Закон про Державний бюджет не може змінювати встановлені спеціальним законом умови чорнобильської виплати – Верховний Суд

Закон про Державний бюджет не може змінювати встановлені спеціальним законом умови чорнобильської виплати – Верховний Суд

Непрацюючий пенсіонер, який проживає на території радіоактивного забруднення, звернувся до суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області.

Позивач просив визнати протиправним припинення з 1 січня 2025 року виплати підвищення до пенсії, передбаченого статтею 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», та зобов’язати поновити його нарахування і виплату у розмірі двох прожиткових мінімумів для працездатних осіб, установлених на 1 січня відповідного календарного року.

Раніше рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2024 року у справі № 240/7657/24 уже було встановлено право позивача на це підвищення як непрацюючого пенсіонера, який проживає у зоні гарантованого добровільного відселення.

З 1 січня 2025 року Пенсійний фонд припинив виплату у попередньому розмірі, посилаючись на статтю 45 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» та постанову Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2024 року № 1524.

Ці акти встановили на період воєнного стану інший механізм: право на доплату пов’язувалося, зокрема, з проживанням або роботою у відповідній зоні станом на 26 квітня 1986 року чи у період до 1 січня 1993 року, а розмір доплати на 2025 рік визначено у сумі 2361 грн.

Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 23 лютого 2026 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 квітня 2026 року, у задоволенні позову відмовив.

Суди виходили з того, що з 1 січня 2025 року змінилося нормативне регулювання відповідної соціальної виплати, а отже, Пенсійний фонд правомірно застосував статтю 45 Закону про Державний бюджет України на 2025 рік та постанову КМУ № 1524.

Верховний Суд не погодився з цим підходом, задовольнив касаційну скаргу, скасував рішення судів попередніх інстанцій та ухвалив нове рішення про задоволення позову.

Передусім Верховний Суд підтвердив, що з 17 липня 2018 року, після Рішення Конституційного Суду України № 6-р/2018, відновлено дію статті 39 Закону № 796-XII у редакції, чинній до 1 січня 2015 року.

Ця редакція передбачає, що пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на відповідних територіях радіоактивного забруднення, підвищуються у розмірах, установлених частиною першою цієї статті.

Велика Палата Верховного Суду у зразковій справі № 240/4937/18 уже підтвердила, що після Рішення Конституційного Суду України № 6-р/2018 непрацюючі пенсіонери, які проживають у зоні гарантованого добровільного відселення, відновили право на відповідне підвищення.

Водночас після набрання чинності Законом № 1774-VIII мінімальна заробітна плата більше не використовується як розрахункова величина для таких виплат.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 4 квітня 2024 року у справі № 240/19227/21 визначила, що для розрахунку підвищення за статтею 39 Закону № 796-XII застосовується прожитковий мінімум для працездатних осіб, установлений на 1 січня відповідного календарного року.

Отже, непрацюючий пенсіонер, який проживає у зоні гарантованого добровільного відселення та на якого поширюється стаття 39 Закону № 796-XII, має право на підвищення у розмірі двох таких прожиткових мінімумів.

Верховний Суд принципово розмежував зміни, внесені Законом № 1774-VIII, та регулювання, запроваджене статтею 45 Закону про Державний бюджет України на 2025 рік.

Закон № 1774-VIII не змінював коло осіб, які мають право на підвищення, та не запроваджував нових умов його отримання. Він лише змінив розрахункову величину – з мінімальної заробітної плати на прожитковий мінімум.

Натомість стаття 45 Закону № 4059-IX та постанова КМУ № 1524 змінили не лише розмір виплати, а й самі умови виникнення та реалізації права.

Зокрема, було запроваджено додаткову умову щодо проживання або роботи особи у відповідній зоні в певний історичний період і встановлено фіксований розмір доплати 2361 грн.

Верховний Суд наголосив, що таке регулювання відрізняється від змісту статті 39 спеціального Закону № 796-XII.

При цьому жодних змін до самої статті 39 Закону № 796-XII у зв’язку з прийняттям Закону про Державний бюджет України на 2025 рік внесено не було.

Особливе значення Суд надав статті 71 Закону № 796-XII, яка прямо передбачає, що дія положень цього Закону не може призупинятися іншими законами, крім законів про внесення змін до самого Закону № 796-XII.

Отже, зміна умов чи розміру чорнобильської соціальної гарантії мала здійснюватися шляхом внесення відповідних змін до спеціального Закону, а не через щорічний закон про Державний бюджет.

Верховний Суд пов’язав цей висновок із практикою Конституційного Суду України щодо предмета бюджетного закону.

Конституційний Суд неодноразово наголошував, що законом про Державний бюджет України не можна змінювати або скасовувати правове регулювання, пільги, компенсації та гарантії, установлені іншими законами.

Законодавець має право змінювати систему соціального захисту осіб, постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи, однак таке рішення повинно бути належним чином оформлене у законодавстві, яке безпосередньо регулює відповідні правовідносини.

Верховний Суд застосував принцип lex specialis derogat generali та визнав пріоритет статті 39 Закону № 796-XII як спеціальної норми над статтею 45 Закону про Державний бюджет України на 2025 рік.

Такий підхід уже був сформований Верховним Судом у низці постанов 2026 року, зокрема у справах № 600/1438/25-а, № 460/377/25, № 240/4486/25, № 460/4069/25, № 240/22191/25 та № 240/16978/25.

У цих справах Суд послідовно виходив із того, що стаття 45 Закону № 4059-IX не є належною правовою підставою для припинення або зменшення підвищення, право на яке встановлено статтею 39 Закону № 796-XII.

