Не кожна дія суб’єкта владних повноважень, вчинена на виконання судового рішення, може оскаржуватися лише в порядку судового контролю за його виконанням

Не кожна дія суб’єкта владних повноважень, вчинена на виконання судового рішення, може оскаржуватися лише в порядку судового контролю за його виконанням

Особа звернулася з позовом до Департаменту з питань виконання кримінальних покарань Міністерства юстиції України, оскаржуючи порядок визначення в довідці про грошове забезпечення станом на 1 січня 2023 року надбавки за вислугу років, надбавки за особливості проходження служби, надбавки за службу в умовах режимних обмежень та премії. Позивач вважав протиправним обчислення цих складових із використанням розрахункової величини прожиткового мінімуму для працездатних осіб станом на 1 січня 2018 року.

Позивач просив зобов’язати Департамент підготувати нову довідку відповідно до статей 43, 63 Закону України від 9 квітня 1992 року № 2262-XII «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» та постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року № 704 «Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб», виходячи з прожиткового мінімуму, встановленого на 1 січня 2023 року.

Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 9 квітня 2026 року у задоволенні позову відмовив. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 25 травня 2026 року це рішення скасував, однак провадження у справі закрив.

Апеляційний суд виходив із того, що спірна довідка була видана на виконання рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26 червня 2025 року у справі № 240/2137/25. На його думку, незгода позивача зі змістом довідки мала вирішуватися не шляхом нового позову, а за допомогою спеціальних механізмів судового контролю за виконанням судових рішень, передбачених Кодексом адміністративного судочинства України.

Позивач оскаржив це рішення та наполягав, що попередня справа не стосувалася розрахункової бази для визначення у грошовому вираженні додаткових складових грошового забезпечення. За його твердженням, саме під час виготовлення нової довідки відповідач учинив нові дії, які породили самостійні юридичні наслідки та не були предметом попереднього судового розгляду.

Верховний Суд касаційну скаргу задовольнив частково, скасував постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2026 року та направив справу до цього суду для продовження розгляду.

Верховний Суд виходив із частини другої статті 55 Конституції України та частини першої статті 5 КАС України, які гарантують право особи на судовий захист від рішень, дій або бездіяльності суб’єкта владних повноважень, що порушують її права, свободи чи законні інтереси.

Суд окремо проаналізував механізми судового контролю за виконанням судових рішень. Відповідно до статті 381-1 КАС України та статей 382, 383 цього Кодексу суд першої інстанції може контролювати виконання свого рішення, зокрема вимагати звіт про виконання або розглядати заяву про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених відповідачем на виконання судового рішення.

Верховний Суд урахував Рішення Конституційного Суду України від 1 березня 2023 року № 2-р(ІІ)/2023 у справі № 3-27/2022(54/22), зокрема підпункт 4.3.2 пункту 4 та пункт 7.6 мотивувальної частини, в яких наголошено на необхідності забезпечення дієвого права на судовий захист і дієвого судового контролю за виконанням судового рішення.

Цей підхід Конституційний Суд України розвинув у Рішенні Великої палати від 10 березня 2026 року № 2-р/2026 у справі № 1-5/2025(374/25), зазначивши, що виконання судового рішення та судовий контроль за його виконанням є складовими механізму реалізації конституційного права на судовий захист і мають забезпечувати реальну можливість виконання остаточного судового рішення.

Водночас Верховний Суд наголосив, що існування спеціального порядку судового контролю за виконанням рішення не виключає можливості окремого позову, якщо після ухвалення попереднього судового рішення суб’єкт владних повноважень приймає нове рішення або вчиняє нові дії, правомірність яких раніше судом не перевірялася, а такі рішення чи дії породжують для особи нові юридичні наслідки.

Такий критерій розмежування Верховний Суд застосовував, зокрема, у постанові від 30 квітня 2026 року у справі № 340/7985/25. Суд наголосив на необхідності відрізняти, з одного боку, виконання вже визначених судом прав та обов’язків, а з іншого — нові правовідносини, які виникають унаслідок нових рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень, навіть якщо вони формально пов’язані з виконанням попереднього рішення.

Верховний Суд сформулював принципове розмежування: судовий контроль за статтями 382, 383 КАС України стосується реалізації вже визначених судом прав та обов’язків, тоді як окреме позовне провадження є допустимим, якщо нові дії або рішення ґрунтуються на обставинах чи правових підставах, яких попереднє рішення не охоплювало, і створюють нові юридичні наслідки.

