Обов’язок встановити межі природно-заповідної території не виникає у землекористувача автоматично, але відсутність визначеного законом строку не виключає протиправної бездіяльності – Верховний Суд

Обов’язок встановити межі природно-заповідної території не виникає у землекористувача автоматично, але відсутність визначеного законом строку не виключає протиправної бездіяльності – Верховний Суд
Керівник окружної прокуратури міста Харкова звернувся до адміністративного суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Харківській області та Харківської обласної військової адміністрації з позовом до Комунального та Державного підприємств про визнання протиправною бездіяльності щодо невстановлення меж регіонального ландшафтного парку «Сокольники – Помірки» та зобов’язання забезпечити їх винесення і закріплення в натурі (на місцевості).

Рішенням Харківської обласної ради від 30 серпня 2012 року № 518-VI створено регіональний ландшафтний парк «Сокольники – Помірки» загальною площею 1104,60 га без вилучення земель у землекористувачів. До складу парку увійшли землі Комунального підприємства площею 776,4 га та землі, які використовує Державне підприємство, площею 328,2 га.

Охоронними зобов’язаннями від 16 травня 2013 року на землекористувачів покладено обов’язки щодо дотримання режиму території, охорони та збереження природних комплексів. Водночас межі парку в натурі не встановлено.

Прокурор стверджував, що така тривала бездіяльність створює ризики незаконного відведення земель парку третім особам та ускладнює забезпечення природоохоронного режиму. На його переконання, відповідачі як землекористувачі та особи, які прийняли територію під охорону, повинні забезпечити проведення відповідних землевпорядних робіт.

Відповідачі заперечували проти позову, зазначаючи, що законодавство не покладає безпосередньо на них обов’язку замовляти документацію із землеустрою щодо встановлення меж парку. Державне підприємство також повідомило про звернення до Харківської обласної військової адміністрації за дозволом на розроблення документації, за яким рішення не отримало.

Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 25 грудня 2025 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 1 червня 2026 року, відмовив у задоволенні позову.

Суди виходили з того, що законодавство не визначає конкретного строку встановлення меж територій природно-заповідного фонду, а стаття 26 Закону України «Про землеустрій» лише надає землекористувачам право замовляти відповідну документацію. На їхню думку, охоронні зобов’язання встановлюють вимоги щодо охорони території, але самі по собі не покладають обов’язку забезпечити винесення її меж у натурі.

Заступниця керівника Харківської обласної прокуратури подала касаційну скаргу, наголошуючи, що суди не врахували правового статусу землекористувачів, змісту положення про парк та охоронних зобов’язань, а також не дослідили припису Держекоінспекції від 24 листопада 2021 року щодо встановлення меж об’єктів природно-заповідного фонду.

Верховний Суд частково задовольнив касаційну скаргу, скасував рішення судів першої та апеляційної інстанцій і направив справу на новий розгляд до Харківського окружного адміністративного суду.

Верховний Суд насамперед підтвердив, що спір належить до адміністративної юрисдикції. З огляду на пункт 5 частини першої статті 19 та пункт 5 частини п’ятої статті 46 Кодексу адміністративного судочинства України юридична особа, яка не є суб’єктом владних повноважень, може бути відповідачем за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень у передбачених законом випадках.

Законодавство надає Державній екологічній інспекції України право звертатися до суду щодо протиправної бездіяльності юридичних осіб у сфері охорони довкілля. Оскільки спір стосується виконання обов’язків, що випливають із публічно-правового режиму території природно-заповідного фонду, він має публічно-правовий характер. Аналогічний підхід застосовано в постановах Верховного Суду від 25 липня 2024 року у справі № 520/420/22 та від 26 листопада 2025 року у справі № 600/2736/25-а.

Верховний Суд зазначив, що частина четверта статті 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» передбачає обов’язкове встановлення меж територій та об’єктів природно-заповідного фонду в натурі. До цього моменту їхні межі визначаються відповідно до проєктів створення таких територій та об’єктів.

