Спір щодо нерозгляду органом місцевого самоврядування заяви у сфері земельних відносин, яка підлягала вирішенню в порядку адміністративної процедури, є публічно-правовим

Спір щодо нерозгляду органом місцевого самоврядування заяви у сфері земельних відносин, яка підлягала вирішенню в порядку адміністративної процедури, є публічно-правовим

Позивач звернувся з позовом до Львівської міської ради та просив зобов’язати її визнати за ним право постійного користування земельною ділянкою площею 0,1 га у місті Львові. Позивач зазначав, що користується цією земельною ділянкою з 1967 року та 30 грудня 2024 року звернувся до міської ради із заявою про визнання права постійного користування, однак відповідач рішення за цією заявою не прийняв.

Львівський окружний адміністративний суд ухвалою від 22 вересня 2025 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 1 квітня 2026 року, закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України та роз’яснив, що спір має вирішуватися в порядку цивільного судочинства. Суди виходили з того, що у спірних правовідносинах міська рада не здійснює владної управлінської функції, а суть спору стосується наявності у позивача права користування земельною ділянкою.

Позивач оскаржив ці рішення, наполягаючи на тому, що спір виник у зв’язку з неприйняттям органом місцевого самоврядування рішення з питань землекористування, а тому має публічно-правовий характер. У касаційній скарзі він також посилався на постанови Верховного Суду від 16 лютого 2026 року у справі № 380/6820/25 та від 3 березня 2026 року у справі № 380/7707/25.

Верховний Суд касаційну скаргу задовольнив, скасував ухвалу суду першої інстанції та постанову апеляційного суду і направив справу до Львівського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Верховний Суд виходив із частини другої статті 55 Конституції України, яка гарантує кожному право на судове оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, а також із частини п’ятої статті 125 Конституції України, відповідно до якої адміністративні суди діють з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин.

Суд урахував Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011, зокрема пункти 4.1 та 4.2 пункту 4 мотивувальної частини, в яких зазначено, що відносини між особою та органами влади під час здійснення ними владних повноважень є публічно-правовими, а рішення, дії та бездіяльність суб’єктів владних повноважень під час здійснення управлінських функцій можуть бути предметом судового контролю. Верховний Суд також урахував Рішення Конституційного Суду України від 1 квітня 2010 року № 10-рп/2010, за яким до публічно-правових спорів належать і земельні спори фізичних або юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб’єктом владних повноважень, якщо вони пов’язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

Верховний Суд також звернувся до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року та практики Європейського суду з прав людини. У справі «Сокуренко і Стригун проти України» (Sokurenko and Strygun v. Ukraine, заяви № 29458/04 та № 29465/04, пункти 24, 28) ЄСПЛ зазначив, що поняття «суд, встановлений законом» охоплює не лише правові підстави існування суду, а й дотримання ним норм, які визначають межі його компетенції. Суд, який виходить за межі наданих законом повноважень, не відповідає цій вимозі пункту 1 статті 6 Конвенції.

Крім того, Верховний Суд урахував рішення ЄСПЛ у справі «Стояногло проти Республіки Молдова» (Stoianoglo v. The Republic of Moldova, заява № 19371/22, пункт 52), відповідно до якого право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, але такі обмеження не повинні звужувати доступ особи до суду настільки, щоб порушувалася сама суть цього права.

Для визначення юрисдикції Верховний Суд застосував також статті 2, 4, 5 та 19 Кодексу адміністративного судочинства України. Зокрема, за пунктом 1 частини першої статті 19 цього Кодексу юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності, якщо законом не встановлено іншого порядку судового провадження.

Верховний Суд послався на пункт 5.8 постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17, у якому зазначено, що адміністративній юрисдикції підлягає спір, у якому хоча б один із суб’єктів законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого. Також Суд врахував пункт 19 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18 щодо змісту понять «публічно», «владні» та «управлінські функції», а також постанову Великої Палати Верховного Суду від 27 листопада 2018 року у справі № 820/3534/17, відповідно до якої при визначенні предметної юрисдикції необхідно виходити із суті права або інтересу, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин справи.

Верховний Суд наголосив, що земельний характер спору сам по собі не свідчить про його приватноправову природу. Якщо особа оскаржує нерозгляд заяви, неприйняття рішення або іншу бездіяльність органу місцевого самоврядування під час здійснення ним владних повноважень, такий спір належить до адміністративної юрисдикції. Майнові наслідки майбутнього адміністративного акта самі по собі не змінюють публічно-правового характеру спору.

Особливе значення у цій справі Верховний Суд надав Закону України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX «Про адміністративну процедуру», який набрав чинності 15 грудня 2023 року. Суд зазначив, що одним із ключових критеріїв розмежування судових юрисдикцій після набрання ним чинності є зв’язок спору із застосуванням або незастосуванням адміністративної процедури.

За пунктами 2, 4 та 5 частини першої статті 2 Закону № 2073-IX адміністративна справа стосується публічно-правових відносин щодо реалізації права, свободи чи законного інтересу особи; адміністративне провадження є сукупністю процедурних дій і рішень, що завершується прийняттям адміністративного акта; адміністративна процедура — це визначений законом порядок розгляду та вирішення справи. Згідно з пунктами 1 та 2 частини першої статті 36 цього Закону підставою для початку адміністративного провадження є, зокрема, заява особи.

Відповідно до частини другої статті 34 Закону № 2073-IX, якщо законом не встановлено іншого строку, справа за заявою особи має бути вирішена протягом розумного строку, але не більше тридцяти календарних днів, а у разі проведення слухання — не більше сорока п’яти календарних днів. Адміністративне провадження починається з дня отримання заяви компетентним адміністративним органом відповідно до пункту 1 частини першої статті 46 цього Закону, а за результатами розгляду справи адміністративний орган приймає адміністративний акт згідно з частиною першою статті 69.

