Локальні коефіцієнти нормативної грошової оцінки земель застосовуються за місцем розташування конкретної ділянки, а не за наявністю відповідних факторів у межах економіко-планувальної зони – Верховний Суд

Локальні коефіцієнти нормативної грошової оцінки земель застосовуються за місцем розташування конкретної ділянки, а не за наявністю відповідних факторів у межах економіко-планувальної зони – Верховний Суд
Товариство звернулося до адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про визнання протиправними дій щодо незастосування понижувальних локальних коефіцієнтів під час визначення нормативної грошової оцінки земельної ділянки, визнання протиправними та скасування двох витягів із технічної документації, а також зобов’язання сформувати новий витяг із застосуванням відповідних коефіцієнтів.

Третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, була Запорізька міська рада.

Спір стосувався земельної ділянки комунальної власності площею 1,4990 га, кадастровий номер 2310100000:06:009:0004, розташованої у місті Запоріжжі, яку Товариство орендує на підставі договору від 28 грудня 2009 року.

Головне управління Держгеокадастру сформувало витяги від 25 січня 2024 року № НВ-2300010602024 та від 6 травня 2025 року № НВ-2300339782025, у яких нормативну грошову оцінку земельної ділянки визначено відповідно в розмірі 54 843 313,40 грн та 61 413 730,20 грн.

Ці витяги було використано для розрахунку заборгованості з орендної плати, щодо стягнення якої у сумі 7 325 909,72 грн прокурор звернувся до господарського суду в інтересах держави в особі Запорізької міської ради.

Товариство вважало, що під час формування витягів відповідач безпідставно не застосував два понижувальні локальні коефіцієнти, передбачені рішенням Запорізької міської ради від 30 червня 2015 року № 7 про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста: коефіцієнт 0,75 – за розташування земельної ділянки в зоні небезпечних геологічних процесів та коефіцієнт 0,80 – за розташування в санітарно-захисній зоні.

Позивач посилався на те, що відповідні фактори наявні в межах 216 економіко-планувальної зони, до якої належить земельна ділянка, а також на витяг із Генерального плану міста Запоріжжя, який, на його думку, підтверджував розташування ділянки на зсувонебезпечній території.

Головне управління Держгеокадастру заперечувало проти позову. Відповідач зазначав, що відомості про нормативну грошову оцінку земель міста Запоріжжя відсутні в Державному земельному кадастрі, а тому витяги було оформлено на підставі чинної технічної документації. За твердженням відповідача, спірна ділянка не розташована в межах зон дії зазначених локальних факторів, а зміни до Генерального плану міста, затверджені у 2017 році, не були внесені до технічної документації з нормативної грошової оцінки земель.

Запорізька міська рада також заперечувала проти позову, вважаючи, що витяги мають інформаційний характер і формуються на підставі затвердженої технічної документації та відомостей Державного земельного кадастру.

Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 26 січня 2026 року задовольнив позов. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 16 квітня 2026 року залишив це рішення без змін.

Суд першої інстанції виходив із того, що наявність зон дії відповідних локальних факторів у межах 216 економіко-планувальної зони є достатньою підставою для застосування коефіцієнтів 0,75 і 0,80 до земельної ділянки позивача.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що сама земельна ділянка розташована в зоні небезпечних геологічних процесів і санітарно-захисній зоні, пославшись, зокрема, на витяг із Генерального плану міста Запоріжжя та положення Методики нормативної грошової оцінки земельних ділянок, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2021 року № 1147.

Головне управління Держгеокадастру оскаржило ці рішення в касаційному порядку, зазначаючи, що суди неправильно застосували положення пункту 20 Методики № 1147, не встановили належного порядку формування витягів і не дослідили схеми прояву локальних факторів, які входять до складу затвердженої технічної документації.

Верховний Суд частково задовольнив касаційну скаргу, скасував рішення судів першої та апеляційної інстанцій і направив справу на новий розгляд до Запорізького окружного адміністративного суду.

При цьому Верховний Суд не вирішував остаточно питання про правомірність застосування або незастосування спірних коефіцієнтів до конкретної земельної ділянки, оскільки суди попередніх інстанцій не встановили всіх обставин, необхідних для такого висновку.