У цій справі апеляційний суд фактично виходив лише з того, що спірна довідка була виготовлена на виконання попереднього судового рішення. Верховний Суд визнав такий підхід надто формальним, оскільки сам по собі зв’язок нової дії з виконанням судового рішення ще не означає, що будь-який подальший спір має вирішуватися виключно в порядку статті 383 КАС України.

Верховний Суд також звернув увагу на неправильне застосування пункту 4 частини першої статті 238 КАС України. Ця норма передбачає закриття провадження, якщо вже є судове рішення про закриття провадження у справі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав. При цьому попередня справа № 240/2137/25 завершилася рішенням по суті, а не ухвалою про закриття провадження.

Для застосування наслідків остаточності судового рішення Верховний Суд урахував практику Суду справедливості Європейського Союзу. У рішенні П’ятої палати від 20 квітня 2023 року у справі DIGI Communications NV v Nemzeti Media- és Hírközlési Hatóság Hivatala, C-329/21, ECLI:EU:C:2023:303, §§ 58–60 Суд ЄС зазначив, що принцип res judicata поширюється на питання факту і права, які були фактично або необхідно вирішені попереднім судовим рішенням, а його застосування залежить від того, чи перетинається предмет нового спору з предметом уже остаточно вирішеного.

Верховний Суд установив, що у справі № 240/2137/25 вирішувалося питання про право позивача на виготовлення довідки із зазначенням посадового окладу, окладу за військове звання та додаткових видів грошового забезпечення. Водночас питання про конкретну розрахункову базу для визначення у грошовому вираженні надбавок і премії попереднім рішенням не вирішувалося.

Саме це питання і стало предметом нового спору. Позивач оскаржував спосіб, у який Департамент обчислив додаткові складові грошового забезпечення після виконання попереднього рішення, тобто матеріально-правове питання, яке не було предметом попереднього судового контролю.

У цьому контексті Верховний Суд послався також на рішення Суду справедливості Європейського Союзу у справі Artegodan GmbH v European Commission, C-221/10 P, пункти 86–87, у якому наголошено, що принцип res judicata поширюється лише на ті питання факту та права, які були фактично або необхідно вирішені відповідним судовим рішенням, причому остаточність охоплює не лише резолютивну частину, а й мотиви, що становлять її необхідну основу.

Отже, сам факт видачі спірної довідки на виконання попереднього судового рішення не є достатнім для висновку про тотожність спорів. Вирішальним є те, чи було відповідне матеріально-правове питання вже вирішене судом і чи спрямований новий позов лише на примушення відповідача виконати встановлений раніше обов’язок.

Верховний Суд урахував також Висновок № 13 (2010) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету міністрів Ради Європи від 19 листопада 2010 року «Про роль суддів у виконанні судових рішень» (Opinion No. 13 (2010) of the Consultative Council of European Judges (CCJE) on the Role of Judges in the Enforcement of Judicial Decisions). У пункті 9 цього документа зазначено, що рішення, яке підлягає виконанню, має точно і чітко визначати права та обов’язки сторін, а пункт 24 застерігає від повторного вирішення в процедурі виконання питань, уже вирішених судом.

Суд також звернув увагу на Спільну позицію Європейського Союзу щодо Кластера 1 «Основи» від 12 червня 2026 року (European Union Common Position – Cluster 1: Fundamentals, AD 18/26, CONF-UA 2/26), у якій удосконалення виконання судових рішень включено до проміжних критеріїв за Розділом 23 «Судова влада та основоположні права» (Chapter 23 – Judiciary and fundamental rights).

Верховний Суд також врахував Дорожню карту з питань верховенства права, схвалену розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 травня 2025 року № 475-р та включену постановою Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2026 року № 438 до Національної програми адаптації законодавства України до права Європейського Союзу (acquis ЄС). Ці стратегічні документи орієнтують на підвищення ефективності виконання судових рішень, але не дають підстав поширювати процедуру контролю за виконанням на нові матеріально-правові питання, яких попереднє рішення не вирішувало.

Верховний Суд відмежував цю справу і від постанови від 17 березня 2026 року у справі № 560/981/24. У тій справі спірне питання вже було предметом судового контролю за виконанням попереднього рішення, за результатами якого дії відповідача визнано протиправними та видано виправлену довідку. Натомість у справі № 240/26458/25 питання про розрахункову базу для додаткових складових грошового забезпечення раніше судом не вирішувалося.

