О. Копиленко: Дещо про конституційну культуру: «розмови запросто»

Вашій увазі пропонується інтерв'ю народного депутата України, Доктора Юридичних Наук, Професора, Академіка НАН України та НАПРН України Олександра Копиленка виданню "Голос України", яка присвячена питанню конституційної культури.

 

— Наші минулі «Розмови запросто» закінчилися анонсом майбутнього аналізу висновків Венеціанської комісії, які стосуються нинішньої конституційної ситуації в Україні. Отже, сьогоднішнє інтерв’ю з народним депутатом, академіком НАН України Олександром Копиленком приурочене саме цій важливій темі.

О. Копиленко.:  Cпочатку нагадаймо собі і нашим читачам основну інформацію про Венеціанську комісію, її місію, засади діяльності. Все це добре відомо, тому обмежимося лише деякими загальними фактами. Відповідно до статті 1 Переглянутого статуту Європейської комісії «За демократію через право» від 21 лютого 2002 року, Комісія є незалежним консультативним органом, який співпрацює з державами-членами Ради Європи, а також із зацікавленими державами-нечленами та міжнародними організаціями й органами». На цьому ґрунті визначаються завдання Венеціанської комісії: поглиблення розуміння правових систем держав-учасниць, зокрема з метою зближення цих систем; просування верховенства закону й демократії; вивчення проблем, що виникають за результатами роботи демократичних інститутів, зміцнення та розвиток цих інститутів.

Комісія складається з незалежних експертів, котрі досягли видатних результатів завдяки своєму досвіду роботи в демократичних інститутах або завдяки своєму внеску в розвиток права та політології, і слід особливо підкреслити, що члени Комісії діють в особистій якості й не отримують жодних інструкцій від будь-кого.

Важливий напрям роботи Венеціанської комісії, і на це також варто звернути увагу, — контакти з конституційними судами. Так, у статті 3 переглянутого статуту спеціально наголошено, що Комісія «співпрацює з конституційними судами та судами еквівалентної юрисдикції», для чого взагалі створює спільну раду конституційного правосуддя.

— А що ви можете сказати про висновки Венеціанської комісії?

О. Копиленко.: Знову-таки, загальні відомості. Україна приєдналася до Часткової Угоди про Європейську комісію «За демократію через право» у 1996 році (відповідний закон було схвалено парламентом 22 листопада).

Зараз на сайті Венеціанської комісії можна знайти інформацію про майже сто документів, що стосуються України. Та сьогодні ми будемо говорити про два з них: Терміновий спільний висновок щодо законодавчої ситуації навколо антикорупційних механізмів (стосовно рішення № 13-Р/2020 Конституційного Суду України) від 9 грудня 2020 року та Терміновий висновок щодо реформування Конституційного Суду від 11 грудня 2020 року. Для зручності назвемо їх антикорупційний висновок та висновок щодо реформування КСУ.

У нечисленних роботах (їх взагалі не дуже багато, і я навіть не знайшов жодної дисертації на цю тему, хоча колись пропонував одному зі своїх учнів взятися за неї) висновки і рекомендації Венеціанської комісії називаються певним еталоном, за яким оцінюють відповідність стандартам демократії, захисту прав людини і верховенства права. На мій погляд, це справедлива і водночас перебільшена оцінка. З точки зору канонів т. зв. спільної «європейської конституційної спадщини», — справді так. Однак якщо говорити про оцінку конкретних наших сюжетів, то можливі варіанти. Все ж таки документи Венеціанської комісії не є «священним письмом», а їхні автори, особливо такі, як ми, молоді європейські «неофіти», зокрема представники Чорногорії чи Молдови, які брали участь у підготовці останніх висновків стосовно Конституційного Суду, так само не є «біблійними пророками». Власне, про це йдеться у самих висновках — наприклад, у преамбулі до антикорупційного сказано, що його «було підготовлено на основі англійського перекладу відповідного законодавства та рішення Конституційного Суду України. Переклад може неточно відображати оригінальну версію за всіма пунктами».

