1, 2 статті 11 Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті, ратифікованого Законом України від 1 липня 2015 року № 562-VIII, а також рішеннями Суду Європейського Союзу від 7 листопада 2013 року у справі C-72/12, Gemeinde Altrip and Others (пункти 47–57, ECLI:EU:C:2013:712), та від 25 червня 2020 року у справі C-24/19, A and Others (пункти 81–83, 94–95, ECLI:EU:C:2020:503). Верховний Суд підтвердив послідовність судової практики щодо обов’язковості відповідності детального плану генеральному плану населеного пункту, пославшись, зокрема, на постанови від 21 червня 2018 року у справі № 826/4504/17, від 16 березня 2023 року у справі № 460/3890/20 та від 22 січня 2026 року у справі № 320/15882/21. Суд зазначив, що детальний план деталізує положення генерального плану лише в межах установленого ним функціонального призначення території. Наявність сформованих земельних ділянок та існуючих об’єктів нерухомості має враховуватися під час планування, проте не надає міській раді права змінювати функціональне призначення території через затвердження детального плану. Водночас визнання рішення про затвердження детального плану протиправним та нечинним не припиняє правомірно набутих прав власності чи користування земельними ділянками та нерухомістю, але й не підтверджує законності їх набуття. Верховний Суд урахував пункт 79 рішення Європейського суду з прав людини від 27 листопада 2007 року у справі «Амер проти Бельгії» (Hamer v. Belgium, заява № 21861/03), відповідно до якого економічні інтереси та право власності не мають переваги над охороною довкілля, особливо за наявності встановлених законом природоохоронних обмежень. Щодо прибережної захисної смуги Верховний Суд зазначив, що відповідно до статті 88 Водного кодексу України за відсутності визначених містобудівною документацією меж ширина прибережної захисної смуги вздовж лиману становить 100 метрів від урізу води. Відсутність окремого проєкту землеустрою не означає відсутності самої смуги. Аналогічний висновок викладено в постанові Верховного Суду від 25 червня 2024 року у справі № 420/18032/21. Верховний Суд також звернув увагу, що посилання органу місцевого самоврядування на обмежений доступ до матеріалів генерального плану не звільняє його від обов’язку доводити правомірність оскаржуваного рішення. Гриф обмеженого доступу не може використовуватися для уникнення судового контролю за відповідністю детального плану генеральному плану. Окремо Верховний Суд розмежував правові наслідки визнання протиправними індивідуальних і нормативно-правових актів. Оскільки рішення про затвердження детального плану території має нормативний характер, належним способом захисту відповідно до пункту 1 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України є визнання його протиправним та нечинним, а не скасування. Відповідно до статті 265 цього Кодексу нормативно-правовий акт втрачає чинність із моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду, а його резолютивна частина підлягає офіційному опублікуванню. Основні правові висновки Верховного Суду 1. Детальний план території не може змінювати функціональне призначення території, визначене генеральним планом населеного пункту. Відповідно до частини першої та пункту 3 частини четвертої статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план лише деталізує положення генерального плану в межах встановленого ним функціонального призначення з урахуванням передбачених законом перехідних положень та обмежень. Наявність земельних ділянок у приватній власності, сформованої забудови чи сталої містобудівної ситуації не надає органу місцевого самоврядування права переводити детальним планом озеленені та рекреаційні території до зон житлової забудови всупереч генеральному плану. Така зміна можлива шляхом внесення змін до генерального плану та, за потреби, плану зонування в установленому законом порядку. 2. Урахування існуючої забудови та набутих приватних прав не означає їх переваги над обов’язковими містобудівними й екологічними обмеженнями. Сформовані земельні ділянки та розташовані на них об’єкти нерухомості повинні відображатися в детальному плані як існуюче використання території та враховуватися під час розміщення планувальних елементів. Проте це не виправдовує відступу від генерального плану. Визнання рішення про затвердження детального плану протиправним та нечинним не припиняє правомірно набутих прав власності чи користування і водночас не підтверджує законності їх набуття. Орган місцевого самоврядування зобов’язаний здійснювати подальше планування відповідно до генерального плану. 3. Нерозгляд зауважень уповноваженого природоохоронного органу під час стратегічної екологічної оцінки є істотним процедурним порушенням, якщо він міг вплинути на зміст затвердженої містобудівної документації. Замовник зобов’язаний розглянути всі своєчасно отримані зауваження, врахувати їх або мотивовано відхилити та достовірно відобразити результати в довідці про консультації. Зазначення в такій довідці недостовірної інформації про відсутність зауважень позбавляє орган, який затверджує документацію, та громадськість можливості оцінити її екологічну обґрунтованість. Таке порушення не є формальним, якщо зауваження стосувалися недоліків, що залишилися в затвердженому документі. 4. Відсутність окремого проєкту землеустрою не означає відсутності прибережної захисної смуги та не звільняє від необхідності враховувати її правовий режим у містобудівній документації. У межах населеного пункту межі прибережної захисної смуги визначаються містобудівною документацією, а якщо вона не встановлює таких меж, ширина смуги вздовж лиману становить 100 метрів від урізу води відповідно до статті 88 Водного кодексу України. Відображення межі смуги по урізу води, що фактично означає її відсутність, не відповідає вимогам закону. Детальний план повинен враховувати існуючі обмеження у використанні земель і не може відкладати їх визначення виключно до розроблення майбутнього проєкту землеустрою. 5. Рішення органу місцевого самоврядування про затвердження детального плану території є нормативно-правовим актом, тому в разі встановлення його протиправності підлягає визнанню нечинним, а не скасуванню як індивідуальний акт. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 245 та частини другої статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України такий акт втрачає чинність із моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду. Згідно з частиною першою статті 265 цього Кодексу відповідач зобов’язаний невідкладно опублікувати резолютивну частину судового рішення у виданні, в якому нормативно-правовий акт було офіційно оприлюднено. Цей обов’язок забезпечує правову визначеність для невизначеного кола осіб, на яких поширювалася дія документа. Постанова Верховного Суду від 13 жовтня 2026 року у справі № 400/2898/24 (адміністративне провадження № К/990/30124/26) – https://reyestr.court.gov.ua/Review/140605297