Суд наголосив, що при виборі між окремим позовом і механізмами судового контролю за виконанням вирішальним є не формальний зв’язок нової дії з попереднім рішенням, а зміст установлених цим рішенням прав та обов’язків і те, чи охоплювалося ним матеріально-правове питання, що стало предметом нового спору.

Верховний Суд також застосував практику Європейського суду з прав людини щодо виконання судових рішень як складової права на суд. У справі «Горнсбі проти Греції» (Hornsby v. Greece, заява № 18357/91, пункт 40) ЄСПЛ зазначив, що право на суд було б ілюзорним, якби остаточне обов’язкове рішення залишалося невиконаним, а його виконання має розглядатися як складова «судового розгляду» для цілей статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Аналогічний підхід відображений у рішенні ЄСПЛ «Бурдов проти Росії (№ 2)» (Burdov v. Russia (no. 2), заява № 33509/04, пункт 65).

Водночас Верховний Суд наголосив на необхідності уникати надмірного процесуального формалізму. У рішенні Великої палати ЄСПЛ від 5 квітня 2018 року у справі «Зубац проти Хорватії» (Zubac v. Croatia, заява № 40160/12, пункти 96–98) зазначено, що формалізовані процесуальні правила важливі для юридичної визначеності та належного здійснення правосуддя, але їх надмірно суворе застосування, яке перешкоджає розгляду вимог по суті, може порушувати право на практичний та ефективний доступ до суду.

Верховний Суд також урахував рішення ЄСПЛ від 28 травня 2026 року у справі «Фомічов та ТОВ “Аланд Груп” проти України» (Fomichov and Aland Group LLC v. Ukraine, заяви № 57804/17 та № 31516/19, пункти 8–11), у якому наголошено, що обмеження доступу до суду не повинні звужувати його такою мірою, щоб порушувалася сама сутність цього права.

За висновком Верховного Суду, суди не повинні тлумачити процесуальні норми так, щоб сам формальний зв’язок нової дії суб’єкта владних повноважень із виконанням попереднього рішення автоматично позбавляв особу можливості судової перевірки нового рішення чи дії.

При цьому Верховний Суд не оцінював правильність обчислення надбавок і премії та не вирішував, яку саме розрахункову величину слід застосовувати. Оскільки апеляційний суд закрив провадження і не перевірив рішення суду першої інстанції по суті, надання такої оцінки Верховним Судом означало б фактичну підміну апеляційного перегляду касаційним.

Основні правові висновки Верховного Суду

1.                  Наявність спеціальних механізмів судового контролю за виконанням судового рішення, передбачених статтями 382, 383 КАС України, не виключає права на окремий адміністративний позов, якщо після ухвалення попереднього рішення суб’єкт владних повноважень прийняв нове рішення або вчинив нові дії, правомірність яких не була предметом попереднього судового розгляду та які породжують нові юридичні наслідки.

2.                  Для розмежування окремого позовного провадження і судового контролю за виконанням рішення визначальним є не формальний зв’язок нової дії з виконанням попереднього рішення, а зміст прав та обов’язків, уже визначених судом, і те, чи було матеріально-правове питання нового спору фактично або необхідно вирішене попереднім рішенням.

3.                  Сам факт того, що новий акт або документ виданий на виконання судового рішення, не означає автоматичної тотожності спорів та не поширює на всі пов’язані з ним питання принцип res judicata. Остаточність судового рішення охоплює лише ті питання факту і права, які були фактично або обов’язково вирішені судом.

4.                  Механізм судового контролю за виконанням судового рішення не може перетворюватися на процесуальну перешкоду для оскарження нових матеріально-правових рішень або дій суб’єкта владних повноважень. Надмірно формальне ототожнення нової дії з виконанням попереднього рішення може необґрунтовано обмежити практичний та ефективний доступ особи до суду.

5.                  Якщо апеляційний суд помилково закрив провадження, не встановивши, чи охоплювалося нове матеріально-правове питання попереднім судовим рішенням, Верховний Суд не може вперше вирішувати це питання по суті замість апеляційної інстанції. У такому разі справа підлягає направленню до апеляційного суду для продовження розгляду.

Постанова Верховного Суду від 27 серпня 2026 року у справі № 240/26458/25 (адміністративне провадження № К/990/30174/26) – https://reyestr.court.gov.ua/Review/139320811