Слід одразу зазначити, що ми маємо справу з дуже професійними ґрунтовними текстами, які враховують наші реалії. Наприклад, в антикорупційному висновку слушно сказано, що «частина населення і політичного класу різко засудили» відоме рішення Конституційного Суду. До речі, ця теза спирається на відповідні соціологічні дані. Крім того, докладно аналізуються, зокрема, правовий статус НАЗК, проблеми конфлікту інтересів. З другого боку, говорячи мовою наукових рецензій, ці висновки не позбавлені й проблемних позицій. Зокрема, їхні автори не мають чіткого уявлення, як реалізується рішення нашого Конституційного Суду. Та це вже матеріал для дискусії...

Інша справа, коли рекомендації Венеціанської комісії не спираються на визнані міжнародні стандарти та сталу європейську практику, а фактично стають експериментом на українському ґрунті. Таким експериментом я вважаю запропоновану в уже не раз згаданому висновку щодо реформування новацію стосовно створення єдиного органу з відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду за участю міжнародних експертів та представників громадянського суспільства.

— Як ви ставитеся до цієї ідеї?

О. Копиленко.: Одразу впадає в око, що подібний єдиний для всіх «банк донорської крові» не узгоджується з конституційним принципом самостійного делегування до Конституційного Суду своїх представників різними гілками влади, хоча в цьому випадку вказаний термін варто вживати з певною мірою умовності. А головне — освячена іноземним елементом когорта достойників слідуватиме до омріяних крісел прямим курсом, а той, хто, наприклад, висловить сумнів у тій чи іншій кандидатурі, одразу ризикує стати «анти-євроінтегратором». Власне, так воно і відбулося після неодноразових голосувань за кандидатів до комісії з відбору (знову це вбоге слово) до Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. До речі, на хвилі емоцій, що піднялася тоді, ніхто не сказав, чим запропоновані до складу цієї комісії шановні вчені, які мали необхідні фахові праці, не відповідали своєму високому призначенню. Утім, різні точки зору мають право на існування.

Мене взагалі дивують деякі позиції, наприклад, у п. 74 висновку щодо реформування КСУ зазначено, що процедури призначення суддів Конституційного Суду, які застосовуються конкурсними комісіями, створеними і Президентом, і парламентом, і з’їздом суддів, «не забезпечують найвищого рівня моральної та професійної кваліфікації кандидатів».

Так, ця ідея аргументується тим, що бракує чітких критеріїв роботи конкурсних комісій, але, як повторював герой класичного роману «Острів скарбів» доктор Лівсі, сказано і дуже багато, і дуже мало. А я би додав, що ці слова взагалі балансують на межі пристойності.

Далі ця теза розвивається ще яскравіше. Йдеться про те, що вимоги високих моральних якостей для кандидата можуть бути реалізовані тільки в органі «з відбору», який би мав міжнародну складову. Відповідно, пропонується застосувати аналогію і створити комісію з питань етики, яка зараз пропонується «для забезпечення доброчесності членів Вищої ради правосуддя та формування нового складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України». Більше того, «такий орган з відбору міг би також включати до свого складу представників громадянського суспільства, можливо, залучених із нинішньої Громадської ради доброчесності, яка стежить за якостями кандидатів у судді судів загальної юрисдикції».

Однак якраз тема нинішньої Громадської ради доброчесності, на мій погляд, є досить вразливою. З її офіційного сайту на нас дивляться переважно молоді обличчя, які представляють деякі громадські організації (хотів би сказати, що широко відомі) та «цех» практикуючих юристів. У мене немає підстав сумніватися в їхніх чеснотах та певному професійному досвіді, але постає наївне запитання: чи є вони справді моральними авторитетами загальнонаціонального масштабу, або ж факт їхньої доброчесності підтверджується самим лише входженням до однойменної ради.

Ще одна деталь, яка мене справді непокоїть. Якщо проаналізувати перший і другий склад цієї ради, які формувалися в 2016 та 2018 роках, то побачимо в них 3-4 неурядові організації, які просто видозмінюються в різних комбінаціях, маючи, як мінімум, блокуючий пакет голосів. Нині в Україні зареєстровано понад 80 тис. громадських формувань. Звісно, не всі вони націлені на судово-правову реформу, але, все-таки, чи варто йти шляхом створення своєрідного «центрального комітету» громадянського суспільства?

Крім того, з нормативно-правової точки зору, критерії формування ради вкрай розмиті, не кажучи вже про саме поняття доброчесності. А головне — весь цей процес зараз фактично заблоковано.

— І все-таки, наші західні партнери...

