Саме по собі оприлюднення акта не визначає початку перебігу строку звернення прокурора до суду, якщо з відкритих даних неможливо встановити ознаки порушення інтересів держави

Саме по собі оприлюднення акта не визначає початку перебігу строку звернення прокурора до суду, якщо з відкритих даних неможливо встановити ознаки порушення інтересів держави

Заступник керівника обласної прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин та Державної служби геології та надр України. Прокурор просив скасувати рішення ДКЗ, наказ Держгеонадр у частині надання спеціального дозволу та сам спеціальний дозвіл на користування надрами, виданий Товариству.

Прокурор стверджував, що на час проведення геологічного вивчення родовища сапропелю Товариство не мало чинного спеціального дозволу на користування надрами, який давав би право проводити відповідні роботи. За його позицією, це ставило під сумнів законність державної реєстрації робіт, прийняття матеріалів геолого-економічної оцінки запасів на державну експертизу та подальшого надання без аукціону спеціального дозволу на видобування корисних копалин.

Прокурор зазначав, що достатні підстави для представництва інтересів держави та звернення до суду виникли лише після отримання 11 вересня 2024 року від Держгеонадр матеріалів ліцензійної справи та їх вивчення. Саме з цих документів, за його доводами, стало можливим установити конкретні ознаки порушень процедури надання спеціального дозволу.

Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 8 травня 2025 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2026 року, повернув позовну заяву через пропуск тримісячного строку звернення до суду.

Суди попередніх інстанцій виходили з того, що спірні акти були прийняті та оприлюднені ще у 2013–2014 роках, а прокурор мав можливість перевірити їх законність щонайменше з березня 2021 року після введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року щодо виявлення порушень у сфері надрокористування.

Прокурор оскаржив ці рішення, наголошуючи, що суди ототожнили факт оприлюднення індивідуального акта з моментом виникнення підстав для представництва інтересів держави. За його доводами, прокуратура не є учасником правовідносин у сфері надрокористування та не зобов’язана здійснювати суцільний моніторинг усіх актів органів державної влади.

Верховний Суд касаційну скаргу задовольнив, скасував рішення судів попередніх інстанцій і направив справу до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду зі стадії вирішення питання про відкриття провадження.

Верховний Суд виходив, зокрема, зі статей 13 і 16 Конституції України. Надра є об’єктом права власності Українського народу, а держава несе конституційну відповідальність за належне розпорядження природними ресурсами та забезпечення екологічної безпеки.

Суд наголосив, що у спорах щодо використання природних ресурсів особливого значення набуває принцип превентивності — необхідність запобігати можливій шкоді, а не лише усувати її наслідки.

У цьому контексті Верховний Суд послався на статтю 191 Договору про функціонування Європейського Союзу (Treaty on the Functioning of the European Union; TFEU), яка закріплює, зокрема, принцип перестороги та принцип вжиття запобіжних заходів у сфері екологічної політики.

Також Суд врахував Конвенцію про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters; Aarhus Convention).

Пункт 4 статті 9 Орхуської конвенції вимагає, щоб процедури доступу до правосуддя у справах, що стосуються довкілля, забезпечували адекватні та ефективні засоби правового захисту, були справедливими, неупередженими, своєчасними і не пов’язаними з непомірно великими витратами.

За висновком Верховного Суду, ці стандарти вимагають особливо обережного застосування процесуальних строків у спорах щодо користування надрами, щоб надмірний формалізм не унеможливив ефективний судовий контроль за законністю використання природних ресурсів.

Відповідно до абзацу другого частини другої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України для звернення до адміністративного суду суб’єкта владних повноважень встановлено тримісячний строк, який обчислюється з дня виникнення підстав, що дають право на пред’явлення визначених законом вимог.

Верховний Суд наголосив, що для прокурора, який реалізує функцію представництва інтересів держави відповідно до статті 131-1 Конституції України, частини третьої статті 53 КАС України та статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», цей строк не може автоматично обчислюватися з дня прийняття чи оприлюднення оскаржуваного акта.

Вирішальним є момент, коли прокурор отримав або об’єктивно міг отримати достатні відомості, які дозволяли зробити висновок про порушення чи загрозу порушення інтересів держави та про наявність установлених законом підстав для їх представництва в суді.

Такий підхід Верховний Суд уже застосовував у постановах від 9 грудня 2024 року у справі № 420/14551/23, від 20 жовтня 2025 року у справі № 320/39008/23 та від 18 грудня 2025 року у справі № 320/18386/25.

Суд підкреслив, що прокурор не є учасником правовідносин у сфері державної реєстрації геологічних робіт, експертизи запасів корисних копалин та надання спеціальних дозволів. Тому на нього не може покладатися обов’язок постійно моніторити всі публікації на офіційних вебсайтах державних органів з метою виявлення потенційних порушень.

Сам факт оприлюднення акта суб’єкта владних повноважень не створює презумпції обізнаності прокуратури про можливе порушення інтересів держави.

Верховний Суд провів важливе розмежування між поінформованістю про факт існування рішення та обізнаністю про ознаки його протиправності.

Оприлюднення наказу Держгеонадр, протоколу ДКЗ або інформації про спеціальний дозвіл свідчить про завершення певної адміністративної процедури, але саме по собі не розкриває матеріалів, на підставі яких рішення було прийнято, зокрема даних щодо чинного дозволу на геологічне вивчення, матеріалів реєстрації робіт, геологічної інформації чи підстав застосування позааукціонної процедури.

Тому дата оприлюднення акта не може автоматично визнаватися моментом початку перебігу строку для прокурора, якщо зі змісту опублікованої інформації неможливо встановити конкретні ознаки порушення.

