Організаційні недоліки публічної адміністрації не можуть блокувати належний розгляд питання про приватизацію житла – Верховний Суд

Організаційні недоліки публічної адміністрації не можуть блокувати належний розгляд питання про приватизацію житла – Верховний Суд

Колишній військовослужбовець звернувся до суду з позовом до квартирно-експлуатаційного відділу, у якому просив визнати протиправною відмову в підготовці та направленні до міської ради документів, необхідних для реалізації права на безоплатну приватизацію квартири, а також зобов’язати відповідача підготувати та передати відповідні облікові, технічні та реєстраційні документи для вирішення питання щодо прийняття квартири у власність територіальної громади.

Позивач зазначав, що з 2006 року перебуває на квартирному обліку, у тому ж році отримав житлове приміщення у гуртожитку, де зареєстрував місце проживання разом із членами сім’ї, а після реконструкції будинку це приміщення було перенумеровано у квартиру. Він посилався також на тривале фактичне проживання, документи квартирно-експлуатаційних органів, рішення щодо розподілу частини квартир для постійного проживання та договір з відповідачем про утримання будинку і відшкодування комунальних послуг.

Квартирно-експлуатаційний відділ відмовив у підготовці документів, пославшись, зокрема, на відсутність рішення відповідної житлової комісії про надання квартири для постійного проживання, невидачу ордера та перебування позивача у квартирній черзі. Міністерство оборони України також зазначало, що перед позивачем у черзі перебувають інші військовослужбовці і передача житла може вплинути на їхні права.

Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 2 червня 2025 року відмовив у задоволенні позову. Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 29 грудня 2025 року залишив це рішення без змін. Суди виходили з того, що постійне проживання та реєстрація у квартирі самі по собі не підтверджують її надання для постійного користування з додержанням процедури, передбаченої Інструкцією з організації забезпечення військовослужбовців Збройних Сил України та членів їх сімей жилими приміщеннями, затвердженою наказом Міністерства оборони України від 31 липня 2018 року № 380.

Верховний Суд частково задовольнив касаційну скаргу позивача, скасував рішення судів попередніх інстанцій та направив справу на новий розгляд до Полтавського окружного адміністративного суду. Суд не вирішував питання про наявність у позивача остаточного права на приватизацію квартири, оскільки для цього необхідно встановити низку фактичних обставин, які судами попередніх інстанцій не були належно досліджені, а суд касаційної інстанції відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України не може встановлювати нові обставини чи переоцінювати недосліджені докази.

Верховний Суд зазначив, що, розглядаючи звернення особи з питань обліку житлового фонду, який перебуває в оперативному управлінні Міністерства оборони України, організації роботи органів приватизації та підготовки документів щодо такого житлового фонду, квартирно-експлуатаційний відділ здійснює функції публічної адміністрації. Тому він є адміністративним органом у розумінні Закону України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX «Про адміністративну процедуру» та суб’єктом владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України. Відповідь від 6 червня 2024 року за своїм змістом є адміністративним актом, який породжує правові наслідки для заявника.

Суд звернув увагу, що предметом спору є не безпосередня передача квартири у власність позивача, а виконання відповідачем публічно-процедурних обов’язків щодо належного розгляду заяви, підготовки документів, визначення компетентного органу та направлення звернення за належністю. Така відмінність має істотне значення для визначення меж судового контролю та належного способу захисту.

Відповідно до Закону України від 19 червня 1992 року № 2482-XII «Про приватизацію державного житлового фонду» до державного житлового фонду належить, зокрема, житловий фонд, який перебуває в оперативному управлінні державних підприємств, організацій та установ. Приватизація можлива за умови, що відповідне житло є об’єктом приватизації, не належить до категорій, приватизація яких заборонена законом, особа постійно проживає у цьому житлі та не використала раніше право на безоплатну приватизацію.

Верховний Суд також зазначив, що пункт 9 статті 8 Закону України «Про приватизацію державного житлового фонду» передбачає можливість передачі державного житлового фонду, який перебуває в оперативному управлінні державної установи, у комунальну власність з наступною приватизацією. Водночас цей механізм є відмінним від приватизації житла органом приватизації, створеним при квартирно-експлуатаційному органі. Тому судам необхідно було з’ясувати, який саме механізм застосовний до спірної квартири і чи може вона бути приватизована без попередньої передачі у комунальну власність.