Водночас ця норма безпосередньо не визначає суб’єкта, який зобов’язаний забезпечити встановлення меж регіонального ландшафтного парку. Тому відповідний обов’язок конкретного землекористувача має встановлюватися шляхом системного застосування природоохоронного та земельного законодавства з дотриманням принципу юридичної визначеності.

У цьому контексті Верховний Суд врахував Рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року № 5-р(ІІ)/2020 (абзаци перший, другий підпункту 2.1.1 підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини), у якому наголошено на вимогах чіткості та передбачуваності правового регулювання.

Верховний Суд застосував положення статей 7, 12, 23, 46, 53, 60 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», статей 2, 20, 22, 25, 26, 47 Закону України «Про землеустрій» та статей 43, 44 Земельного кодексу України.

Суд зазначив, що регіональними ландшафтними парками відповідно до частини першої статті 12 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» управляють спеціальні адміністрації. Водночас для об’єктів, щодо яких спеціальні адміністрації не створюються, закон передбачає управління підприємствами, установами та організаціями, у віданні яких вони перебувають.

Отже, для визначення належного суб’єкта обов’язку необхідно з’ясувати наявність спеціальної адміністрації, правовий титул землекористувача, форму власності на землі, зміст положення про парк та охоронного зобов’язання, а також повноваження органів, які розпоряджаються відповідними землями.

Верховний Суд наголосив, що частина перша статті 26 Закону України «Про землеустрій» визначає коло можливих замовників документації із землеустрою, до якого належать і землекористувачі. Проте сама по собі ця норма не встановлює обов’язку конкретної особи замовити відповідну документацію.

Так само оформлення охоронного зобов’язання автоматично не породжує обов’язку встановити межі парку. Водночас такий обов’язок може випливати з інших норм права та актів, які визначають правовий статус землекористувача щодо відповідної природоохоронної території.

Цей підхід узгоджується з постановами Верховного Суду від 19 грудня 2018 року у справі № 816/4493/14, від 27 лютого 2024 року у справі № 620/6905/22, від 10 жовтня 2024 року у справі № 340/4709/23 та від 29 листопада 2024 року у справі № 260/1681/23 і не потребує відступу від сформованої судової практики.

Верховний Суд також звернув увагу, що відсутність установленого законом конкретного строку для винесення меж природно-заповідної території в натурі сама по собі не виключає протиправності бездіяльності особи, на яку покладено відповідний обов’язок.

Для оцінки бездіяльності необхідно врахувати тривалість невиконання обов’язку, поведінку відповідної особи, вжиті нею заходи, дії інших уповноважених органів та наявність об’єктивних перешкод.

При цьому Верховний Суд розмежував інвентаризацію земель і встановлення меж території природно-заповідного фонду. Рішення Харківської міської ради від 30 квітня 2024 року № 584/24 про інвентаризацію земель парку з формуванням земельної ділянки саме по собі не означає виконання вимоги щодо встановлення меж природоохоронної території відповідно до статті 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України».

Суд також врахував пункт 79 рішення Європейського суду з прав людини від 27 листопада 2007 року у справі «Гамер проти Бельгії» (Hamer v. Belgium, заява № 21861/03) та пункти 545, 548, 550(e) рішення Великої палати ЄСПЛ від 9 квітня 2024 року у справі «Асоціація KlimaSeniorinnen Schweiz та інші проти Швейцарії» (Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland, заява № 53600/20), які стосуються суспільного значення охорони довкілля та необхідності своєчасного застосування природоохоронних норм.

Як порівняльно-правовий орієнтир Верховний Суд навів також рішення Суду Європейського Союзу від 13 грудня 2007 року у справі C-418/04, Commission v Ireland (ECLI:EU:C:2007:780), та від 17 квітня 2018 року у справі C-441/17, European Commission v Poland (Białowieża Forest) (ECLI:EU:C:2018:255), щодо юридичної визначеності й превентивного характеру охорони природних територій.

