Неодержання повідомлення про позапланову перевірку не свідчить про порушення процедури, якщо контролюючий орган належно його направив – Верховний Суд

Неодержання повідомлення про позапланову перевірку не свідчить про порушення процедури, якщо контролюючий орган належно його направив – Верховний Суд

Товариство звернулося до суду з позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю міської ради, у якому просило визнати протиправними та скасувати три постанови від 21 грудня 2021 року про накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірах 111 645 грн, 37 215 грн та 89 316 грн.

Позивач стверджував, що не був належним чином повідомлений про проведення позапланової перевірки, не знав про її призначення і проведення, а тому був позбавлений можливості бути присутнім під час заходу державного контролю, надавати пояснення та заперечення. Товариство також заперечувало належне направлення йому матеріалів перевірки та постанов про накладення штрафів.

Миколаївський окружний адміністративний суд рішенням від 23 травня 2025 року відмовив у задоволенні позову. Суд виходив із того, що Управління завчасно надіслало Товариству рекомендованим листом повідомлення про проведення позапланової перевірки із зазначенням дати та часу її початку, а також розмістило відповідну інформацію на офіційному вебсайті міської ради. Суд також встановив, що матеріали перевірки та постанови про накладення штрафів були направлені Товариству рекомендованими поштовими відправленнями.

П’ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 29 січня 2026 року скасував рішення суду першої інстанції та задовольнив позов. Апеляційний суд виходив із того, що контролюючий орган не довів фактичного одержання Товариством постанов про накладення штрафів, а порушення порядку повідомлення, на його думку, позбавляло перевірку правових наслідків.

Верховний Суд задовольнив касаційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю, скасував постанову апеляційного суду та залишив у силі рішення Миколаївського окружного адміністративного суду про відмову в задоволенні позову. Суд зазначив, що апеляційний суд застосував до встановлених обставин критерій обов’язкового доведення фактичного отримання кореспонденції адресатом, якого Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю не передбачав.

Верховний Суд виходив із положень статті 41 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553, та Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 6 квітня 1995 року № 244.

Суд розмежував порядок повідомлення про планову та позапланову перевірки. Абзац шостий пункту 12 Порядку № 553 у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, прямо передбачав обов’язок повідомити суб’єкта містобудування про планову перевірку не пізніше ніж за десять днів до її початку. Натомість абзац сьомий цього пункту щодо позапланової перевірки передбачав обов’язок розмістити інформацію про її проведення на офіційному вебсайті органу державного архітектурно-будівельного контролю в день початку перевірки.

Водночас Верховний Суд наголосив, що відсутність у Порядку № 553 конкретного способу і строку попереднього індивідуального повідомлення про позапланову перевірку не звільняє контролюючий орган від обов’язку вчинити дії, спрямовані на повідомлення суб’єкта містобудування. Це необхідно для практичного забезпечення права суб’єкта бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, передбаченого абзацом четвертим пункту 13 Порядку № 553.

У цій справі контролюючий орган до початку позапланової перевірки надіслав Товариству рекомендованим листом повідомлення із зазначенням дати та часу початку перевірки, а також розмістив інформацію про перевірку на офіційному вебсайті. За таких обставин Верховний Суд погодився із судом першої інстанції, що орган контролю вчинив залежні від нього дії для належного повідомлення суб’єкта містобудування.

Суд сформулював підхід, за яким належним повідомленням про позапланову перевірку є направлення суб’єкту містобудування повідомлення із зазначенням дати і часу початку перевірки за адресою його місцезнаходження, внесеною до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань, у спосіб і строк, які за звичайних умов дають об’єктивну можливість довідатися про перевірку та забезпечити участь представника. Саме по собі неодержання такого повідомлення не свідчить про порушення контролюючим органом процедури, якщо належне та своєчасне направлення кореспонденції доведене.

Верховний Суд зазначив, що юридична особа повинна забезпечувати одержання кореспонденції за офіційним місцезнаходженням та несе ризик наслідків її неодержання. Інший підхід дозволяв би суб’єкту містобудування фактично унеможливлювати здійснення державного контролю шляхом неодержання адресованої йому кореспонденції.

У цьому контексті Суд послався на рішення Великої Палати Європейського суду з прав людини від 5 квітня 2018 року у справі «Зубац проти Хорватії» (Zubac v. Croatia [GC], заява № 40160/12, § 93), у якому зазначено, що процесуальні права пов’язані з процесуальними обов’язками, а сторони повинні виявляти належну старанність під час здійснення своїх процесуальних прав. У цьому рішенні ЄСПЛ послався, зокрема, на рішення від 12 січня 2010 року у справі «Бонковська проти Польщі» (Bąkowska v. Poland, заява № 33539/02, § 54).

Верховний Суд урахував також практику Суду Європейського Союзу. В ухвалі від 4 липня 2019 року у справі Daico International BV v European Union Intellectual Property Office (EUIPO), C-36/19 P, ECLI:EU:C:2019:568, пункти 11–12, зазначено, що акт є належно повідомленим, якщо його доведено до адресата і останнього поставлено у становище, яке дозволяє йому ознайомитися з актом. У рішенні від 26 листопада 1985 року у справі Cockerill-Sambre SA v Commission of the European Communities, 42/85, ECLI:EU:C:1985:471, пункт 11, наголошено на значенні повідомлення юридичної особи за її зареєстрованим місцезнаходженням.