Нестворення органу приватизації при квартирно-експлуатаційному органі, за висновком Верховного Суду, не звільняє останній від обов’язку належно розглянути заяву особи. Відповідач повинен встановити компетентний орган, перевірити, які документи перебувають у його володінні та можуть бути ним підготовлені, а якщо вирішення окремих питань належить до компетенції Міністерства оборони України або іншого адміністративного органу, – направити заяву за належністю і повідомити про це заявника.

Цей підхід Верховний Суд пов’язав із принципом належного урядування. У рішенні Європейського суду з прав людини від 20 жовтня 2011 року у справі «Рисовський проти України» (Rysovskyy v. Ukraine, заява № 29979/04, пункти 70–71) наголошено, що державні органи у питаннях, які зачіпають майнові права особи, повинні діяти своєчасно, належно та послідовно, а ризик помилок державного органу не повинен покладатися на особу. Подібний підхід передбачений Рекомендацією CM/Rec(2007)7 Комітету Міністрів Ради Європи «Про належне адміністрування», зокрема статтею 6 та пунктом 3 статті 13 Кодексу належного адміністрування.

Верховний Суд наголосив, що ситуація, за якої орган приватизації при квартирно-експлуатаційному відділі не створено, а сам відповідач може не вчиняти дій щодо передачі житла у комунальну власність, фактично залишає право особи на належний і повний розгляд питання приватизації без реалізації на невизначений строк. Покладення негативних наслідків організаційних недоліків публічної адміністрації на заявника є несумісним із принципами належного урядування та вимогами частини другої статті 19 Конституції України.

Суд застосував також положення статей 8, 11, 14, 15 і 16 Закону України «Про адміністративну процедуру». Адміністративний орган зобов’язаний повно з’ясувати обставини справи, дослідити докази, використовувати повноваження відповідно до їх мети, організувати розгляд справи у простий та ефективний спосіб, за необхідності самостійно збирати документи і відомості та не вимагати від особи документів, які вже перебувають у володінні самого органу чи інших органів публічної влади.

Посилання відповідача та Міністерства оборони України на квартирну чергу не могли бути самостійною і достатньою підставою для відмови. Черговість стосується механізму розподілу житла особам, які перебувають на квартирному обліку, тоді як звернення позивача стосувалося підготовки документів щодо житла, у якому він уже тривалий час проживає. Разом із тим Верховний Суд зауважив, що черговість може мати значення для з’ясування первісних підстав надання квартири, її правового режиму та можливого впливу рішення на права інших військовослужбовців.

Верховний Суд окремо вказав на помилковість оцінки правомірності вселення позивача у 2006 році виключно за Інструкцією № 380, затвердженою у 2018 році. З огляду на частину першу статті 58 Конституції України вимоги цього нормативного акта не можуть застосовуватися ретроспективно для оцінки правомірності вселення, яке відбулося значно раніше. Водночас Інструкція № 380 може застосовуватися для визначення компетенції квартирно-експлуатаційного органу та порядку розгляду заяви у 2024 році.

Оцінюючи характер користування квартирою, Суд звернувся до статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практики Європейського суду з прав людини. У рішеннях «Кривіцька і Кривіцький проти України» (Kryvitska and Kryvitskyy v. Ukraine, заява № 30856/03, пункт 40) та «Прокопович проти Росії» (Prokopovich v. Russia, заява № 58255/00, пункт 36) поняття «житло» пов’язується насамперед із фактичними обставинами та наявністю достатніх і тривалих зв’язків особи з конкретним місцем, а не лише з формальним оформленням проживання. Водночас Верховний Суд окремо застеріг, що визнання приміщення «житлом» у розумінні статті 8 Конвенції саме по собі не породжує права на його приватизацію.