О. Копиленко.: Зараз, готуючи збірку своїх спогадів до 30-річного ювілею Акта проголошення незалежності України (а я щиро вдячний редакції «Голосу України», який опублікував чимало історичних документів, у тому числі і стосовно моєї участі в цій події), я пригадав один дуже цікавий і тепер маловідомий документ. Це постанова «Про утворення Консультативно-дорадчої ради при Президії Української РСР» від 11 червня 1991 року.

Співголовами Ради стали добре відомий Богдан Гаврилишин (це ім’я не потребує представлення) і тодішній віце-президент Академії наук УРСР Валерій Кухар, а до її складу увійшли авторитетні представники західної еліти, у тому числі Джордж Сорос. Зараз важко сказати, скільки відбулося засідань — одне парадно-установче точно, а потім функції Ради перебрав на себе її, умовно кажучи, апарат, в якому «крутилися» зовсім молоді люди без досвіду, але з кар’єрними амбіціями. Власне, така ситуація повторюється зараз, коли рекомендації міжнародних організацій приходять до нас через місцевий персонал їхніх представництв, місій тощо. Я вже про це не раз казав, але вважаю, що можна повторити.

Утім, тема відносин з нашими західними партнерами — це, знову-таки, окреме і, додам, делікатне питання, і тут так само можна зустріти цікаві повороти.

— Можете навести приклад?

О. Копиленко.: Звичайно. От, зокрема, проблема т. зв. законодавчого спаму, який увійшов до нашого повсякденного обігу переважно завдяки добро відомому європарламентарю Пету Коксу. Він сказав, а ми мучимося й каємося, хоча чому і в чому? Хіба існує сувора «технологічна» лінія: один депутат — один проект — один закон. Внесений законопроект є насамперед реакцією депутата як на глобальні суспільні виклики, так і на конкретні запити своїх виборців. Решта — це вже досить регламентовані парламентські будні. До речі, Михайло Грушевський більше ста років тому і з цього приводу залишив свої коментарі. Обраних від опозиції депутатів, які, проте, йшли на співпрацю з владою заради конкретних інтересів своїх виборців, він називав «партизанами уряду».

Утім, не тільки наші західні партнери, а й ми самі іноді вживаємо слова, не задумуючись над їхнім змістом. Наприклад, такий популярний нині термін «кнопкодавство». У принципі ми всі натискаємо чи давимо на кнопки, коли голосуємо, а якщо це відбувається, як говорили раніше, «за себя и за того парня», то потрібно, думаю, вживати більш точне визначення, та це вже інша тема...

Повертаючись до нашої розмови, зверну увагу читачів на пункт 106 висновку щодо реформування КСУ, де сказано також, що «корисно-практичним заходом було проходження новопризначеними суддями Конституційного Суду спеціальної, у тому числі міжнародної, підготовки з питань тлумачення Конституції. У моєму житті було чимало різного роду «підвищень кваліфікації». Я пригадую своє перше стажування в Конгресі США ще в далекому 1996 році, і в основному наша робота якраз і полягала у конструктивному й пізнавальному діалозі з представниками американської політичної та юридичної еліти. Якщо ж це буде лекційний курс у своєрідній партійній школі (згадаємо старі часи), або те, що в «Літописі УПА» називалося «пропагандивною гутіркою», то це зовсім інша справа. Одразу згадуються слова практично забутого зараз Володимира Винниченка — «феноменальний сервілізм»...

— Однак за будь-яких умов, ми мусимо говорити про наше ставлення до висновків Венеціанської комісії.

О. Копиленко.: Саме про це хотілося б сказати. На мою думку, нашу нинішню позицію нетерплячого, нервового і певною мірою школярського очікування її вердиктів не можна вважати єдино можливою і конструктивною. Адже палітра наших стосунків значно яскравіша і має до того ж давню історію. Я от пригадав, як далекого 2003 року Інститут законодавства Верховної Ради України, коли мені судилося бути його директором, звернувся до Венеціанської комісії з проханням проаналізувати можливі зміни до закону «Про національні меншини». Тоді «співучасниками» цієї акції стали шановні народні депутати Олександр Фельдман та Іштван Гайдош, а також Держкомнаціональностей. Можна згадати й різноманітні тематичні конференції та інші подібні акції, включаючи просто обмін думками. Власне кажучи, все це голова Венеціанської комісії Джанні Букіккіо назвав «конструктивним діалогом». Я певен, що цей напрям і є найбільш перспективним для нас. До речі, дивно, але жоден наш офіційний і напівофіційний документ практично не згадує Венеціанську комісію, та чи варто неодмінно прагнути формалізувати наше ставлення до неї?