Передусім Верховний Суд розглянув питання правової природи витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки.

Суд виходив із положень частини другої статті 20 та частини третьої статті 23 Закону України «Про оцінку земель», пункту 19 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, а також пункту 3 частини першої статті 2 Закону України «Про адміністративну процедуру».

Верховний Суд зазначив, що витяг оформлюється щодо конкретної земельної ділянки, а визначений у ньому розмір нормативної грошової оцінки є базою для обчислення орендної плати землекористувача, тобто безпосередньо впливає на реалізацію його майнових прав та обов’язків.

Тому витяг відповідає ознакам адміністративного акта в розумінні Закону України «Про адміністративну процедуру», а правомірність дій і рішень органу Держгеокадастру щодо його формування може бути предметом судового контролю.

Такий висновок узгоджується з постановою Верховного Суду від 24 листопада 2021 року у справі № 817/1780/17, у якій Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав відступила від попередньої практики щодо неможливості судового оскарження дій з формування відповідних витягів.

Аналогічний підхід до перевірки правомірності дій органів Держгеокадастру викладено в пункті 40 постанови Верховного Суду від 3 червня 2022 року у справі № 160/12709/19 та пункті 38 постанови від 5 вересня 2023 року у справі № 520/9277/2020.

Окремо Верховний Суд звернув увагу, що Закон України «Про адміністративну процедуру» набрав чинності 15 грудня 2023 року, тобто до формування обох спірних витягів.

Відповідно до частини другої статті 3 Закону України «Про адміністративні послуги» адміністративні послуги надаються з дотриманням Закону України «Про адміністративну процедуру» та спеціального законодавства.

З огляду на частину третю статті 62 Закону України «Про адміністративну процедуру» адміністративний орган несе відповідальність за адміністративні акти, прийняті в автоматичному режимі.

Отже, автоматичне формування витягу з використанням програмного забезпечення Державного земельного кадастру саме по собі не звільняє відповідний орган від відповідальності за його зміст.

Верховний Суд також розмежував два порядки оформлення витягів, передбачені абзацами третім і четвертим пункту 20 Методики № 1147.

За загальним правилом витяг оформляється і видається автоматично в електронній формі з використанням програмного забезпечення Державного земельного кадастру.

Якщо відомості про нормативну грошову оцінку земельних ділянок у кадастрі відсутні, що унеможливлює автоматичну видачу витягу, його протягом трьох робочих днів оформлює з наявної технічної документації та підписує працівник відповідного територіального органу Держгеокадастру.

Верховний Суд наголосив, що ці два порядки не можуть застосовуватися одночасно до оформлення одного витягу. Вибір між ними залежить від наявності відповідних відомостей у Державному земельному кадастрі на дату надходження заяви.

Проте незалежно від способу оформлення витяг повинен відтворювати показники затвердженої технічної документації стосовно конкретної земельної ділянки.

Суд зазначив, що орган Держгеокадастру не вправі самостійно змінювати показники технічної документації, застосовувати коефіцієнти, яких вона не передбачає для відповідної ділянки, або не застосовувати коефіцієнти, застосування яких передбачено документацією.

Такий підхід відповідає висновкам Верховного Суду, викладеним, зокрема, у пункті 46 постанови від 20 червня 2023 року у справі № 804/6692/17, постановах від 28 січня 2026 року у справі № 340/10747/23 та від 1 квітня 2026 року у справі № 160/6155/24.

Верховний Суд також наголосив, що затверджена до набрання чинності Методикою № 1147 технічна документація з нормативної грошової оцінки земель залишається чинною до початку застосування рішення відповідного органу місцевого самоврядування про затвердження нової технічної документації. Це прямо передбачено пунктом 4 постанови Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2021 року № 1147.

Відповідно, зміни до Генерального плану міста Запоріжжя, затверджені у 2017 році, самі по собі не змінюють показників технічної документації з нормативної грошової оцінки земель, затвердженої у 2015 році.

Верховний Суд звернув увагу на неприпустимість поєднання формул і коефіцієнтів, установлених різними методиками нормативної грошової оцінки земель.