Суди попередніх інстанцій також не з’ясували правовий статус квартири: чи була вона віднесена до службового житла, чи розташований будинок за межами закритого військового містечка, які правові наслідки мало рішення Міністерства оборони України 2015 року щодо розподілу частини квартир для постійного проживання, на якій правовій підставі позивач вселився у приміщення та користується ним понад 18 років, чи існували фактичні відносини найму і чи використав він раніше право на безоплатну приватизацію.

Верховний Суд підкреслив значення презумпції правомірності дій та вимог особи, закріпленої статтею 15 Закону України «Про адміністративну процедуру». Відсутність ордера, якщо вона могла бути наслідком незавершеності процедур, що перебувають у сфері відповідальності квартирно-експлуатаційних органів, не може сама по собі тлумачитися на шкоду заявникові та бути достатньою підставою для висновку про неправомірність користування ним житлом.

Крім того, Верховний Суд звернув увагу на можливість мирного врегулювання адміністративного спору. Відповідно до статей 47, 180, 190 та 194 Кодексу адміністративного судочинства України суд має не лише реагувати на ініціативу сторін, а й у передбачених Кодексом формах з’ясовувати їхнє волевиявлення щодо примирення та сприяти створенню умов для мирного врегулювання, якщо характер спору це допускає. Таке сприяння не може перетворюватися на примус, виходити за межі компетенції суб’єкта владних повноважень або створювати враження наперед визначеної судом оцінки спору.

У цьому контексті Верховний Суд послався на Рекомендацію Rec(2001)9 Комітету Міністрів Ради Європи «Про альтернативи судовому розгляду спорів між адміністративними органами та приватними особами», Висновок № 6 (2004) Консультативної ради європейських суддів, рішення ЄСПЛ у справах «Девеер проти Бельгії» (Deweer v. Belgium, заява № 6903/75, пункт 49) та «Момчилович проти Хорватії» (Momcilovic v. Croatia, заява № 11239/11, пункт 46), а також рішення Суду Європейського Союзу від 18 березня 2010 року в об’єднаних справах C-317/08–C-320/08, Rosalba Alassini and Others v Telecom Italia SpA and Others, ECLI:EU:C:2010:146, пункт 67.

Основні правові висновки Верховного Суду

1.      Квартирно-експлуатаційний орган, розглядаючи звернення щодо державного житлового фонду, який перебуває в оперативному управлінні Міністерства оборони України, здійснює функції публічної адміністрації. Відповідь такого органу, яка фактично вирішує питання заявника та породжує для нього правові наслідки, є адміністративним актом і підлягає перевірці адміністративним судом.

2.      Нестворення при квартирно-експлуатаційному органі передбаченого законодавством органу приватизації або інші організаційні недоліки публічної адміністрації не звільняють її від обов’язку належно, повно і мотивовано розглянути заяву особи. Адміністративний орган має визначити власну компетенцію, підготувати документи, які перебувають у його володінні, а в разі належності питання до повноважень іншого органу – направити звернення за належністю та повідомити про це заявника.

3.      Негативні наслідки помилок, незавершених процедур або організаційної бездіяльності державних органів не можуть автоматично покладатися на особу. Відсутність ордера, якщо вона могла бути наслідком недоліків процедур, за які відповідала публічна адміністрація, сама по собі не є достатньою підставою для висновку про неправомірність користування житлом.

4.      Правомірність вселення до житла має оцінюватися за законодавством, чинним на момент виникнення відповідних правовідносин. Нормативний акт 2018 року не може ретроспективно визначати правомірність вселення, яке відбулося у 2006 році, хоча може застосовуватися для визначення компетенції адміністративного органу та процедури розгляду заяви у 2024 році.

5.      Тривале фактичне проживання та достатні зв’язки особи з приміщенням можуть мати значення для визнання його «житлом» у розумінні статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, однак це саме по собі не породжує права на приватизацію. Для вирішення питання приватизації необхідно окремо встановити правовий режим житла, підстави користування ним, наявність відносин найму, відсутність передбачених законом обмежень та невикористання особою права на безоплатну приватизацію.

Постанова Верховного Суду від 09 вересня 2026 року у справі № 440/6814/24 (адміністративне провадження № К/990/3910/26) – https://reyestr.court.gov.ua/Review/139613017