Наявність у Мінкульту та органу охорони культурної спадщини права на позов не виключає представництва прокурора, якщо ці органи не захищають інтерес держави

Наявність у Мінкульту та органу охорони культурної спадщини права на позов не виключає представництва прокурора, якщо ці органи не захищають інтерес держави

Керівник окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та Департаменту культури та туризму обласної військової адміністрації звернувся до суду з позовом до селищної ради про визнання протиправною бездіяльності щодо невчинення дій із замовлення розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану історичного населеного місця — селища Козова Тернопільського району Тернопільської області, а також про зобов’язання селищної ради замовити розроблення такого плану. Прокурор зазначав, що селище включене до Списку історичних населених місць України, однак історико-архітектурний опорний план для нього не розроблено.

Селищна рада заперечувала проти позову, посилаючись, зокрема, на фінансову неспроможність замовити виготовлення історико-архітектурного опорного плану в умовах воєнного стану через необхідність спрямування бюджетних коштів на життєво необхідні потреби громади та територіальної оборони. Суд першої інстанції позов задовольнив. Апеляційний суд скасував це рішення та залишив позов без розгляду, виходячи з того, що прокурор не обґрунтував підстави для представництва інтересів держави, а Міністерство культури та обласний орган охорони культурної спадщини мають власну процесуальну дієздатність і могли самостійно звернутися до суду.

У касаційній скарзі прокурор зазначав, що апеляційний суд неправильно застосував статтю 23 Закону України «Про прокуратуру» та статтю 53 Кодексу адміністративного судочинства України, не врахувавши докази неналежної реалізації уповноваженими органами їхніх повноважень щодо захисту інтересів держави. На думку прокурора, Міністерство культури та Департамент культури і туризму обласної військової адміністрації були обізнані з порушенням у сфері охорони культурної спадщини, однак обмежилися листуванням і не звернулися до суду, що створило підстави для субсидіарного представництва прокурором.

Верховний Суд частково задовольнив касаційну скаргу прокурора, скасував постанову апеляційного суду та направив справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції. Суд дійшов висновку, що апеляційний суд помилково обмежився констатацією процесуальної дієздатності Міністерства культури та обласного органу охорони культурної спадщини, але не оцінив, чи здійснили ці органи реальний захист інтересів держави. Водночас Верховний Суд не залишив у силі рішення суду першої інстанції, оскільки апеляційний суд не переглядав справу по суті та не перевіряв доводи апеляційної скарги селищної ради.

Суд застосував пункт 3 частини першої статті 131-1, частини четверту і п’яту статті 54 Конституції України, статті 5, 53, 240, 341, 353 Кодексу адміністративного судочинства України, статтю 23 Закону України «Про прокуратуру», статті 3, 5, 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини», частину четверту статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статтю 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», статтю 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», постанову Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878, Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 01 вересня 2021 року № 926. Верховний Суд також врахував Рішення Конституційного Суду України від 03 грудня 2025 року № 6-р(ІІ)/2025, Рекомендацію CM/Rec(2012)11 Ради Європи, практику Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду щодо субсидіарної ролі прокурора, рішення ЄСПЛ у справах «Беєлер проти Італії» та «Козаджиоглу проти Туреччини», а також рішення Великої палати Суду справедливості Європейського Союзу у справі «FY v Profi Credit Polska S.A. w Bielsku-Białej».

Верховний Суд сформулював такі основні правові висновки:

1.                    Представництво прокурором інтересів держави в суді має винятковий і субсидіарний характер. Прокурор може звернутися до суду, якщо існує порушення або загроза порушення інтересів держави, а компетентний орган не здійснює або неналежним чином здійснює їх захист, чи якщо такого органу немає. Бездіяльність компетентного органу означає не лише незвернення до суду, а й невжиття інших належних заходів для усунення порушення, відновлення порушених прав або запобігання негативним наслідкам.

2.                    Сама лише наявність у компетентного органу процесуальної дієздатності для самостійного звернення до суду не виключає представництво прокурором інтересів держави. Нереалізація таких повноважень органом, який знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, і становить бездіяльність, яка може наділяти прокурора правом субсидіарного представництва. Тому для вирішення питання про право прокурора на позов потрібно перевіряти не лише формальну наявність повноважень у відповідного органу, а й те, чи забезпечив він реальний захист інтересів держави.

3.                    У спорах щодо замовлення органом місцевого самоврядування розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного населеного місця уповноваженими органами у сфері охорони культурної спадщини є Міністерство культури та орган охорони культурної спадщини обласної державної адміністрації. Право цих органів на звернення до суду випливає із системного тлумачення їхніх контрольних повноважень і повноважень із забезпечення охорони культурної спадщини як єдиного ефективного процесуального способу реалізації цих повноважень у разі порушення публічного інтересу.

4.                    Інтерес держави у сфері охорони культурної спадщини не є абстрактним. Він може полягати у забезпеченні правового режиму охорони історичного населеного місця, включеного до Списку історичних населених місць України. Охорона культурної спадщини є легітимною метою, що відповідає загальному суспільному інтересу, оскільки спрямована на збереження історичних, культурних і мистецьких коренів регіону та його мешканців.

5.                    У цій справі Верховний Суд установив, що Міністерство культури ще у 2020 році зверталося до селищної ради щодо необхідності виконання пам’яткоохоронного законодавства і розроблення історико-архітектурного опорного плану, однак судових заходів не вживало та повідомило про відсутність наміру звертатися до суду. Обласна військова адміністрація також підтвердила обізнаність профільного департаменту з бездіяльністю селищної ради, але не забезпечила судового захисту. Отже, уповноважені органи, знаючи про триваюче порушення інтересів держави, фактично не здійснили їх захист у судовому порядку.

6.                    Верховний Суд наголосив, що підхід апеляційного суду, за яким сама лише наявність у Міністерства культури та обласного органу охорони культурної спадщини права на звернення до суду виключає представництво прокурора попри доведену відмову цих органів від судового захисту, фактично унеможливлює захист порушеного публічного інтересу. Це не відповідає завданню адміністративного судочинства та принципу ефективного судового захисту.

Постанова Верховного Суду від 17 червня 2026 року у справі № 500/5037/24 (адміністративне провадження № К/990/7740/26) – https://reyestr.court.gov.ua/Review/137474844