Зокрема, коефіцієнт Км3 у формулі Методики № 1147 враховує розташування території в межах зон радіаційного забруднення, тоді як однойменний коефіцієнт у технічній документації, затвердженій Запорізькою міською радою у 2015 році, характеризує вплив локальних факторів.

Пункти 9 і 10 Методики № 1147 регулюють визначення оціночних районів та коефіцієнта Км4 і не встановлюють правил застосування локальних коефіцієнтів технічної документації, затвердженої до набрання чинності цією Методикою.

Тому використання судами зазначених пунктів для обґрунтування застосування коефіцієнтів 0,75 і 0,80 було неправильним застосуванням норм матеріального права.

Верховний Суд врахував висновки, викладені в пунктах 49, 52, 64 постанови від 17 грудня 2025 року у справі № 160/19718/23, а також у постановах від 28 січня 2026 року у справі № 340/10747/23 та від 1 квітня 2026 року у справі № 160/6155/24 щодо необхідності застосування саме тих формул і коефіцієнтів, на яких ґрунтується чинна технічна документація.

Вирішальним питанням у цій справі Верховний Суд визначив встановлення фактичного розташування конкретної земельної ділянки щодо меж зон дії локальних факторів.

Суд зазначив, що додаток № 2 до рішення Запорізької міської ради від 30 червня 2015 року № 7 пов’язує застосування відповідних коефіцієнтів саме з розташуванням земельної ділянки в зоні небезпечних геологічних процесів або санітарно-захисній зоні.

Відповідно до підпункту 8 пункту 22 та пункту 24 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року № 1051, локальні фактори мають визначені зони дії, межі яких характеризуються координатами поворотних точок.

Отже, сама лише наявність певного локального фактора в межах економіко-планувальної зони не означає, що відповідний коефіцієнт підлягає застосуванню до всіх земельних ділянок цієї зони.

Для застосування коефіцієнта необхідно встановити, що конкретна земельна ділянка повністю або частково розташована в межах зони дії відповідного локального фактора згідно із затвердженою технічною документацією.

Якщо земельна ділянка розташована в межах такої зони лише частково, наслідки цього для визначення коефіцієнта встановлюються відповідно до технічної документації та нормативно-правових актів, за якими її розроблено.

Верховний Суд зазначив, що витяг із Генерального плану міста Запоріжжя, який не входить до складу технічної документації з нормативної грошової оцінки земель, може використовуватися лише як допоміжне джерело для ідентифікації розташування ділянки щодо зон, уже відображених у технічній документації.

Такий витяг не може бути самостійною підставою для встановлення нових зон, зміни їх меж або коригування показників затвердженої технічної документації.

Верховний Суд також звернув увагу на обов’язок адміністративного органу належно з’ясовувати обставини справи відповідно до статей 8 і 16 Закону України «Про адміністративну процедуру».

Тому в разі оформлення витягу працівником територіального органу Держгеокадастру за абзацом четвертим пункту 20 Методики № 1147 відповідна діяльність не може зводитися до механічного відтворення показників без перевірки їх відповідності технічній документації.

Водночас орган Держгеокадастру не має дискреції щодо застосування локального коефіцієнта після встановлення передбачених технічною документацією умов його застосування.

Верховний Суд окремо наголосив на необхідності дотримання балансу приватного та публічного інтересів під час визначення нормативної грошової оцінки земель.

Правильне визначення такої оцінки захищає майнові інтереси землекористувача від необґрунтованого завищення орендної плати та водночас забезпечує законний інтерес територіальної громади в отриманні належних надходжень від використання земель комунальної власності.

Тому публічний інтерес у цих правовідносинах полягає не у встановленні якомога вищої нормативної грошової оцінки, а в її законному, достовірному та однаковому для всіх землекористувачів визначенні відповідно до затвердженої технічної документації.

Верховний Суд встановив, що суди попередніх інстанцій не дослідили належним чином схеми прояву локальних факторів, не з’ясували, чи охоплюють відповідні зони саме спірну земельну ділянку, та не встановили, який із передбачених пунктом 20 Методики № 1147 порядків оформлення витягів підлягав застосуванню.