Суд також роз’яснив значення пункту 24 Порядку № 553. Акт, припис, протокол і постанова про накладення штрафу надсилаються суб’єкту містобудування рекомендованим листом та/або засобами електронного зв’язку чи через електронний кабінет і вважаються врученими з моменту їх відправлення. Відповідно до пункту 3 Порядку № 244 належним підтвердженням такого направлення є розрахунковий документ відділення поштового зв’язку щодо оплати доставки рекомендованої кореспонденції.

Тому Верховний Суд відхилив підхід апеляційного суду, який вимагав доказів фактичного одержання Товариством документів. Настання передбачених законодавством правових наслідків у цьому випадку пов’язується з фактом належного направлення документів, а не з поведінкою адресата після їх відправлення. Суд звернув увагу, що сам апеляційний суд визнав наявність у матеріалах справи квитанцій про направлення оскаржуваних постанов рекомендованими поштовими відправленнями.

Щодо розгляду справи про правопорушення Верховний Суд застосував пункти 16, 17 та 20 Порядку № 244. Суб’єкта містобудування необхідно повідомити про час і місце розгляду справи не пізніше ніж за три доби. У цій справі відповідне повідомлення було направлено за шість діб до розгляду. Неприбуття керівника або представника Товариства за умови належного повідомлення не перешкоджало розгляду справи та прийняттю постанов про накладення штрафів.

Верховний Суд також розмежував право суб’єкта містобудування бути присутнім під час перевірки та законність її проведення за відсутності такого суб’єкта. Присутність є важливою процедурною гарантією, однак не є безумовною передумовою законності перевірки. Якщо суб’єкт містобудування був належно повідомлений, але не забезпечив прибуття представника, абзац четвертий пункту 9 Порядку № 553 допускає проведення перевірки із залученням представників органу місцевого самоврядування.

Верховний Суд відхилив також твердження про суперечливість власної практики. Різні результати у справах № 822/681/16, № 822/680/16, № 400/1960/22, № 818/1617/16 та № 210/3375/17 були зумовлені відмінністю конкретних обставин повідомлення: від повної відсутності доказів такого повідомлення або направлення за неналежною адресою до належного вручення чи направлення кореспонденції за зареєстрованим місцезнаходженням юридичної особи.

Окремо Суд зазначив, що з 11 квітня 2026 року абзац сьомий пункту 12 Порядку № 553 прямо передбачає також надсилання суб’єкту містобудування повідомлення про проведення позапланової перевірки. Однак ця редакція набрала чинності після виникнення спірних правовідносин і до них не застосовується.

Основні правові висновки Верховного Суду

1.      Абзац сьомий пункту 12 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю № 553 у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, не встановлював обов’язку завчасного індивідуального повідомлення суб’єкта містобудування про позапланову перевірку у спосіб та строк, передбачені для планової перевірки. Водночас для забезпечення реальної можливості суб’єкта містобудування скористатися правом бути присутнім під час перевірки контролюючий орган зобов’язаний був вчинити дії, спрямовані на повідомлення його про проведення такого заходу.

2.      Належним повідомленням про проведення позапланової перевірки є направлення суб’єкту містобудування повідомлення із зазначенням дати та часу її початку за адресою місцезнаходження, зазначеною в Єдиному державному реєстрі, у спосіб і в строк, які за звичайних умов дають об’єктивну можливість довідатися про перевірку та забезпечити участь представника. Саме по собі неодержання такого повідомлення не свідчить про порушення процедури, якщо контролюючий орган довів його належне та своєчасне направлення.

3.      Акт, припис, протокол та постанова про накладення штрафу відповідно до пункту 24 Порядку № 553 вважаються врученими суб’єкту містобудування з моменту їх відправлення належним способом. Вимога додатково довести фактичне одержання цих документів адресатом не ґрунтується на пунктах 22 і 24 Порядку № 553 та суперечить положенням пункту 3 Порядку № 244.

4.      Право суб’єкта містобудування бути присутнім під час позапланової перевірки є процедурною гарантією, однак його фізична присутність не є безумовною передумовою законності заходу контролю. Якщо суб’єкт був належно повідомлений і не забезпечив прибуття свого представника, така неявка не перешкоджає проведенню перевірки в порядку, визначеному законодавством.

5.      Переоцінюючи докази, апеляційний суд повинен дослідити їх та навести мотиви відхилення одних доказів і надання переваги іншим. Не можна визнати недоведеною обставину направлення кореспонденції, одночасно встановивши наявність у матеріалах справи квитанцій про її направлення та не визнавши такі докази неналежними чи недопустимими.

Постанова Верховного Суду від 09 вересня 2026 року у справі № 489/7585/24 (адміністративне провадження № К/990/9485/26) – https://reyestr.court.gov.ua/Review/139612971