Верховний Суд також наголосив, що додаткова умова про проживання або роботу особи у відповідній зоні станом на 26 квітня 1986 року чи до 1 січня 1993 року не може бути самостійною підставою для припинення виплати.

Для застосування статті 39 Закону № 796-XII визначальним є те, що особа є непрацюючим пенсіонером, на якого поширюється ця норма, і в спірний період постійно проживає на відповідній території радіоактивного забруднення.

У цій справі було встановлено, що позивач є непрацюючим пенсіонером і проживає в селі Берестовець Коростенського району Житомирської області, яке належить до зони гарантованого добровільного відселення. Ці обставини Пенсійний фонд не заперечував.

Окремо Верховний Суд розглянув значення попереднього судового рішення від 30 серпня 2024 року, яким право позивача на підвищення вже було підтверджено.

Суд зазначив, що наявність такого рішення не означає абсолютної незмінності прав та обов’язків сторін у триваючих правовідносинах.

Якщо після його ухвалення матеріально-правове регулювання буде належним чином змінене, це може вплинути на подальші права та обов’язки сторін.

Проте у цій справі стаття 39 Закону № 796-XII, яка безпосередньо встановлювала право позивача, не змінювалася.

Тому припинення виплати не могло бути обґрунтоване лише появою нового бюджетного регулювання.

Верховний Суд відмежував справу і від постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 лютого 2026 року у справі № 240/7215/24.

У тій справі істотним елементом нормативного регулювання була пряма законодавча вказівка щодо співвідношення нового закону з попередніми нормами.

Натомість Закон № 4059-IX не передбачає прямого незастосування статті 39 Закону № 796-XII або її застосування лише в частині, що не суперечить бюджетному закону.

Крім того, стаття 71 Закону № 796-XII прямо встановлює спеціальний захисний механізм від призупинення його положень іншими законами.

Верховний Суд урахував і практику Європейського суду з прав людини у справах «Кечко проти України» та «Сук проти України».

Суд зазначив, що держава може змінювати законодавче регулювання соціальних виплат, однак доки відповідна норма залишається чинною та особа виконує встановлені нею умови, органи державної влади не можуть відмовляти у виплаті лише через бюджетні міркування.

Право позивача мало достатнє нормативне підґрунтя в чинній статті 39 Закону № 796-XII, а припинення виплати з 1 січня 2025 року не було пов’язане зі зміною обставин на стороні самого позивача.

Суд окремо врахував аргумент про воєнний стан.

Верховний Суд визнав, що в умовах війни держава має широку дискрецію щодо бюджетної політики та розподілу соціальних видатків.

Проте така дискреція повинна реалізовуватися у спосіб, визначений Конституцією та законами України.

Саме посилання на воєнний стан не може замінити належну законодавчу зміну спеціальної соціальної гарантії.

Окремо Суд відхилив аргумент Пенсійного фонду про те, що позивач мав звертатися не з новим позовом, а використовувати процедури судового контролю за виконанням попереднього рішення.

Предметом нового спору було не виконання рішення за попередній період, а правомірність припинення виплати з 1 січня 2025 року на підставі нового нормативного регулювання.

Отже, після 1 січня 2025 року виникли нові юридичні обставини і новий публічно-правовий спір, який правомірно розглядається в окремому позовному провадженні.

За результатами касаційного перегляду Верховний Суд визнав протиправним припинення виплати з 1 січня 2025 року та зобов’язав Пенсійний фонд поновити, нараховувати і виплачувати позивачеві підвищення за статтею 39 Закону № 796-XII у розмірі двох прожиткових мінімумів для працездатних осіб, установлених на 1 січня відповідного календарного року.

Основні правові висновки Верховного Суду

1.      Стаття 39 Закону № 796-XII як спеціальна норма безпосередньо встановлює право непрацюючого пенсіонера, який проживає на відповідній території радіоактивного забруднення, на підвищення до пенсії. Зміна умов або обсягу такого права повинна здійснюватися шляхом внесення змін до спеціального Закону, а не через закон про Державний бюджет України чи підзаконний акт.

2.      Стаття 45 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» та постанова КМУ № 1524 не лише змінили розрахункову величину виплати, а запровадили нові умови її отримання і новий розмір. За відсутності змін до статті 39 Закону № 796-XII таке бюджетне регулювання не є належною правовою підставою для припинення або зменшення передбаченого спеціальним законом підвищення.

3.      Для отримання підвищення за статтею 39 Закону № 796-XII визначальним є те, що особа є непрацюючим пенсіонером, на якого поширюється ця норма, та у відповідний період постійно проживає на території радіоактивного забруднення. Додаткова умова про проживання або роботу у такій зоні станом на 26 квітня 1986 року чи до 1 січня 1993 року не може самостійно припиняти право, яке продовжує існувати за спеціальним законом.

4.      Воєнний стан розширює можливості держави визначати бюджетні пріоритети, але не дозволяє змінювати чинну спеціальну соціальну гарантію у спосіб, не передбачений Конституцією та законом. Саме по собі посилання на воєнний стан або бюджетні обмеження не є достатньою підставою для припинення виплати, прямо передбаченої чинним законом.

5.      Якщо після ухвалення судового рішення орган влади припиняє виплату з посиланням на нове нормативне регулювання, виникає новий публічно-правовий спір. У такому разі особа вправі звернутися з новим позовом; спір не зводиться лише до контролю за виконанням попереднього судового рішення.

Постанова Верховного Суду від 30 вересня 2026 року у справі № 240/13020/25 (адміністративне провадження № К/990/22519/26) – https://reyestr.court.gov.ua/Review/140207847