З огляду на це Верховний Суд дійшов висновку про необхідність нового розгляду справи, під час якого суд першої інстанції має встановити відповідні обставини, оцінити графічні матеріали технічної документації та за потреби вирішити питання про отримання пояснень її розробника або застосування спеціальних знань.

Основні правові висновки Верховного Суду
1.      Витяг із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки відповідає ознакам адміністративного акта, а його формування підлягає судовому контролю. Визначена у витязі нормативна грошова оцінка є базою для обчислення орендної плати землекористувача та безпосередньо впливає на реалізацію його майнових прав і обов’язків. Автоматичне формування витягу не звільняє територіальний орган Держгеокадастру від відповідальності за його зміст відповідно до частини третьої статті 62 Закону України «Про адміністративну процедуру». Правомірність дій органу щодо формування витягу перевіряється адміністративним судом за критеріями, визначеними частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

2.      Абзаци третій і четвертий пункту 20 Методики нормативної грошової оцінки земельних ділянок № 1147 передбачають два різні порядки оформлення витягу, вибір між якими залежить від наявності відповідних відомостей у Державному земельному кадастрі на дату надходження заяви. За наявності таких відомостей витяг формується автоматично, а за їх відсутності оформлюється протягом трьох робочих днів працівником територіального органу Держгеокадастру з наявної технічної документації. Ці порядки не можуть одночасно застосовуватися до оформлення одного витягу. Незалежно від способу оформлення витяг має відтворювати показники затвердженої технічної документації щодо конкретної земельної ділянки, а відповідальність за його зміст несе територіальний орган Держгеокадастру.

3.      Територіальний орган Держгеокадастру не вправі самостійно змінювати показники чинної технічної документації з нормативної грошової оцінки земель або поєднувати коефіцієнти, передбачені різними методиками. Технічна документація, затверджена до набрання чинності Методикою № 1147, зберігає чинність до початку застосування рішення про затвердження нової документації. Під час формування витягу мають застосовуватися формули і коефіцієнти, покладені в основу відповідної чинної технічної документації. Інші матеріали, зокрема генеральний план населеного пункту, можуть використовуватися для ідентифікації розташування земельної ділянки та тлумачення графічних матеріалів, але не для зміни змісту технічної документації.

4.      Локальний коефіцієнт нормативної грошової оцінки застосовується лише за умови розташування конкретної земельної ділянки в межах зони дії відповідного локального фактора згідно із затвердженою технічною документацією. Сама лише наявність зони небезпечних геологічних процесів або санітарно-захисної зони в межах економіко-планувальної зони, до якої належить земельна ділянка, не є достатньою підставою для застосування відповідного коефіцієнта. Якщо ділянка розташована в зоні дії локального фактора частково, правові наслідки такого розташування для визначення коефіцієнта встановлюються відповідно до технічної документації та нормативно-правових актів, згідно з якими її розроблено. Після встановлення передбачених документацією умов застосування коефіцієнта орган Держгеокадастру не має дискреції щодо його застосування.

5.      Зобов’язання органу Держгеокадастру сформувати витяг із застосуванням конкретних локальних коефіцієнтів можливе лише після встановлення всіх фактичних і правових передумов їх застосування. Суд повинен дослідити схеми прояву локальних факторів, що входять до складу технічної документації, встановити розташування земельної ділянки щодо меж відповідних зон та визначити наслідки її повного або часткового розташування в цих межах. Витяг із генерального плану, який не входить до складу технічної документації, не може замінювати її графічні матеріали. Принцип офіційного з’ясування всіх обставин справи вимагає від адміністративного суду активної ролі в дослідженні доказів, а за потреби – отримання пояснень розробника документації або застосування спеціальних знань. Без встановлення зазначених обставин покладення на орган обов’язку застосувати конкретні коефіцієнти є передчасним.

Постанова Верховного Суду від 6 жовтня 2026 року у справі № 280/9659/25 (адміністративне провадження № К/990/23058/26) – https://reyestr.court.gov.ua/Review/140370911