Скасовуючи судові рішення, Верховний Суд зазначив, що суди не встановили правового титулу відповідачів на землі парку, не з’ясували наявності спеціальної адміністрації та належного суб’єкта обов’язку, не дослідили змісту охоронних зобов’язань у взаємозв’язку з положенням про парк, а також не перевірили, які дії землекористувачі вчиняли для встановлення меж і що перешкоджало їх завершенню.

Під час нового розгляду суд першої інстанції має також оцінити обставини видання та виконання припису Держекоінспекції, перевірити правове значення звернення Державного підприємства до Харківської обласної військової адміністрації та за потреби вирішити питання про належний склад учасників справи.

Основні правові висновки Верховного Суду
1.      Встановлення меж територій та об’єктів природно-заповідного фонду в натурі є обов’язковим заходом землеустрою, однак обов’язок його забезпечення не виникає у конкретного землекористувача автоматично. Частина четверта статті 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» встановлює вимогу щодо винесення меж, але не визначає безпосередньо суб’єкта її виконання. Частина перша статті 26 Закону України «Про землеустрій» надає землекористувачам право бути замовниками відповідної документації, проте сама по собі не покладає на них такого обов’язку. Охоронне зобов’язання також не є самостійною достатньою підставою для його виникнення. Наявність обов’язку конкретної особи повинна випливати з належної нормативної підстави з урахуванням актів, що визначають її правовий статус щодо відповідної території.

2.      Для встановлення обов’язку землекористувача забезпечити винесення меж природно-заповідної території суд повинен дослідити сукупність юридично значущих обставин. Зокрема, необхідно встановити правовий титул землекористувача на відповідні землі, форму їх власності, зміст положення про природоохоронний об’єкт та охоронного зобов’язання, наявність або відсутність спеціальної адміністрації, правові підстави управління територією іншими суб’єктами, а також фактичні дії, вчинені для встановлення меж, і причини їх безрезультатності. Саме по собі користування землями парку або прийняття їх під охорону не замінює встановлення конкретної правової підстави відповідного обов’язку.

3.      Відсутність установленого законом строку для виконання обов’язку щодо встановлення меж території природно-заповідного фонду не виключає протиправності бездіяльності. Якщо на конкретного суб’єкта покладено такий обов’язок, суд повинен оцінити тривалість його невиконання, поведінку відповідної особи, вжиті заходи, необхідність отримання погоджень або рішень інших органів та наявність об’єктивних перешкод. Висновок про правомірність бездіяльності лише з огляду на відсутність законодавчо визначеного строку є передчасним.

4.      Інвентаризація земель із формуванням земельної ділянки не є тотожною встановленню меж території природно-заповідного фонду. Технічна документація із землеустрою щодо інвентаризації земель і проєкт землеустрою щодо організації та встановлення меж природоохоронної території є різними видами документації, визначеними частиною другою статті 25 Закону України «Про землеустрій». Рішення про затвердження проєкту землеустрою щодо організації та встановлення меж відповідної території одночасно є рішенням про встановлення її меж згідно з частиною дев’ятою статті 47 цього Закону. Тому проведення інвентаризації саме по собі не підтверджує виконання вимоги щодо встановлення меж природно-заповідного об’єкта в натурі.

5.      Спір за позовом уповноваженого природоохоронного органу щодо виконання юридичною особою обов’язків, які випливають із публічно-правового режиму території природно-заповідного фонду, належить до адміністративної юрисдикції. Відповідно до пункту 5 частини першої статті 19 та пункту 5 частини п’ятої статті 46 Кодексу адміністративного судочинства України юридична особа, яка не є суб’єктом владних повноважень, може бути відповідачем за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень у випадках, передбачених законом. Такий характер спору зберігається і тоді, коли прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції. Водночас належність спору до адміністративної юрисдикції сама по собі не доводить наявності відповідного обов’язку саме у визначеного позивачем відповідача.

Постанова Верховного Суду від 13 жовтня 2026 року у справі № 520/15878/25 (адміністративне провадження № К/990/30241/26) – https://reyestr.court.gov.ua/Review/140605305