Верховний Суд водночас застеріг, що й дата фактичного витребування документів прокурором не завжди автоматично визначає початок строку. Необхідно встановити, чи не мав прокурор раніше достатніх відомостей та об’єктивної можливості звернутися до суду.

Такий підхід узгоджується з постановою Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, де зазначено, що витребування документів не може використовуватися як механізм штучного продовження процесуального строку.

Отже, суд повинен встановити реальний момент, коли у розпорядженні прокуратури з’явився або об’єктивно міг з’явитися достатній комплекс відомостей для ідентифікації порушення, його правової оцінки та документального обґрунтування позову.

Верховний Суд зазначив, що під час такої оцінки необхідно враховувати джерело інформації, її зміст і повноту, дату фактичного отримання та те, чи була вона достатньою для формулювання адміністративного позову.

Суди попередніх інстанцій цих обставин не встановили. Вони фактично обмежилися датами прийняття та публікації актів, не з’ясувавши, чи дозволяла доступна на той час інформація виявити саме ті порушення процедури користування надрами, на які послався прокурор.

Верховний Суд окремо відхилив аргумент про те, що прокурор мав виявити порушення ще у 2021 році через рішення РНБО України від 19 березня 2021 року, введене в дію Указом Президента України від 25 березня 2021 року № 122/2021.

Суд зазначив, що це рішення не покладало на прокуратуру прямого обов’язку здійснювати суцільний моніторинг усіх спеціальних дозволів на користування надрами, перевіряти всі рішення Держгеонадр і ДКЗ або витребовувати щодо них документи з власної ініціативи.

Пункт 5 рішення РНБО лише рекомендував Офісу Генерального прокурора вжити додаткових заходів щодо виявлення й розслідування порушень законодавства. Тому сама дата введення цього рішення в дію не може замінити встановлену статтею 122 КАС України умову про виникнення конкретних підстав для звернення прокурора до суду.

Верховний Суд також проаналізував наказ Генерального прокурора від 21 вересня 2018 року № 186 та наказ Офісу Генерального прокурора від 21 серпня 2020 року № 389. Ці акти передбачають можливість виявлення підстав для представництва, зокрема через опрацювання ЗМІ, Інтернету та відкритих даних, однак не встановлюють обов’язку безперервно моніторити всі рішення суб’єктів владних повноважень.

Відомості з відкритих джерел можуть свідчити про обізнаність прокурора лише тоді, коли їхній зміст дійсно розкриває ознаки протиправності відповідного рішення.

Окремо Верховний Суд наголосив на принципі пропорційності. Процесуальні строки мають забезпечувати юридичну визначеність, однак їх застосування не повинно створювати непропорційні перешкоди для захисту суспільно значущого публічного інтересу.

У спорах про надрокористування цей баланс має особливе значення, адже спеціальний дозвіл продовжує породжувати правові та економічні наслідки протягом усього строку його дії.

Верховний Суд зазначив, що можливе порушення обов’язкової аукціонної процедури не має суто одномоментного характеру: воно може спричиняти триваюче використання об’єкта права власності Українського народу поза конкурентними умовами, впливати на економічні інтереси держави, бюджетні надходження та рівність потенційних претендентів.

Тому принцип юридичної визначеності не може тлумачитися як абсолютна перепона для судового контролю за рішеннями суб’єктів владних повноважень, які продовжують породжувати публічно-правові наслідки у сфері використання надр.

Разом із тим Верховний Суд не встановлював незаконності рішення ДКЗ, наказу Держгеонадр чи спеціального дозволу та не оцінював обґрунтованість позовних вимог по суті. Касаційний перегляд стосувався виключно правильності застосування процесуальних норм щодо строку звернення прокурора до суду.

Під час продовження розгляду суд першої інстанції має встановити, коли прокурор фактично отримав або об’єктивно міг отримати достатні відомості про конкретні ознаки порушення, чи міг він одержати відповідні матеріали раніше та чи був позов поданий у межах строку, визначеного з урахуванням цих обставин.

Основні правові висновки Верховного Суду

1.                  Тримісячний строк звернення прокурора до адміністративного суду в інтересах держави обчислюється не автоматично з дати прийняття чи оприлюднення оскаржуваного акта, а з моменту, коли прокурор отримав або об’єктивно міг отримати достатні відомості про порушення чи загрозу порушення інтересів держави та про наявність підстав для представництва цих інтересів у суді.

2.                  Факт оприлюднення індивідуального акта не створює презумпції обізнаності прокуратури про його можливу протиправність. Необхідно розмежовувати знання про існування акта і наявність достатніх відомостей про конкретні порушення, допущені під час його прийняття.

3.                  На прокурора не може покладатися обов’язок суцільного та безперервного моніторингу всіх актів суб’єктів владних повноважень. Відомості з відкритих джерел можуть бути доказом обізнаності прокурора лише тоді, коли їх зміст реально розкриває ознаки порушення інтересів держави.

4.                  Дата витребування чи отримання прокурором документів також не є автоматичним початком перебігу строку. Суд повинен установити, чи не мав прокурор раніше достатньої інформації та реальної можливості підготувати позов; водночас саме витребування документів не може використовуватися для штучного продовження процесуального строку.

5.                  У спорах щодо користування надрами процесуальні строки мають застосовуватися з урахуванням принципів пропорційності, ефективного доступу до правосуддя, екологічної превентивності та особливого конституційного статусу надр як об’єкта права власності Українського народу. Формальне застосування строків не повинно унеможливлювати судовий контроль за актами, які продовжують породжувати триваючі публічно-правові та економічні наслідки.

Постанова Верховного Суду від 31 серпня 2026 року у справі № 320/59106/24 (адміністративне провадження № К/990/23283/26) – https://reyestr.court.gov.ua/Review/139392030