Громадянство України та безстроковість санкцій самі по собі не виключають їх правомірності – окрема думка судді Верховного Суду

Громадянство України та безстроковість санкцій самі по собі не виключають їх правомірності – окрема думка судді Верховного Суду

У справі за позовом громадянина України до Президента України про визнання протиправними та скасування указів у частині застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів Верховний Суд рішенням від 14 вересня 2026 року позов задовольнив. Підставою такого рішення стали, зокрема, два взаємопов’язані висновки: санкції відповідно до Закону України «Про санкції» не могли бути застосовані до позивача як громадянина України, а визначення строку їх застосування як безстрокового не відповідало вимогам цього Закону.

Суддя Верховного Суду Я.О. Берназюк не погодився з такими висновками та виклав окрему думку. На його переконання, для правильного вирішення справи необхідно було врахувати актуальні правові позиції Великої Палати Верховного Суду щодо кола суб’єктів санкцій, превентивної природи обмежувальних заходів, можливості їх застосування без наперед визначеної календарної дати припинення, а також необхідності перевірки достатньої фактичної основи для застосування санкцій.

Щодо кола суб’єктів санкцій в окремій думці наголошено, що частина перша статті 1 та пункт 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції» не дають підстав розглядати громадянство України як абсолютний імунітет від персональних санкцій. Визначальним має бути характер діяльності конкретної особи та те, чи створює така діяльність реальні або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, правам та інтересам людини, суспільства і держави.

Такий підхід, як зазначено в окремій думці, вже сформульований Великою Палатою Верховного Суду. У постанові від 6 липня 2023 року у справі № 9901/635/18, яка стосувалася, серед іншого, безстрокових персональних санкцій щодо громадянина України, Велика Палата визначила основним критерієм для застосування санкцій діяльність особи, а не її громадянство. Цей підхід був підтверджений і розвинений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 червня 2026 року у справах № 990/109/23 та № 9901/177/21.

В окремій думці звернуто увагу, що у справі № 990/109/23 Велика Палата Верховного Суду визнала можливість застосування санкцій до будь-якого суб’єкта, зокрема громадянина України, незалежно від наявності обвинувального вироку або кримінального провадження, якщо діяльність цієї особи створює передбачені законом загрози. У справі № 9901/177/21 Велика Палата, застосувавши граматичне, логічне та системне тлумачення пункту 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції», окремо вказала, що використане законодавцем поняття «інші суб’єкти» не обмежує дію цієї норми лише іноземними особами.

Порівняльно-правовим орієнтиром названо практику судів Європейського Союзу. У рішенні Загального суду Європейського Союзу від 9 вересня 2026 року у справі T-358/25, Abramovich v Council, пункти 231–234, відхилено довід про несумісність персональних обмежувальних заходів зі статусом громадянина Європейського Союзу. Загальний суд спирався, зокрема, на рішення Великої палати Суду Європейського Союзу від 26 березня 2026 року в об’єднаних справах C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P та C-111/24 P, ECLI:EU:C:2026:245, пункти 269–273, щодо допустимості персональних обмежувальних заходів за наявності об’єктивного зв’язку між відповідною категорією осіб і третьою державою, на яку спрямовано санкційний тиск.

Окрема думка виходить також із превентивної, а не каральної природи санкцій. З посиланням на постанови Великої Палати Верховного Суду від 6 липня 2023 року у справах № 9901/376/21 та № 9901/635/18, а також від 23 червня 2026 року у справі № 9901/177/21 зазначено, що санкції не є видом юридичної відповідальності. Їх мета полягає не у покаранні особи за встановлене правопорушення, а у запобіганні використанню нею активів, прав, економічних можливостей або іншого потенціалу для діяльності, яка створює чи може створювати загрози національним інтересам та безпеці.

Звідси випливає автономність санкцій від кримінального, адміністративного чи іншого провадження. Закон не вимагає як обов’язкової передумови для їх застосування обвинувального вироку, встановлення вини в кримінальному процесі або іншого рішення про притягнення особи до юридичної відповідальності. Водночас належною гарантією прав особи має бути ефективний судовий контроль за фактичною та правовою обґрунтованістю санкцій.

В окремій думці наведено сформульований Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 23 червня 2026 року у справі № 9901/177/21 стандарт такого контролю. Суд має перевірити дотримання встановленої законом процедури, наявність достатньої фактичної основи для санкцій, відповідність установлених обставин підставам, передбаченим статтею 3 Закону України «Про санкції», пропорційність застосованих обмежень та відсутність свавілля.

Особливу увагу приділено фактичним підставам застосування санкцій саме у справі № 9901/476/21. Під час попереднього розгляду Верховний Суд неодноразово витребовував документи, що становили фактичну основу санкцій. Ухвалами від 19 вересня 2022 року, 14 листопада 2022 року та 16 грудня 2024 року Суд констатував необхідність дослідження відповідних матеріалів, у тому числі відомостей з обмеженим доступом, для повного, об’єктивного та всебічного встановлення обставин справи. Тому, на переконання автора окремої думки, вирішення спору не мало обмежуватися формальними питаннями громадянства позивача та строку санкцій без оцінки достатньої фактичної основи для їх застосування.