Основні позиції Венеціанської комісії взагалі можна передбачати, якщо уважно аналізувати попередні висновки з тих чи інших питань і не наражатися на негативні сюжети. Наприклад, досить активно обговорювалася й зараз обговорюється (навіть на рівні підготовки законодавчих пропозицій) ідея перегляду Конституційним Судом своїх рішень. Проте Венеціанська комісія виступає проти цієї ідеї. Зокрема, у пункті 89 вже згаданого висновку щодо реформування КСУ сказано, що це може легко стати об’єктом зловживань задля чинення тиску на Суд з метою поновлення проваджень з політичних мотивів. Цікаво, що Венеціанська комісія, не відкидаючи повністю таку можливість (наприклад, якщо буде доведена кримінальна складова з отриманням суддею хабара), все одно рішуче заперечує ймовірність «відновлення раніше скасованого закону».

Ще один приклад. Зараз до парламенту внесено проект, яким пропонується, щоб регламент Конституційного Суду затверджувався законом. Певною мірою це римейк давньої ідеї обмеження прав того чи іншого органу на внутрішнє самоврядування. Нагадаю, що саме так після появи Конституційної угоди між президентом і парламентом 1995 року і з’явився закон про регламент. Тепер ця ідея постає знову, хоча в пункті 41 чітко сформульована «тріада», на вершині якої ми бачимо Конституцію. Далі йдуть «закони про конституційні суди» — вони «як правило, перетворюють ці конституційні принципи в конкретні норми». Нарешті, останній рівень цієї тріади становлять процесуальні норми: «вони визначають практичні подробиці повсякденної судової діяльності. Регламент має розроблятися самим Конституційним Судом». Постає наївне запитання — для чого пропонувати те, що не буде підтримано.

Та й це не головне. Відповідаючи на Ваше перше запитання стосовно статусу і принципів Венеціанської комісії, я звернув увагу на те, що конституційні суди — зона її особливої уваги (якщо скористатися з назви популярного радянського фільму). Думаю, що це теж варто було б мати на увазі, реагуючи на відоме рішення Конституційного Суду.

— Усе це дуже цікаво, але я хотів би привернути вашу увагу до назви нашої «розмови запросто» 2. Який зв’язок все-таки між Венеціанською комісією й тим, що ви називаєте «конституційною культурою»?

О. Копиленко.: Зв’язок прямий, простий і абсолютно природній. Адже останній розділ висновку щодо реформування так і називається «Конституційна культура — лояльна співпраця між державними органами як передумова ефективності конституційного правосуддя».

Я би звернув увагу на дві тези, які мають безпосередній стосунок до того шквалу критики, в якому мало не потонув Конституційний Суд після оприлюднення свого рішення. Теза перша. Як зазначається у висновку щодо реформування КСУ, «публічний орган у своїй офіційній якості не користується такою ж свободою вираження поглядів, як особа, на котру не покладено здійснення публічних функцій. Звичайно, державні органи також можуть публічно не погоджуватися з рішенням Конституційного Суду, але вони водночас повинні чітко давати зрозуміти, що виконуватимуть рішення, і обмежувати критику самим лише рішенням». Друга теза полягає в тому, що «незалежність і нейтралітет Конституційного Суду опиняються під загрозою, коли інші державні інститути або окремі члени піддають їх публічним нападкам. Такі нападки суперечать позиції Суду як гаранта верховенства Конституції».

Саме тому слід вітати мужній крок Президента України, який відкликав свій радикальний законопроект, якраз внесений до парламенту під тиском цих емоційних зовнішніх обставин. Однак, як зазначається в цьому самому розділі, «принцип лояльної співпраці стосується й Конституційного Суду, а не лише політичних гілок влади. На нього покладений обов’язок прагнути (звісно, у межах Конституції) гармонійно функціональної конституційної системи». На жаль, нинішній голова Конституційного Суду прагнення такої лояльної співпраці не проявив.

 

Текст взятий з сайту видання "Голос України"

URL: http://www.golos.com.ua/article/342843