Суд також звернув увагу, що навіть у випадках, коли заява не підлягає розгляду, Закон № 2073-IX передбачає прийняття відповідного процедурного рішення. За частиною першою статті 18 цього Закону рішення, дії чи бездіяльність адміністративного органу можуть бути оскаржені адміністративно та/або в судовому порядку, а частина п’ята статті 78 прямо передбачає можливість оскарження бездіяльності у разі неприйняття адміністративного акта у встановлений строк або зволікання з розглядом справи.

Верховний Суд також урахував пункт 34 частини першої статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» та частину першу статті 122 Земельного кодексу України, відповідно до яких вирішення питань регулювання земельних відносин належить до компетенції відповідних рад, а міські ради передають земельні ділянки із земель комунальної власності у власність або користування.

Крім того, Суд застосував статтю 17-2 Земельного кодексу України, якою після набрання чинності Законом України від 8 жовтня 2024 року № 3993-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту інтересів власників земельних часток (паїв), а також застосування адміністративної процедури у сфері земельних відносин» встановлено, що заяви у сфері земельних відносин розглядаються органами місцевого самоврядування у порядку, передбаченому Законом України «Про адміністративну процедуру», з урахуванням особливостей земельного законодавства.

Оскільки позивач звернувся до Львівської міської ради 30 грудня 2024 року із заявою про визнання права постійного користування земельною ділянкою, з дня отримання цієї заяви розпочалося адміністративне провадження. Міська рада як адміністративний орган була зобов’язана розглянути справу та вирішити її по суті шляхом прийняття адміністративного акта — про задоволення заяви або про відмову в її задоволенні. Неприйняття будь-якого рішення може бути предметом судового оскарження.

Верховний Суд наголосив, що на відміну від рівних учасників цивільних відносин Львівська міська рада в цих правовідносинах зобов’язана діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, установлені Конституцією і законами України відповідно до частини другої статті 19 Конституції України. Тому її бездіяльність не може розглядатися як поведінка рівного учасника приватноправових відносин.

Суд окремо зазначив, що хоча позовна вимога сформульована як зобов’язання міської ради визнати право постійного користування земельною ділянкою, фактичною підставою позову є нерозгляд радою заяви та неприйняття відповідного рішення. Питання належності та ефективності обраного способу захисту стосується обґрунтованості позову по суті, а не визначення судової юрисдикції.

У цьому контексті Верховний Суд урахував рішення Європейського суду з прав людини у справі «Ксав’є Лукаса проти Франції» (Xavier Lucas v. France, заява № 15567/20, пункти 42, 57–58), відповідно до якого право на доступ до суду має бути практичним та ефективним, а застосування процесуальних правил не повинно перетворюватися на надмірний формалізм, що покладає на особу непропорційний тягар і фактично позбавляє її можливості судового захисту.

Верховний Суд також підтвердив, що аналогічний підхід уже був застосований у постановах від 16 лютого 2026 року у справі № 380/6820/25 та від 3 березня 2026 року у справі № 380/7707/25, ухвалених у спорах членів того самого кооперативу з Львівською міською радою щодо зобов’язання вчинити дії. Апеляційний суд, ухвалюючи постанову від 1 квітня 2026 року, цих висновків не врахував і не навів мотивів їх незастосування, чим порушив частину п’яту статті 242 КАС України.

Основні правові висновки Верховного Суду

1.                 Земельний характер спору сам по собі не визначає його як приватноправовий. Якщо предметом оскарження є нерозгляд органом місцевого самоврядування заяви, неприйняття адміністративного акта або інша бездіяльність під час здійснення ним владних повноважень, спір має публічно-правовий характер і належить до адміністративної юрисдикції.

2.                 Після набрання чинності Законом України «Про адміністративну процедуру» зв’язок спору із застосуванням або незастосуванням адміністративної процедури є одним із ключових критеріїв розмежування судових юрисдикцій. Якщо заява особи підлягає розгляду адміністративним органом у визначеному законом провадженні та має завершитися прийняттям адміністративного акта, судовий контроль за нерозглядом такої заяви або неприйняттям акта здійснюється адміністративним судом.

3.                 З моменту отримання органом місцевого самоврядування належної заяви у сфері земельних відносин розпочинається адміністративне провадження, у межах якого цей орган зобов’язаний розглянути справу та прийняти адміністративний акт про задоволення заяви або про відмову в її задоволенні. Неприйняття рішення у встановлений строк є бездіяльністю адміністративного органу та може бути предметом судового оскарження.

4.                 Формулювання позовної вимоги саме по собі не визначає судову юрисдикцію. Якщо фактичною підставою позову є нерозгляд суб’єктом владних повноважень заяви та неприйняття ним рішення, питання належності та ефективності обраного способу захисту стосується обґрунтованості позову по суті, а не належності спору до цивільної чи адміністративної юрисдикції.

5.                 Помилкове віднесення публічно-правового спору до іншої судової юрисдикції може становити неправомірне обмеження доступу особи до належного суду. Водночас висновок про належність спору до адміністративної юрисдикції не означає автоматичної обґрунтованості позовних вимог по суті: питання наявності у позивача права на постійне користування земельною ділянкою та належності обраного способу захисту має вирішувати суд першої інстанції під час розгляду справи по суті.

Постанова Верховного Суду від 13 серпня 2026 року у справі № 380/13415/25 (адміністративне провадження № К/990/19267/26) – https://reyestr.court.gov.ua/Review/139004220