Другий ключовий блок окремої думки стосується безстроковості санкцій. Частина п’ята статті 5 Закону України «Про санкції» встановлює загальне правило про зазначення строку застосування санкції, але водночас передбачає винятки для санкцій, які призводять до припинення прав, та інших санкцій, що за своїм змістом не можуть застосовуватися тимчасово. Отже, сам Закон не містить абсолютної заборони санкцій без наперед визначеної календарної дати їх припинення.

У постанові від 6 липня 2023 року у справі № 9901/635/18 Велика Палата Верховного Суду перевіряла саме безстрокове застосування санкцій до громадянина України, включно з блокуванням активів, і не визнала таку обставину підставою для задоволення позову. У постанові від 23 червня 2026 року у справі № 9901/177/21 цей підхід було розвинено: безстроковість санкції сама по собі не означає її надмірності чи невідворотності, оскільки тривалість превентивного заходу пов’язується не з «періодом покарання», а з існуванням загрози, для нейтралізації якої він застосований.

Водночас істотне значення мають частини шоста та сьома статті 5 Закону України «Про санкції», які передбачають зміну та скасування санкцій. Рішення про їх скасування приймається, якщо застосування санкцій привело до досягнення мети. Звідси в окремій думці зроблено висновок, що безстроковість не є тотожною незворотності, а відсутність наперед визначеної календарної дати припинення заходу повинна оцінюватися разом із можливістю його перегляду, зміни або скасування.

Подібний підхід автор окремої думки вбачає у рішенні Загального суду Європейського Союзу від 9 вересня 2026 року у справі T-358/25, Abramovich v Council. У пунктах 244 та 253 цього рішення зазначено, що персональні обмежувальні заходи підлягають періодичному перегляду, а їх багаторазове продовження саме по собі не робить обмеження постійним: визначальним залишається збереження матеріальних підстав для застосування заходу та можливість припинення його дії після відпадіння таких підстав.

В окремій думці не залишено поза увагою аргумент про те, що пункт 1 частини першої статті 4 Закону України «Про санкції» визначає блокування активів як «тимчасове» обмеження або позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами. Визнано, що такий аргумент має текстуальне нормативне підґрунтя. Проте він не став позицією більшості Великої Палати Верховного Суду у справах № 9901/635/18 та № 9901/177/21 і тому міг бути підставою для подальшого розвитку чи зміни судової практики, але не для неврахування вже сформованого підходу без належного мотивування.

Окремим мотивом незгоди є необхідність забезпечення єдності та передбачуваності судової практики. Станом на 14 вересня 2026 року Велика Палата Верховного Суду не відступила від підходу, сформульованого у справі № 9901/635/18, а лише за кілька місяців до ухвалення рішення у справі № 9901/476/21 підтвердила і розвинула його у постановах від 23 червня 2026 року у справах № 990/109/23 та № 9901/177/21. Тому висновки про неможливість застосування санкцій до громадянина України та про автоматичну протиправність санкцій через їх безстроковість, на переконання автора окремої думки, не узгоджуються з актуальною практикою Великої Палати Верховного Суду.

Основні правові висновки окремої думки

1.      Громадянство України саме по собі не створює абсолютного імунітету від застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів. Визначальним критерієм є характер діяльності особи та наявність передбачених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції» реальних або потенційних загроз, а не формальна належність особи до певного громадянства.

2.      Санкції мають превентивну, а не каральну правову природу і не є видом юридичної відповідальності. Тому можливість їх застосування не залежить від обвинувального вироку, кримінального провадження або іншого попереднього рішення про притягнення особи до відповідальності. Гарантією від свавільного застосування санкцій має бути ефективний судовий контроль за процедурою, достатньою фактичною основою, відповідністю законним підставам, пропорційністю та відсутністю свавілля.

3.      Безстроковий характер санкцій сам по собі не свідчить про їх протиправність. Відсутність наперед визначеної календарної дати припинення санкції не тотожна її незворотності, якщо тривалість заходу пов’язана з існуванням відповідної загрози, а закон передбачає реальний механізм перегляду, зміни та скасування санкцій після зміни обставин або досягнення мети їх застосування.

4.      Правомірність санкцій у конкретній справі повинна оцінюватися насамперед через наявність достатньої фактичної основи для висновку про реальну або потенційну загрозу, відповідність установлених фактів статті 3 Закону України «Про санкції», пропорційність конкретних обмежень та відсутність свавілля. Самі по собі громадянство України адресата санкцій і використання формулювання «безстроково» не є достатніми для висновку про протиправність указу Президента України.

5.      Єдність та передбачуваність судової практики вимагають урахування актуальних правових позицій Великої Палати Верховного Суду. Висновки про абсолютну неможливість застосування санкцій до громадянина України та про безумовну протиправність санкцій через їх безстроковість не узгоджуються з підходами, сформульованими Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 6 липня 2023 року у справі № 9901/635/18 та постановах від 23 червня 2026 року у справах № 990/109/23 і № 9901/177/21.

Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О. від 15 вересня 2026 року у справі № 9901/476/21 (адміністративне провадження № П/9901/476/21) – https://reyestr.court.gov.ua/Review/139772125